“专家”如何激活参与式治理——对X街道“微花园”项目实践的观察.pdf

2023 年第 4 期一、参与式治理的困境与“专家”的介入20 世纪 90 年代以来，“参与式治理”模式逐步得到学界重视。该模式强调政策的利益相关者和政府一起参与决策、分配资源、执行方案1。参与主体可以就自己关心的公共事务表达意【摘要】以基层网格为依托，“参与式治理”成为一种具有创新政策动员、塑造治理合法性、提高公共服务质量、强化问责等多重功能的治理理念。然而，针对“谁来参与/要不要参与/怎么参与”等本源性的问题，“参与式治理”无法给出标准答案；面对“表演式参与”与“抗争性参与”等与治理预期相悖的现象，这一理念的倡导者也往往给出同语反复的解释。事实上，参与式治理中存在的沟通和动员困难，通常无法靠政府与民众自行化解。而借助第三方力量重塑治理结构和行动策略，是一种值得期待的思路。A 市 X 街道“微花园”项目引入了由大学教授、专业规划师、社会组织成员组成的社区规划师团队，作为“微花园”项目的第三方力量在实践中起到链接资源、培育能力、促进沟通等作用。基于 CLEAR 模型，对这一群体在参与渠道、参与动力和参与能力三个维度的行动策略进行分析，可初步提炼“专家”激活参与式治理的实践逻辑，也为社会治理共同体的研究提供新的命题。【关键词】参与式治理；专家；社区规划师?作者简介：纪岫辰，华东政法大学政府管理学院硕士研究生。研究方向：社区治理、公共服务。杨帆，华东政法大学政府管理学院副教授。研究方向：基层治理与社会动员。基金项目：国家自然科学基金青年项目“基层网格化政策动员机制研究”（72204088）“专家”如何激活参与式治理？对 X 街道“微花园”项目实践的观察纪岫辰杨帆50见，增强政府的回应性，从而提升公共服务质量2。在基层社会，网格作为基层政府建构多元关系的平台，催生了治安“义警”、民主议事会、社区营造等创新案例，提供了成功的参与式治理实践应有的叙事脚本。然而，少量创新个案的出现以及治理理念的普及，并不能解决实践层面普遍存在的困难。当下，应急状态中的志愿行为无法转化为常态治理中的规范制度，行政力量强推下的“表演式参与”及“抗争性参与”也侵蚀了治理的合法性3。仅靠民众与政府，很难解决双方在互动中产生的信息不对称、目标不一致、激励不持续等困难。因此，引入第三方外部力量，重塑治理结构与行动策略，成为一种值得期待的思路。掌握某类经验或技能的“专业人士”（“专家”）是行政活动中一种常见的外部力量。他们能够运用自己的专业知识来指导实践活动，在供需双方间发挥特殊的“中介效应”4。北京的新清河实验、汶川地震后四川开展的乡村社区营造实验等，都是专家与社会力量一同开发创新社区治理模式的典型案例。当前，不少地方政府也鼓励具备一定社区工作经验的专家进入社区网格，与一线工作者一起研判治理方案（如上海的“美好社区先锋行动”项目），甚至部分地区还专门建立“社区专家人才智库”来储备人才。本文选取 A 市 X 街道社区规划师参与“微花园”项目建设的案例，观察作为专家的社区规划师在调研走访、编制规划、改造空间、组织活动、维护社群等一系列工作中发挥的作用。在此基础上，本文重点分析“专家”如何围绕实现参与式治理目标为社区提供帮助。二、理论回顾与分析框架（一）社区“参与式治理”的实践困境大量研究从供需匹配5、管理创新6、纵向问责7等视角揭示了民众在提升社区治理效率、促进社会公平方面的积极作用，而“弱参与”“形式参与”“无序参与”等存在于社区参与中的现象同样表明，民众如果要在治理活动中发挥与预期相符的积极作用，就要直面沟通鸿沟、激励鸿沟与能力鸿沟等现实困境8。“沟通鸿沟”主要是指民众参与渠道单一、不通畅。参与式治理倡导建立民众之间以及民众和政府之间的沟通渠道，强调信息的收集、传递与反馈在融合多元观点上的重要性。