“山海共富”：青海贫困治理中东西部协作的运行逻辑与路径优化.pdf

-46-青海社会科学2023 年第 2 期-46-青海社会科学青海社会科学2023 年第 2 期2023 年第 2 期 基金项目：国家社会科学基金西部项目“共同富裕视角下青海农牧区新型集体经济有效实现形式研究”（22XMZ052)。作者简介：吴春宝，华中师范大学政治学部、中国农村研究院副教授，博士生导师；陈柄轩，华中师范大学中国农村研究院硕士研究生。吴春宝 陈柄轩摘要：东西部协作是党中央为消除西部绝对贫困、促进区域协调、实现共同富裕而作出的重大战略部署。在东西部协作政策的有效牵引下，青海与地处东部沿海的辽宁、江苏先后建立了结对协作关系。历经20 余年的协同合作，青海最终打赢脱贫攻坚战，实现了社会经济的现代化发展。通过纵向梳理东西部协作在青海地区的贫困治理实践历程，将其划分为全面推进、精准聚焦、转型升级等三个阶段。在此基础上，利用并改进SFIC 协同治理分析模型，从条件启动、多元联动、机制互动三个方面阐释青海贫困治理中东西部协作的运行逻辑，进而提出新时代优化东西部协作机制，实现“山海共富”的可行路径。关键词：青海贫困治理；东西部协作；共同富裕中图分类号：D60;F207 文献标识码：A 文章编号：1001-2338（2023）02-0046-09共同富裕是中国特色社会主义的本质要求。习近平总书记在党的二十大报告中指出，要“着力促进全体人民共同富裕，坚决防止两极分化”。回顾我国消除绝对贫困的伟大实践历程，自 1996年党中央作出东西部扶贫协作的重大决策以来，东西部协作已经成为推动我国不同区域协调发展，实现共同富裕的重要制度安排。实践证明，东部支援西部、先富带动后富，能够形成优势互补、长期合作、聚焦扶贫、实现共赢的良好局面1。作为西部省（区、市）中的重点帮扶对象，在东西部协作等政策助力下，青海经济发展水平和人民生活质量都得到了快速提高，最终消除了绝对贫困，开始探索高质量发展道路。作为一项彰显中国特色的制度安排，东西部协作是在实践探索中不断发展和完善的。基于此，对青海贫困治理中东西部协作的实践历程进行纵向梳理，总结其实践特点及主要成效，进而在深入分析其内在运行逻辑的基础上，提出促进协作升级的优化路径。这对新时代青海有效抑制大规模返贫，推动乡村振兴，促进青海与其他区域协调发展、实现共同富裕具有重要的现实意义。一、青海贫困治理中东西部协作的实践历程因目标导向、结对关系、任务侧重的不同，青海省贫困治理中东西部协作的实践历程大体可以分为三个阶段：第一阶段是自 1996 年至 2016“山海共富”：青海贫困治理中东西部协作的运行逻辑与路径优化-47-QINGHAI SOCIAL SCIENCES-47-QINGHAI SOCIAL SCIENCES年期间的全面推进阶段，青海与辽宁开展了 20年的结对扶贫实践；第二阶段是自 2016 年至2020 年期间的精准聚焦阶段，在脱贫攻坚时期，结对帮扶关系调整为江苏帮扶青海西宁市和海东市；第三阶段是自 2020 年以来的转型升级阶段，完成脱贫攻坚任务后，青海进入了巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的新时期，同时江苏对青海的协作帮扶范围也实现了省域全覆盖。通过对青海贫困治理中东西部协作历程不同阶段的分析阐述，有利于我们深化对其实践过程的全面理解。（一）全面推进：扶贫开发时期的东西部扶贫协作1996 年，国务院办公厅发布关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作报告的通知，确定了青海与辽宁的扶贫协作关系，随即辽宁成立了对口支援青海工作领导小组办公室2，专门处理与青海省扶贫协作相关的事务。