而当研究者把目光聚焦到一个特定的情境中时，会发现由行政力量主导设立的协商议事会、12345热线、矛盾调解中心等各类沟通渠道，虽然有正式的、制度化的运作架构，但是制度压力下基层政府的风险控制逻辑可能导致其在治理决策中仍然处于相对封闭的状态，参与渠道作为塑造决策正当性的辅助机制，难以兼顾各类沟通的目标和需求，这种“名实分离”会阻碍共识达成9。在此情境下，部分民众借由“闹大”等非制度化渠道向上传递诉求，使基层治理秩序陷入不稳定状态。“激励鸿沟”主要描述民众参与公共事务的动力难以被激活的困境。考虑到参与一场集体行动所要付出的时间成本、心理成本、抗争成本，大多数居民不会像理想的市民社会预设的那样热衷于参与社区事务，除非他们认为潜在的收益足以超过参与所付出的成本10。囿于有限的治理资源，基层政府往往采用行政动员的方式吸1928 年，在美国罗氏基金的资助下，燕京大学社会学系杨开道教授和许仕廉教授带领师生进入清河镇（今北京海淀区清河街道）开展了一系列的社会调查，由此拉开了“清河实验”的序幕。2014 年，在北京市海淀区领导的支持下，清华大学社会学系李强教授带领课题组团队与清河街道合作，重启了聚焦社区治理创新的“新清河实验”，介入居委会议事委员选举、社区空间改造、社会资源链接等社区治理过程。“专家”如何激活参与式治理？512023 年第 4 期纳部分居民完成“形式上的参与”，这类为了实现特定绩效目标而组织起来的所谓“多元在场”的活动，不仅与公共参与目标脱节，也无谓地消耗了民众的行动成本，威胁到治理的合法性。“能力鸿沟”则反映民众参与能力与参与目标之间的差距。即便扩大参与范围、激活参与动力，治理的效能也并非必然得到提升。参与者若缺乏理性表达、团队合作与统筹协调等方面的能力，那么他们可能会在参与民主监督、民主评议等有一定难度的治理事务时感到无所适从，进而导致“无序参与”等非预期后果11。上述能力都需要在实践过程中培养，在“做”中“学”，而尚未持续、有效地参与过治理事务的利益相关者（尤其是弱势群体），实际上很难掌握这些技能。但是绩效压力下的基层政府倾向于追求短期目标，忽视居民在长期的、制度化的互动中培养起来的能力对于日后社区治理绩效的重要性。事实上，民众在社区自治组织中积累的社会资本、属地知识和实践经验，能够降低社区行政工作的压力12。以上三类鸿沟普遍存在于参与式治理的实践过程中，仅仅依靠政府与民众的力量难以跨越，需要从外生力量中寻找破题思路。（二）激活参与式治理的新策略：“专家”介入为克服参与式治理在实践中的困境，部分研究开始重视第三方群体在社区治理中的作用13。“专家”作为“第三方群体”的代表，是指拥有专业知识和相关技能，并在教育、商业、社会政策和医学研究等领域取得一定程度职业成就的人14。现代社会的流动性与复杂性意味着民众不能有效参与诸多专业问题的讨论和审议，而专家可以利用技能优势高效地审议一些专业议题15。对政府而言，引入专家创新思想、运用集体力量参与公共部门的政策变革，可以促进知识与权力的有效结合。政府已经开始依赖工程师、经济学家、律师和城市规划者等不同类型的技术专家来完善决策过程16。在我国，专家作为一股独立的力量，也常常利用专业知识和社会声望参与政府决策过程，与政府的力量紧密结合。然而，有研究表明，专家理性可能会在很大程度上限制有意义的公民参与17。比如，一方面，专家们通常认为民众提供的本土知识是低劣的、不相关的、有争议的，并且民众缺乏参与决策所需的知识和专业技能；另一方面，部分公民则认为，自己的多元参与偏好难以经由专家充分表达，无法影响核心问题，因此面临着成为边缘人的风险。这就使专家与民众间的关系呈现紧张状态18。随着决策失误与舆论压力的捆绑，越来越多的专家意识到属地知识的价值，开始重新定义自己的角色，更多地将自身视为公民参与进程的促进者（见表 1）19。以规划师为例，在 20 世纪初的西方国家，他们更多地以“技术专家”的身份出现，为政府决策者提供技术咨询服务，形成“决策者+专家”的“密室政治”。“技术专家”们脱离具体情境的观察与建议，难以实质性地化解不同利益主体间的冲突，城市问题的多样性也要求专家必须充分理解社会变化和多元的利益诉求。他们不再仅仅强调自身作为表 1?不同类型专家对于社区治理实践的影响专家类型观察式建议式实践式出现时间19 世纪前20 世纪初20 世纪中后期影响方式学术论文舆论与建议实践行动影响程度弱较弱较强典型代表教师智库社区规划师52技术专家的身份，也强调将专业知识与民众的属地化经验和信息进行融合。从社会上汲取的信息，可以帮助专家提出更符合客观现实需要的观点，从而形成一个各方共同认可的行动方案，建立“意愿联盟”20。综上所述，专家由于其角色逐步从指挥者转向调停者、促进者和共识建立者，因而愈发成为社会活动中的关键一环。总而言之，上述研究虽然肯定了专家在促成不同主体利益融合方面可能发挥的作用，但对专家如何优化参与式治理的实践策略缺乏分析。本文将探究作为专家的社区规划师群体，在X 街道“微花园”项目中如何促进多元利益相关者达成共识。（三）分析框架斯托克勾勒了关于参与式治理框架的CLEAR 模型，该模型指出，影响社区居民参与的因素主要包括五个方面：能够做（Can do）、自愿做（Like to）、使能够做（Enabled to）、被邀请做（Asked to）和作为回应去做（Respondedto）21。“能够做”主要指个人所拥有的动员能力与资源基础；“自愿做”即人们对参与式身份的认同；“使能够做”是指政府、企业、志愿组织等各类群体对公民参与的支持；“被邀请做”代表沟通动员渠道建设；“作为回应去做”则强调基层政府的回应性22。CLEAR 模型为参与式治理提供了一般性的分析框架，对中国的社区治理实践具有启发意义。然而，上述框架比较简约，仅从逻辑上阐述了参与式治理应该包含的内容与政策目标，对细节缺少刻画。本文以此为基础，建立分析专家赋能社区参与式治理的具体框架（见图 1）。第一，分析专家如何通过完善参与渠道来化解沟通难题；第二，探究专家如何在具体的治理议题中提升利益相关者的参与动力；第三，探析专家如何从参与能力维度缩小能力鸿沟。总体而言，专家群体从参与渠道、参与能力、参与动力三个维度激活了参与式治理实践。图 1?CLEAR 模型分析框架图三、研究方法与数据来源本文采用案例研究法，选取 A 市 X 街道社区规划师介入“微花园”更新项目的具体案例，观察这一群体在项目开展的不同阶段所发挥的作用。之所以选择“微花园”这一项目，主要出于以下两点考虑：（1）该项目并不能只靠社区行政力量的主导来落地，而是涉及不同的利益主体，且高度依赖社区民众的参与和反馈，从实践特征上看，与参与式治理模式的主张较为契合。（2）社区规划师团队参与“微花园”项目建设的全过程，能够充分展现“专家”这一群体如何介入具体的社区治理过程。本文使用的数据资料来源于 2021 年 7 月至 2022 年8 月研究者对 A 市 X 街道书记、5 名街道工作人员、10 名社区网格员、3 名社区规划“专家”如何激活参与式治理？532023 年第 4 期师、21 名社区志愿者以及 2 名城中村居民的深度访谈，同时也使用参与式观察法对“微花园”项目开展为期 10 天的调查，部分资料数据来源于街道内部文件。按照研究惯例，文中提及的人名、地名、机构名皆为化名。四、案例呈现：X 街道“微花园”更新项目中的社区规划师A 市 X 街道位于城市边缘地区，下辖两个城中村，分为 44 个综合网格。受传统农村生活习惯的影响，社区居民频繁毁坏小区的绿化带用于开垦自家菜地，因公共空间被私人分割占有导致邻里冲突加剧。