双方不仅在省级层面高度重视、高位推动，而且将结对帮扶下沉到市、县级，着重扶持贫困县的发展，各市、县级的结对帮扶关系随着发展形势的变化而调整。19962002 年，辽宁省 10 个地市与 3 个企业结对支援青海省 14 个国定贫困县；20032009 年，国家贫困县认定标准调整，青海省国定贫困县增加到 15 个，辽宁 13 个地市和 1个企业对口帮扶青海省 15 个贫困县；2010 年为适应发展形势的变化，东西部扶贫协作调整为辽宁对口帮扶青海西宁市、海东市的 9 个县3。辽宁通过资金和物资的注入，采用项目、交流、援助、合作等方式全方位推动青海贫困地区经济和社会事业的现代化发展。其一，协助完善青海地区的基础设施。针对青海地区自然环境恶劣、基础设施薄弱的现实情况，辽宁在水电路、农林牧、文教卫等方面开展了基础设施建设项目，修建了乡村道路290公里，桥梁涵洞6座，解决3800余人出行难、运输难的问题；启动了一批水利工程，新增灌溉田近 5 万亩，解决了 17000 人、10200 头（只）牲畜的饮水困难问题；援建和改造了 3 个电站，解决了受援县城以及附近乡村人们的生产生活用电问题4。其二，协助改善青海人民群众的社会基本公共服务质量。针对青海在文化教育、医疗卫生等方面面临的现实困境，两地持续加强跨区域的交流合作。辽宁累计派出 100名支教人员到青海贫困地区支教；同时先后接纳青海 270 名教师、教育局干部赴辽接受培训或挂职锻炼，为青海贫困地区培训教育、医疗、环保、经济管理等方面的专业人才 500 余名4。其三，协助提高青海地区的内生发展动能。针对青海缺乏人才支持和产业支撑、自主发展能力不强的现实问题，双方着力提高青海自身发展的内生动力。辽宁发挥主导作用，青海积极作为，自 2006 年开始实施“雨露计划”，为约14.5 万青海贫困地区农牧民进行实用技术培训，转移贫困劳动力 40908 人，增加其创收能力；20082015 年，辽宁为青海培训各级扶贫干部、村干部、致富带头人共 2800 人次4，为青海脱贫致富提供人才储备。青海充分利用辽援资金，对本地的龙头企业和产业基地在流动资金、技术升级、基地建设等方面给予有力支持。辽宁和青海签订经济技术合作类项目 117 项4，涉及矿业开发、商贸交流、工程建设等各个领域，促进了双方优势资源的合理开发和有效配置，带动了青海贫困群众就业致富。在扶贫开发时期，辽青东西部扶贫协作以推进贫困地区生产力解放和发展，解决群众的温饱问题为目标导向。针对青海经济基础整体落后、发展动能整体不足等问题，辽宁进行了全方位、多领域的全面帮扶，采取建设与开发并举的方式，着力改善事关民生的基础性公共设施，提供普惠性的公共服务。由此，青海贫困群众的生产生活水平有了大幅度提高，温饱问题基本解决。（二）精准聚焦：脱贫攻坚时期的东西部扶贫协作党的十八大以来，党和国家将脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置。为适应新的发展形势、加快西部地区脱贫攻坚工作的推进，2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见，对东西部扶贫协作的工作进行了优化部署，青海的结对帮扶关系调整为由江苏帮扶青海西宁市和海-48-青海社会科学2023 年第 2 期-48-青海社会科学青海社会科学2023 年第 2 期2023 年第 2 期东市。2017 年 4 月，江苏成立了对口帮扶青海工作队，主要聚焦精准脱贫，以江苏之优补青海之短，以先发优势促后发效应。2018 年，江苏、青海两省签署了“1+2+10”对口合作协议，即两省省级政府的战略合作，南京市西宁市、无锡市海东市的结对帮扶合作，相关部门和单位逐一结对共建5，同时积极探索将结对帮扶下沉到乡镇村级层面。