2020 年，A 市政府在全市推广“社区微更新”项目，设立专项资金，通过更新社区公共空间的方式修复绿化，改善居民的生活环境。X 街道的“微花园”项目应时而生，并迅速得到上级政府的认可，试点工作也迅速展开。（一）介入契机：“微花园”项目的运营困境1.“微花园”项目的维护难题“微花园”作为 X 街道 2020 年的“社区微更新”项目，得到了 A 市政府提供的 20 万元专项资金支持。X 街道办事处和各社区经过内部商议，决定统一使用该资金购买月季、菊花等观赏型花卉，并依据各小区公共绿地损坏情况开展花园选址与花苗种植，重塑公共空间的观赏性。为了如期实现这一目标，X 街道从花园数量、花园大小、花园观赏性等方面制定了详细的考核指标。但大多数居民并不认同这种“不实用”的空间利用方式，而是希望能在花园里种植一些可食用的应季蔬菜。民众期望利用公共空间种植蔬菜，政府设想建设具有观赏功能的“微花园”项目，两者之间产生了冲突。为了满足食用需求，民众开始侵占花园空间种植果蔬。项目落地一年后，X 街道新建的 22 处“微花园”只剩7 处仍然符合当初的规划，其余的花园均遭到不同程度的毁坏。在此背景下，X 街道花费大量资金清理菜地、补种花卉，“微花园”项目的维护成本不断攀升，居民之间、居民与物业之间、居民与基层政府之间的矛盾再次被激化。“我从农村老家来，很多过去的习惯都没法改变，种植蔬菜是用来吃的，而不是用来观赏的，月季这些只能看又不能吃，对我们而言没什么意义。”（20210805XZK）随着花园维护成本的不断上升，X 街道逐步意识到社区居民作为日常使用者在“微花园”空间管理中的重要性，尝试利用社区议事会、小区公示栏等渠道邀请居民参与“微花园”的项目管理，力求转变他们对项目的看法。然而，X 街道各社区的议事会每周固定在社区党群服务中心召开，每次会议讨论多个治理话题，“微花园”更新话题常常被淹没在其他话题之中，加上缺乏议题针对性，社区居民对于“微花园”项目很难形成清晰的认知，参与热情逐渐降低。除议事活动外，X 街道还邀请部分精英居民参与“微花园”项目的种植过程，希望借助他们的身份形成辐射效应，带动周围居民形成对于“微花园”项目的认同。A 大学退休教授、花草“爱好者”李先生被邀请参与项目管理，他营造的花园吸引了部分居民前来观摩学习。但是在现代社区陌生化的背景下，像李先生这样的社区精英在居民中很难形成威信与号召力，造成了精英与居民区隔的局面，社区动员出现“二次断裂”23，“微花园”项目维护只有少部分社区精英参与，无法影响种菜群体的看法。整体上看，虽然 X 街道开始尝试吸纳部分社区居民参与项目维护，但囿于议事效率低下、参与人员有限等诸多原因，居民侵占“微花园”空间的行为无法被遏止，参访谈编码规则为：访谈日期+访谈地点代码+访谈对象姓名拼音缩写。54与式治理实践的巨大潜能难以激活。2.社区规划师群体介入项目实践在政府与居民直接互动失灵的背景下，X街道“毁绿种菜”现象难以得到有效治理，“微花园”项目维护成本持续上升。事实上，除了“微花园”项目，X 街道办事处在执行老旧小区改造等其他空间治理任务时也往往陷入类似的窘境。由于缺少规划意识，他们通常直接依靠社区工作者或者寻找施工队来推进项目，达不到城市空间提质与精细化社会共治的目标，还时常出现诸如单一配色店铺广告牌的不当整治行为，引发社区居民的强烈抵制。可见，X 街道在社区空间规划事务中面临着行政考核与社会舆论的双重压力，迫切需要一支专业规划队伍为他们提供破局方案。这就为社区规划师群体的介入提供了契机。社区规划师不是一个新事物，二战后就在欧美国家逐步兴起。传统的规划师主要承担决策咨询、方案设计等职责，很少进行实地调研沟通与访谈，容易脱离社区建设实际，将规划摆放于“高高在上”的专业技术与精英决策的位置上。现代社区规划师角色则发生了变化，在承担决策咨询等基础职能的同时，强调各类群体的意志表达和协商，注重以资源调查、驻地指导、课后讨论等方式为居民提供参与生活环境改造的机会。欧美国家的社区规划师拥有成熟的职业规范和较大的职业独立性，经过专业资格认证（也就是传统意义上的“专业人士”），凭借自身的职业身份参与社区建设。而我国的社区规划师角色仍然处于探索阶段（缺乏明确的定义）。伴随着“社区生活圈”建设热潮的到来，2018 年 1 月 11 日，上海市杨浦区率先创立了社区规划师制度，聘任同济大学教授、专业规划师、本地社区精英等为社区规划师，邀请他们以第三方参与者的身份与本地街道进行“一对一”结对，承担沟通访谈、问题研判、方案设计等职能，助力社区生活圈建设。这一实践为明晰社区规划师角色提供了范式，后续很多地区也开始探索建立社区规划师制度，吸纳本地专家参与社区空间营造。为了破解“微花园”毁坏等空间更新难题，X 街道尝试学习杨浦区的先进经验，采用行政引导的方式向社会招募专业人员，赋予他们社区规划师的身份，分批次、分阶段推动辖区内的“微花园”更新。如图 2 所示，社区规划师由 X街道依据知识需要与本地声望，从参与应聘的高校教授、专业规划师、社会组织成员中选出，最终聘用 15 人组成社区规划师团队。高校教师熟知理论知识，设计院工作者则有丰富的实践经验，社会组织成员拥有相应的服务经验。不同图 2?X 街道社区规划师人员组成与职能“专家”如何激活参与式治理？552023 年第 4 期背景的团队成员知识互补、相互配合，共享社区规划师身份。同时，社区规划师团队与 X 街道各社区网格完成结对，通过查询智慧网格平台和走访网格员等方式，快速熟悉网格内的人、地、事、物、组织等基础信息，做好规划工作的前期准备。在借鉴深圳、上海等地先进经验的基础上，X 街道和社区规划师团队共同制定了 社区规划师行动指南，将社区规划师团队的工作内容初步设定为问题调研、资产盘点、方案设计、活动组织、政策宣传、技术把关和运维监督等，目标是实现对项目建设的长期跟踪。在上述背景下，一个社区规划师团队重塑“微花园”活力的案例就此展开。（二）调研评估阶段：社区生活主体在调研评估阶段，社区规划师团队利用“走街”等方式对社区党总支书记、居委会主任、社区积极分子、社区居民进行实地访谈，进入社区居民的日常生活情境。同时，他们深度收集社区空间信息，绘制社区资产地图，盘点社区内部资源，为“微花园”项目的选址与落地提供基础。1.“走街”行动消融隔阂在初步走访阶段，居民对于作为“外来者”的规划师团队的态度普遍比较冷漠，还有部分居民因为种菜空间被剥夺，指责规划师群体设计花园的行为“不务正业”。为了消除信任隔阂，社区规划师团队开展“走街”“社区开放日”等一系列活动。“走街”是规划师走入社区各个街巷实地收集信息的过程。在一次次“走街”活动中，社区规划师团队对公共空间景观、功能等进行勘探，并主动向附近居民说明改造目的，聆听他们对生活环境的吐槽（意见），对改造有什么建议，以取得他们的理解与支持。“社区开放日”则是“走街”活动的延伸。该活动由规划师团队倡导，街道办事处主办，由基层政府工作人员、社区规划师、社区居民组成代表团，一起走上街头考察“微花园”项目的实施现状。在每一个选址点，规划师团队依据提前制作好的展板与花园模型，采用影像发声、情景剧等方式把复杂的规划方案呈现给各位参与代表，使他们对项目形成清晰的认知，为各方代表交换意见打下基础。“一开始居民不知道我们是谁，不理解我们在做什么，质疑我们在瞎搞，甚至于有一次直接被报警驱逐。但通过 走街行动，他们逐渐接纳了我们，每次看到我们在街头讨论时，都会停下来询问项目进展。”（20220825XJJZ）2.绘制社区资源地图通过“走街”行动，规划师团队不仅消弭了与居民间的隔阂，也生成了社区资源地图这一成果。