苏青两省的扶贫协作立足于精准脱贫，深入开展了产业合作、人才支持、助医助学、劳务协作、社会动员等方面的帮扶协作工作，搭建了多渠道、宽领域的对口支援平台，深入助推青海脱贫攻坚工作。在推动产业合作扶贫方面，江苏立足青海农畜产业发展的规划布局，帮助其完善农牧业设施，发展规模养殖、草食畜牧业以及高附加值的特色种植业，推广“农牧结合、粮草兼顾”的绿色生态种养模式，建设了一批面向贫困人口的高参与度、高受益率的种养殖基地。同时，两地根据自身优势和资源禀赋，加强上下游协作，共同推进农产品加工、农村电商、生态旅游等产业发展，共建苏青协作园区 4 个，设计旅游新路线 10 条，发挥了产业对贫困人口的致富带动作用。在强化人才支持扶贫方面，坚持“引进来”和“走出去”相结合，组织两地的干部和技术人才相互交流学习。江苏选派 41 名干部和 652 名专业技术人才到青海挂职工作，青海选派 125 名干部、342 名专业技术人才赴江苏挂职工作，为青海脱贫攻坚提供了坚实的智力支撑。在开展助医助学扶贫方面，江苏结对帮扶青海 92 所学校、43 家医院，互派教师、医生交流，瞄准教育医疗服务的焦点问题，帮助改善医疗教育条件，切实减少因病致贫、因学致贫的现象6。在推广劳务协作脱贫方面，加强劳动技能培训，提高贫困地区农村劳动力的劳动素质，完善劳务培训输出对接机制，协助青海贫困人口就地就业 8864 人，转移就业6378 人，形成了“帮扶一人、致富一家、带动一村、影响一片”的良好效果7。在动员社会力量参与扶贫方面，江苏广泛动员企事业单位、慈善机构、社会组织及社会各界爱心人士参与对口帮扶和交流合作，开展了“携手奔小康”“万企帮万村”等行动，江苏社会各界向青海贫困地区捐款捐物1.44 亿元，实现了社会力量帮扶和青海精准脱贫的有效衔接。在脱贫攻坚时期，苏青东西部扶贫协作以确保到 2020 年青海西宁、海东两市的贫困人口在现行的国家标准之下全部脱贫，消除青海的整体性贫困为目标导向。江苏按照精准扶贫的要求，将帮扶资金和项目瞄准改善民生的关键领域精准发力，使帮扶的成果惠及一户一人，助力青海西宁、海东两市的9个国定贫困县(区)全部“摘帽”，964 个贫困村全部退出，6.74 万户贫困户、23.93万名贫困人口全部实现稳定脱贫8，为青海省高质量打赢脱贫攻坚战贡献了“江苏力量”。（三）转型升级：巩固拓展脱贫成果时期的东西部协作随着脱贫攻坚战取得全面胜利，2021 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于坚持和完善东西部协作机制的意见，将“东西部扶贫协作”正式改称为“东西部协作”。江苏在继续帮扶西宁、海东的基础上，将帮扶范围扩展到整个青海地区，江苏常州市、徐州市、盐城市、扬州市、南通市与青海海南州、玉树州、果洛州、黄南州等地的 15 个重点帮扶县结成结对关系8。进入新时代以来，江苏继续加大对青海地区的支持力度，做到“摘帽不摘责任，摘帽不摘帮扶”，两地在巩固拓展过去扶贫协作成果的基础上，进一步开展全方位、多层次、宽领域的协作。首先，统筹谋划，完善顶层设计。江苏、青海两省联合印发了江苏省 青海省“十四五”东西部协作规划，为“十四五”时期的东西部协作提供了行动依据。其次，面向基层，增进民生福祉。苏青两地深入推进产业协作、劳务协作、消费协作、人才协作，确保在不发生规模性返贫的基础上，增强脱贫地区的经济活力和发展后劲，提高各族群众的增收能力和生活水平。2021年，青海组织省内的龙头企业、经销大户在江苏设立青海特色农副产品经营门店共 8 个，线上线下累计销售陈醋、牛羊肉、青稞等农特产品金额达4100万元8。