社区资源地图是一种以可视化的形式呈现社区资源的状态、结构以及彼此间关系的地图，可以为后续设计规划方案提供指向，是规划师群体常用的工具。在“走街”过程中，社区规划师收集了 X 街道公共绿地、小区广场、废弃空地等空间资源的详细信息，并标注了原有“微花园”的具体选址，绘制出社区资源地图初稿。为进一步完善空间资源信息，规划师团队还对小区公共空间的土壤质量开展了实地检测，用不同颜色在社区资源地图中标示土壤检测结果，为后续选择适宜的植物类型提供了依据。除了地理空间资源，规划师团队还格外关注社区内部的人文、产业、文化等方面的资源，比如楼道长、社区企业、饮食文化等。例如，规划师团队在“走街”过程中留心小区居民的阳台种花行为，以便发掘潜在的积极参与者加入资源地图。总体而言，社区资源地图中各类有形与无形资源的可视化呈现，为规划师后续的方案设计、资源调配等行动提供了保障。（三）方案设计与应用阶段：制度代理人在方案设计与落地阶段，规划师团队建立了“共同设计工作坊”，汇合各方利益相关者参与方案设计，以社区资源地图为蓝本，讨论“微56花园”项目的类别、大小、选址等问题，评价不同方案的可行性与成本收益比，最终形成了“可食用景观”方案，并将其进一步细化落地（见表 2）。1.“共同设计工作坊”的建立与运转在规划师群体介入前，“微花园”项目方案主要依靠基层政府独立设计；或通过党群服务中心定期召开居民议事会的方式，组织社区居民讨论，征集观点与意见，最终由基层政府进行设计。但议事会的参与空间固定、人数有限、规则模糊，无法充分调动社区居民的表达意愿，导致最终设计出来的空间与居民的日常生活格格不入。为了充分听取社区居民的利益诉求，规划师团队改变了“封闭式”的方案设计模式，在社区建立“共同设计工作坊”，吸纳居民参与方案讨论、方案编制、方案传播的全过程。在工作坊中，社区规划师连同社区工作者和志愿者，采用“随机抽样+居民推选”的模式，邀请 30 位居民议事员参与工作坊的会议。每次会议只聚焦“微花园”项目建设中的一个议题，比如花园大小、花园选址、花木类型等，会议召开的地点不局限在党群服务中心，而是随着议题流动，可能在废弃空地、居民楼下、花木市场等任何位置。在讨论的基础上，规划师团队进一步邀请各方代表参与到方案编制过程中，通过设计环保游戏和角色扮演活动，让他们对规划知识有初步的了解，并从自身视角出发自由设计“微花园”建设草案，最后参与者们提供了诸如“星形”“折扇形”等极具创意的规划思路，为后续方案的选择与生成奠定了基础。2.“可食用景观”方案的生成与扩展“共同设计工作坊”以“流动议事”的创新模式为各方参与者提供交流平台，高效协商解决了花园选址、排列布局等基本问题。但是，围绕花园植物是用于“观赏”还是“食用”的焦点矛盾，各方参与者仍然难以达成共识。多数居民代表明确表达了对“食用”功能的需求，倾向于支持“快乐农场”方案。社区工作人员则提出反对意见，表示居民种植蔬菜作物影响空间观感，为保持社区公共空间的整洁美观，只能采取强制清除的方式，挤压花园的“食用”功能，建设具有观赏功能的“百花园”是最佳选择。为了兼顾各方利益，社区规划师利用自身的专业知识，最终设计出“可食用景观”（Edible Landscape）这一折中方案。随着都市农业的发展和居民公共生活的日渐丰富，借助可食用植物营造景观受到广泛关注。“可食用景观”将花园与菜园融合，是对传统花园的变革，不仅种植可食用植物，还通过棋盘形、切割形、弧线形等多元布局方式为社区公共空间增添美感。这一兼顾政府与居民利益的举措得到了各方的认同。为了进一步匹配各社区不同人群的实际特征，规划师团队进一步细化“可食用景观”方案，风车草、油菜花等不同类型的可食用植物被种植在土壤属性不同的社区。