面对疫情对脱贫攻坚成果的冲击，两地的劳务协作重点关注建档立卡贫困劳动力，通过举办线上线下的“东西部劳务扶贫协作专场-49-QINGHAI SOCIAL SCIENCES-49-QINGHAI SOCIAL SCIENCES招聘会”，开展“点对点”复工活动，组织青海贫困人口到江苏就业8。最后，优势互补，强调合作共赢。两地实施东西部协作共建产业园项目，利用双方在资源、市场、资金、技术上的比较优势，发展中藏药生产、农特产品精深加工等产业，推动青海特色产业规模化集约化发展，以期形成由政府主导、以企业为主体、让群众受益的互利互惠发展格局。在转型升级时期，苏青东西部协作以巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴，促进高水平的区域均衡发展为目标导向。两省持续完善协作机制、稳步拓宽协作领域、奋力提升协作层次，努力实现协作共赢，在抑制青海脱贫地区规模性返贫的前提下，助力实现青海的现代化发展和双方协作的转型升级。总之，新时代的东西部协作，在顺应时代变迁的过程中，适时地调整完善，为协调区域发展、实现共同富裕发挥着举足轻重的作用。二、青海贫困治理中东西部协作的内在运行逻辑东西部协作改变了传统的属地管理安排，重塑了府际交往过程和利益格局，是一种特殊的跨区域协同治理模式。Ansell 和 Gash 通过对 137 个案例国家的实地调研和连续近似性分析，得出了由“起始条件、促进性领导、制度设计、协作过程”四个变量构成的跨域治理 SFIC 理论模型9，具有较强的解释力，被广泛应用于协同治理分析中。东西部协作作为中国特色的协同扶贫机制，具有典型的制度特质。因此，本文结合青海东西部协作的具体实践，对 SFIC 分析模型的内涵进行适当调整。原始模型的“促进性领导”，主要强调领导者的作用，而本文将其修改为“支持性主体”，着重分析多元主体间的协同互动关系，同时将“协同效果”加入分析框架之中，使模型的解释更为准确和全面。在此基础上，本文将从条件启动、多元联动、机制互动三个方面深入阐释青海省贫困治理中东西部协作发挥作用的内在逻辑（见图 1）。表1 青海贫困治理中东西部协作三个阶段对比分析表-50-青海社会科学2023 年第 2 期-50-青海社会科学青海社会科学2023 年第 2 期2023 年第 2 期图1 基于SFIC协同治理模型构建的青海贫困治理中东西部协作分析框架（一）条件启动：东西部协作的基础初始条件和制度设计共同构成了青海贫困治理中东西部协作的启动基础。初始条件是协作进行的客观现实前提。一方面，东西部协作以贫困治理和改善非均衡的发展状态为目标，这需要协作双方在客观上存在一定的发展梯度差距，以确保发达地区的各种资源要素能够流向欠发达地区。辽宁、江苏（下文简称“辽、苏两省”）位于东部沿海，经过几十年的率先发展，经济社会水平实现了全方位的提升。青海地处西部内陆，受高原地理环境等因素的影响，交通不便，自然灾害频发，产业结构单一，贫困程度深，治理难度大。因此，辽、苏两省能够利用其先发优势助力青海后发发展。另一方面，协同关系的建立必须基于一定程度的主体实际需要，协作主体之间的利益需求和资源禀赋相互匹配才能激发协作动机，促成协同行为。若协作主体间的利益需求不吻合，资源互动不匹配，则需要建立调和机制，否则协同将难以实现。比较优势理论认为同一产品在不同区域间的劳动生产率是不等的。因此，这对于协作双方来说，在劣势中避免自己的最劣，在优势中发挥自己的最优，在协作中利用自身比较优势可以获得更高效益10。青海省和辽宁、江苏具有响应国家战略部署、相互协作发展的一致的利益目标，同时两地资源禀赋与人文环境相异，经济发展结构不同，存在各自的比较优势，具有开展全方位合作的空间。制度设计是协作进行的主观能动力量。