在此基础上，X 街道社区规划师团队与社区居民协作推出“集智微花园”，规划师团队只表 2?X 街道典型“微花园”营造方案花园名称花园地点花种类型预期功能药香苑M 社区（N 小区）风车草、千屈菜观赏+药材获取星雨花园M 社区（Y 小区）油菜花、金银花观赏+食用集智微花园X 社区（T 小区）自由种植观赏/食用/社交怡神坊X 社区（W 小区）香草、薄荷观赏+食用水边阳台X 社区（Y 河）金鸡菊、灯芯草观赏+固堤“专家”如何激活参与式治理？572023 年第 4 期保留花园选址、土壤检测等方面的职能，将花园的运营权留给居民，鼓励他们集中智慧规划、养护自己社区的“微花园”，使其成为社区的独特标志，提高居民对“微花园”项目的认同感。（四）动态调整阶段：渐进优化与持续运作在动态优化阶段，社区规划师对项目实施情况进行整体评估，动态调整现有方案，并着重培育社区在地力量持续参与项目管理，推动“微花园”建设从“物”的创造走向“关系”的组织。1.“微花园”项目评估与再设计受新冠疫情影响，人们的活动范围受到限制，社区里的“微花园”成为难得的可供活动的空间，也是特殊时期居民能够接触到的少有的一片绿地。规划师团队借助微信群、社区驻扎点等渠道，建立线上线下评议小组，通过面对面交谈、线上填写问卷等方式，邀请居委会工作人员、社区居民就“微花园”项目的实施方案、存在问题、整改建议和未来期望等发表意见。不少居民希望“微花园”项目能够提供“心灵疗愈”与“应急保障”两方面的创新服务，让社区的这片公共空间不只有观赏功能。由于疫情防控时间较长，不少居民产生了孤独、焦虑、无助的负面情绪，急需加以排解；同时，防控期间采购食物不便，“可食用景观”花园中的瓜果时蔬供给有限，无法满足绝大多数居民的需求。在评估调研结果后，规划师团队参考专业的景观设计方案，尝试在微花园内加入一些具有心理疗愈功能的植物，比如种植具有五感疗愈功效的风车草等，也增加了青菜、空心菜等速生类“战时植物”。2.“微花园”的在地化运营网络规划师团队无法一直驻扎社区，也不可能全程关注“微花园”的运营，因此，如何搭建起在地化运营网络成了关键问题。一方面，社区规划师团队通过校社联动策略进一步扩大项目的参与群体，将“微花园”作为向幼年群体提供自然教育的场所。2022 年植树节，规划师团队协助X 街道办事处主动寻求与片区内的 J 小学合作，将学校儿童纳入社区治理体系，以期通过“家庭”媒介转变种菜人群的环境保护观念。J小学的孩子们组建了一支“红领巾护绿队”，每人认养一棵花苗，建立一本“护绿档案”，其中包含护绿人的姓名、年龄、宣言等内容；孩子们定期到花园浇水施肥，与花苗合影留念，记录自己与花苗的共同成长过程。另一方面，社区规划师团队通过技能培训等策略塑造社区居民的自主管理网络。为了使社区居民深入了解种植技巧，规划师团队利用“参与式工作坊”组织“花朵培育”“肥料制作”等主题交流活动。比如，化学肥料对绿化环境有损害，故而“微花园”建设拒绝使用传统的化学肥料，而是借助蚯蚓堆肥、果渣堆肥、树叶堆肥等新兴生态技术这是大部分社区居民所不具备的技能。“参与式工作坊”通过培训向社区居民讲解土壤硬化的危害以及蚯蚓堆肥的优良特性，引导居民对花园内的生物垃圾进行实操处理以吸引土壤中的蚯蚓，促进园内土壤生成养分，使居民在掌握种植技巧的同时提升环保意识。除了掌握相关技能，社区规划师鼓励社区居民围绕“微花园”空间自发组织交流网络。X 社区的老人们在“星雨花园”里摆上桌椅，营造日常聊天场所；M 社区的年轻人把家里养不活的植物送去“集智微花园”寄养，等养护健康了再领回家，由此催生了社区自组织“花友会”；M 社区的居民在社区精英的带领下自发打造“志愿微花园”，将花园内收获的果实与药材分享给社区残疾人之家、养老中心和困难家庭，帮助社区中的弱势群体。“随着越来越多的居民主动参与进来，微花园正在向他们理想中的花园一点点靠近！