赫希曼的非均衡发展理论认为经济发展不会在各处同时出现，一旦它在某一点出现，强大的经济增长力将在这最初出发点周围形成空间集聚11，与之相应，其余地区的有利发展因素也会不断流失，从而形成显著的区域间发展差距。在此发展过程中，因受经济发展内在规律支配，发达地区与欠发达地区的互动会产生两种效应：一是各种资源要素为了创造更高效益继续流向发达地区，从而加大发展差距的“极化效应”；二是为了缓和生产成本上升，资源要素由发达地区流向欠发达地-51-QINGHAI SOCIAL SCIENCES-51-QINGHAI SOCIAL SCIENCES区从而减小发展差距的“涓滴效应”。赫希曼认为，在市场机制作用下，极化效应会大于涓滴效应，区域间差距进一步扩大，此时行政力量应该采取积极的政策措施，协调资源的重新配置和要素流动来阻止极化效应的进一步扩大，从而实现区域间高层次的均衡发展12。为克服极化效应引起的资源要素流动障碍，推动我国东西部地区均衡发展，行政力量在出台的政策中设计了相应的制度安排，牵引我国东部发达和西部落后的地区进行结对协作，并为协作过程的运行提供科学合理的指引。当宏观的社会发展形势发生变化时，既有的政策安排无法满足新的发展要求。为完成当下的现实任务，国家便出台政策以部署新的制度设计，各协作主体顺应国家政策导向，进行协同合作行为的调整。青海贫困治理中的东西部协作，始于 1996 年国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作报告的通知的总体安排部署。伴随国家相关政策的变动，2016 年和 2021 年，东西部协作进行了两次大规模的调整，其结对关系、目标导向、任务侧重都有相应变化。因此，三个基本政策发布的时间节点，也成了东西部协作在青海实践的三个阶段开始和转变的关键节点。可见，制度设计是青海贫困治理中东西部协作运行发展的能动性指向标。（二）多元联动：东西部协作的关键支持性主体是连接初始条件和制度设计通向协作过程的关键桥梁。政府在协作中扮演着“核心行动者”的角色，同时引导市场和社会的力量参与进来。这需要各主体打破合作壁垒，相互联络协调、寻求共识、让步妥协，从而在各级政府和多元主体间建立较为平衡的协同互动关系，以推动协作过程的持续发展。青海省贫困治理中东西部协作所涉及的政府主体包括作为总指挥的中央政府、作为优势支援方的辽、苏二省和作为响应配合方的青海。央地关系实质上是一种纵向权威关系13，中央政府处于权威的最高层，通过发出开展东西部协作的政治指令，与辽、苏二省、青海省政府之间形成了一种委托 代理关系。一方面，在赋予辽、苏二省相应的决策自主和资源配置权力的基础上，委托其对青海进行经济基础发展、社会服务提升等方面的援助，从而协助青海完成一定的贫困治理任务。另一方面，在赋予青海同样权力的基础上，委托其做好相应的联系对接、服务宣传等方面的工作，在协作过程中合理地使用和分配辽、苏二省提供的扶贫资源，同时积极地开发利用自身优势资源以提升发展内生动力，增强协作的主动性，最终实现贫困治理的目标。此外，辽、苏二省与青海之间也存在多个层次的横向协作关系，省级政府根据辖区内各县市的经济发展水平和资源禀赋状况等因素，将结对协作关系下沉到市、县政府。在具体的工作中，教育、医疗等各业务部门也积极开展结对帮扶，形成了对口部门之间的横向交流协作。各级政府和各部门间的结对协作强化了青海东西部协作的实践效能，为青海贫困治理提供了强力支撑。在深度贫困地区，仅仅依靠政府发力难以形成持续性的减贫动力机制。因此，广泛动员市场和社会的力量参与，建立全方位、系统化的多元主体联动协作体系，有助于青海贫困地区实现稳定脱贫和长效发展。在市场支持方面，政府通过完善必要的基础设施、建立产业园区为企业运营创造良好的外部条件，同时出台配套政策营造良好的市场环境，以此动员辽、苏二省的企业和青海本地企业共同参与扶贫协作。双方企业在市场活动中发挥各自的比较优势，推动产业的双向转移，帮助青海贫困地区开发了优势资源，培育了优势产业，为贫困群众提供了广阔的就业致富平台。在社会援助方面，双方政府瞄准青海的帮扶需求，优化交流沟通渠道，完善社会帮扶机制，动员相关的事业单位、社会组织及个人根据自己的优势和特点，采取多种方式参与贫困治理协作。干部、医生、教师、技术人员的访问交流，医院、学校的援助帮扶、社会组织及爱心人士的守望相助都为青海贫困地区的发展注入了强劲动力。（三）机制互动：东西部协作的核心协作过程处于东西部协作的核心位置，包含沟通联结、信任稳定、共识行动三个基本环节。这三个环节彼此影响、相互作用，构成一个动态循环的环形结构。在初始条件和制度设计的驱动-52-青海社会科学2023 年第 2 期-52-青海社会科学青海社会科学2023 年第 2 期2023 年第 2 期下，多元的支持性主体经过联系沟通，建立一定的信任和共识后，进行信息、资金、技术、人力等方面的协同合作，于是便形成了较为完整的协作过程。随着协作的持续推进，为解决新的问题、完成新的目标任务，协作双方便会开启新一轮的交流和行动，彼此的信任程度也随之深化，最终形成了各环节良性循环的互动机制。在沟通联结方面，青海和结对省份的干部定期互访，共商协作计划；定期召开联席会议，通报情况、总结经验、部署工作3；相关人员通过相互实地考察加强了解，达成共识。在此基础上，协作双方建立了稳定的信任关系，辽、苏二省和青海陆续编制签订了关于进一步开展对口帮扶扩大合作协议 江苏省对口帮扶青海省西宁市和海东市扶贫协作规划等一系列文件，为协作的持续推进提供了政策指引。在共识性思想和政策的引领下，双方主体通过项目、交流、援助、合作等方式进行有效协作。具体而言，辽、苏二省将东部资金、技术、人才、理念、服务投入到青海贫困地区，青海则发挥劳动力、特色农业产品、矿产资源的优势积极配合协作。双方协作过程各环节的机制互动为青海贫困治理提供了持续性发展动力。从制度运行的效能看，东西部协作的机制运转产生积极成效。就青海贫困治理而言，东西部协作起到了外在发展条件改善和内部发展动能提升的双重功效。一方面，青海贫困地区的基础设施状况不断完善，公共服务水平持续提高，有力地改变了贫困落后的社会面貌，改善了群众的生产生活条件。另一方面，青海的优势资源得到深入挖掘开发，龙头企业逐渐发展壮大，贫困群众的劳动能力和致富意识有所提升，自主发展能力得以增强。总之，东西部协作在青海贫困治理中促进了非均衡发展资源要素的合理流动，推动了发展成果的均衡共享，对于实现共同富裕的目标具有重要意义。三、东西部协作促进青海巩固拓展脱贫攻坚成果的路径优化东西部协作在青海省消除绝对贫困的征程中发挥了重要作用，同时也进入新的发展阶段。2021 年 4 月，习近平总书记对深化东西部协作和定点帮扶工作作出重要指示，明确要适应形势任务变化，聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴，深化东西部协作和定点帮扶工作14。面对新的发展环境和目标要求，青海的东西部协作也需要进一步优化完善，以便更有力地推动青海社会经济的高质量发展，实现“山海共富”的目标。（一）守正创新：政策延续与适度创新并重，提升协作效能“两不愁、三保障”的实现并不意味着青海贫困治理事业的终结，有效抑制规模性返贫才是青海当前所要面对的现实难题。因此，实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接是新时代青海东西部协作的核心任务。首先，要继续实行“四个不摘”，保证协作政策和措施总体稳定。其次，需建立对低收入人口的动态监测机制，设立贫困边缘户、易返贫户的重点关注预警名单，及时给予其帮扶以确保不发生规模性返贫。最后，应延续“精准帮扶”策略，着眼于不同群体的贫困发生原因，使援助策略更具针对性，对症下药地配置不同政策资源。在平稳过渡的基础上，青海东西部协作应进行适当的机制调试和创新，与新的任务要求实现有效匹配。其一，要加强顶层设计，总结20 多年协作过程中好的经验和做法，使其进一步规范化、制度化，并在青海各方面的政策制定中充分考虑与东西部协作的融合衔接，为将来的协作提供通畅的制度保障。其二，应调整资金利用结构，协作双方需深入开展互访调研，建立更加详细合理的资金分配与项目管理机制，使得资金的使用与双方的发展需求更加契合。其三，需强化科技协同力度。科技是现代社会发展的主要源泉和动力。新时期的东西部协作必须抓住以大数据、人工智能、物联网、区块链等为代表的新一轮科技革命爆发的契机，利用先进技术催生东西部协作的新业态和新模式，推进产业合作和公共服务交流的现代化、智慧化。总之，只有超越现存科技水平差异的合作，才能使得发展趋于均衡，否则青海与东部省份间的科技与发展鸿沟将难以弥合。-53-QINGHAI SOCIAL SCIENCES-53-QINGHAI SOCIAL SCIENCES（二）两头兼顾：强化利益联结，保障长远协作如何摆脱援助依赖性，形成互惠互利、合作共赢的机制，一直是全球贫困治理的难题15。不可否认，青海贫困治理中的东西部协作，长期遵循行政主导的运作逻辑，具有较强的单向帮扶特点，强调东部地区的责任，淡化协作的互利互惠。这种单向性的思路有力地推动了青海的贫困治理，但在巩固拓展脱贫攻坚成果的新时期，继续强调东部省份的单向政治性责任势必会影响其深化协作的积极性，不利于协作的持续长远发展。因此，需要以市场化协作强化双方的利益联结，发挥市场在区域资源要素配置中的决定性作用，让政府扮演好引导者、服务者和保障者的角色，从而促使资源要素自由流动、优势互补，将协作双方凝聚为共建共享共赢的利益共同体。第一，深化两地产业协作链条的建构，加强跨区域产业上游、中游、下游的市场化协作，畅通土地、资本、劳动力、技术等资源要素在协作产业和企业间聚集流通的市场渠道，建立健全资源要素的市场化协作信息和交易平台16，促使协作双方在资源要素的市场互动中实现利益耦合。第二，要统合两地比较优势，扎实做强与双方利益契合的协作模式，如“东部企业+青海资源”“东部市场+青海产品”“东部总部+青海基地”“东部研发+青海制造”等。在市场机制的作用下，将东部援助转化为青海发展的内生动力，使双方在优势互补的合作中实现互利共赢。第三，要完善制度建设以理顺市场关系，进一步明晰权责利边界，确保持续性优惠政策得以落实。让东部市场主体切实享受支持性政策红利，提高其参与东西部协作的积极性。同时可激活青海产业存量，拓展青海产业增量，使相关群众的利益在产业增值中得以实现。（三）遐迩一体：探索内部结对，延伸协作范围东西部协作实现了资源要素在省、市、重点县层面的直接对接与交流利用，促进了青海整体性发展。然而青海地域广大，各地发展差异明显，其内部各地区间、城市与乡村之间也存在较为明显的资源要素分配不合理和区域发展不均衡的问题，一些区域无法或只能很少的享受到东西部协作带来的发展效益。因此，青海要探索区域内部的结对协作发展，激活资源要素在省内各地的生长活力，使发展红利更具普惠性。一方面，青海省域内各地可分为传统农业与综合发展、资源开发与矿业加工、草原牧业与生态保护三种区域发展类型。发展类型相同的区域要就近抱团发展，做大规模以形成集聚效应，进而与不同发展类型的区域强化沟通联系，探索协同合作的结对发展机制，促进各种资源要素自由流动，延长产业发展的价值链，提高产业发展的附加值。另一方面，要加强城乡一体化发展网络建构。在产业发展、基础设施、公共服务、社会管理、生态保护等方面，进行前置性的统一部署安排，结合具体的实际情况消除资源要素在城乡间流动的制度性障碍。以逐级下沉和中心辐射的方式，因地制宜、因势利导促进相关资源要素在城乡间合理流动，盘活乡村资源，以城带乡赋能乡村振兴。结语与启示从根本上说，跨区域结对治理是国家治理体系在组织结构上的有益创新。这在一定程度上突破了科层化结构中条块分割的限制，延伸了科层组织的运行范围边界。在政府层面建立的结对协作关系，可以通过政治动员驱动社会参与，促进结对地区间社会和市场资源的交流与匹配，同时又兼顾了公平和效率。因此，东西部协作制度的本质就是在中央政府全面统筹下，将处于非均衡发展状态的东部地区与西部地区定向结对，统合双方互补优势，进行协同均衡发展的过程。这一过程充分体现了中国特色社会主义的政治优势与制度优势，即在党的集中统一领导下，坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，推动东西部地区间社会发展的各个领域由非均衡状态向均衡状态转变，使改革发展的成果能够更加公平地惠及全体人民，逐步实现共同富裕。从具体实践来看，青海与东部的辽宁、江苏，在 20 余年的结对协作过程中，形成了以政府为主导、多元主体参与、-54-青海社会科学2023 年第 2 期-54-青海社会科学青海社会科学2023 年第 2 期2023 年第 2 期多种手段驱动、多样要素协作的发展关系网。在全面推进和精准聚焦的扶贫协作阶段，东西部协作为青海贫困治理提供了有力支撑。脱贫攻坚战取得胜利后，新的发展形势对东西部协作提出了更高、更细致的要求。因此，青海的东西部协作应与时俱进，持续不断地进行相应调整和优化，在推进城乡融合、缓解相对贫困、促进区域协调等方面发挥更大作用。青海的实践证明东西部协作在推动区域均衡发展中具有独特优势。这为我国西部其他省市完善东西部协作提供了可复制、可借鉴的经验及启示：一是实行结对下沉，把协作做深。将结对帮扶关系下沉到市县、乡镇和各职能部门，层层结对，使得协作更具有针对性、具体性和专业性，有利于释放基层活力，深化协作效能。二是动员多主体参与，把协作做大。在国家政策引领下，广泛调动市场和社会主体参与，通过在协作双方间建立多维度、多层面的横向联系，东部与西部的地方比较优势可以被更充分地利用。三是激发内生动力，把协作做实。东部地区发挥其先发优势，依托西部当地的资源禀赋，帮助其培育高效益的特色产业，增强“造血能力”。只有西部地区自我发展的能力提高，才能从根本上改变单向帮扶的状况，走向双向合作共赢。需要注意的是，各地区东西部协作的目标与理念是共通的，然而路径与方法并非千篇一律。各协作主体应在宏观政策的指导下，借鉴其他地区成功经验与做法，根据双方的现实条件和实际需求，因地制宜探索具有自身特色的协作模式。参考文献：1 王士心,刘梦月.东西部协作扶贫须做好资源跨区域分配 J.人民论坛,2019(3):62-63.2 祝玉英.辽宁对口支援青海成果显著 J.辽宁经济,2006(6):38-39.3 马青军.辽宁帮扶献大爱 青海穷乡添新装 J.中国扶贫,2017(11):43-45.4 石璐.辽青对口帮扶：“兄弟省”共克时艰 携手发展EB/OL.(2016-07-29)2023-01-23.http:/ 张雷,孙海玲.江苏深入推进东西部扶贫协作 全力 助 推 青 海 脱 贫 攻 坚 EB/OL.(2018-12-23)2023-01-25.http:/ 一图读懂江苏省 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