这也是我们所期望实现的目标。”（20220725XSHX）总体而言，在“微花园”项目的推进过程中，社区规划师的角色在社区生活主体、制度代理58人、第三方主体之间灵活切换，所开展的实践活动充分匹配了政府与居民的利益诉求，为各方参与者带来了全新的观点，促成了共识的形成（见图 3）。图 3?X 街道“微花园”项目中社区规划师的实践流程图（五）社区规划师团队面临的困境与挑战尽管社区规划师团队在“微花园”项目实施过程中成功激活了参与式治理，但是他们仍然面临诸多困境与挑战。1.多头管理困局在 A 市整体的规划体系中，民政部门管理社区基础设施建设，住建部门管理老旧小区改造，规划和自然资源部门管理生活圈建设。上述条线工作边界模糊、错综复杂，社区规划师团队时常面临管理部门互相扯皮，结果自身左右为难的困局，工作效率逐步下滑。2.考评机制制约为了进一步调动社区规划师参与社区治理的热情，X 街道尝试建立社区规划师绩效考评机制。然而，该机制仅仅停留在概念阶段，在考评内容、考评主体、考评标准、考评结果使用等方面均缺乏可供操作的程序和方式。究其原因，社区规划师团队的核心职责就是推动社区居民参与，但是居民参与所涉及的内容本身较为复杂，各社区的规划项目所引起的公众关注程度和争议程度有很大差异，不宜单纯地采用公众参与范围、讨论结果等指标对社区规划师的工作成效进行考核；而考评机制的模糊化又反过来削弱了 X 街道社区规划师群体的积极性。3.制度移植难题社区规划师模式在 X 街道的探索取得一定成效后，A 市政府尝试在全市建立社区规划师制度，通过相关文件明确提出“一社区一师”的目标。在行政考核的压力下，各社区不得不运动式铺开社区规划师招聘工作。然而，A 市辖区内共有 231 个社区，每个社区在资源、需求等方面存在巨大差异，一刀切的制度与精细化的治理需求之间便产生了矛盾，大多数社区的社区规划师制度沦为形式，“聘而不用”现象普遍存在。五、案例分析：社区规划师的实践策略如图 4 所示，结合分析框架和具体案例，本文从参与渠道、参与动力、参与能力三个维度分“专家”如何激活参与式治理？592023 年第 4 期析社区规划师激活参与式治理的内在机制。在参与渠道层面，规划师团队借助信息沟通机制汇集各方信息，促进各方观点交流，推动共识方案生成。在参与动力层面，规划师团队依靠资源链接机制挖掘社区潜在资源，设计精细化资源分配方案，激发居民主动参与社区治理的热情。在参与能力层面，规划师团队依靠知识共创机制融合本土知识，并将自身的知识技能传授给居民，培育他们的持续参与能力。通过社区规划师群体的信息沟通机制、资源链接机制与知识共创机制的共同作用，参与式治理实践逐步从“形式”走向“实质”。（一）参与渠道维度：创新信息沟通机制参与渠道维度强调专家团队在信息收集与反馈过程中的作用。在传统的社区参与模式中，治理信息相对封闭，一边是行政力量对于项目信息的垄断，一边是碎片化的居民诉求难以向上传递，形成了理论与实践之间的“沟通鸿沟”。在参与式治理情境中，社区规划师作为第三方角色出场，打破了以往封闭式设计的传统，从“被邀请做”（Asked to）、“作为回应去做”（Responded to）的维度以更为开放的视角融合各方观点，加速信息反馈，凝聚各方共识。“被邀请做”是指专家为各方参与者提供信息沟通的平台。信息是行动的表征和记录，信息沟通则是行动的前提。由于政府的精细化管理无法渗透到社区的“缝隙”，属于国家或集体的公共用地长期被部分居民私占，并被改造成自家的菜园。政府相关部门常以“一刀切”的方式整治此类现象，但各方观点却相互冲突、难以融合24。为了有效表达各方诉求，规划师团队搭建了信息沟通平台，汇集基层政府、社会组织、社区企业、社区居民等各方信息，为多元观点的碰撞、融合提供了条件。“走街”“社区开放日”“参与式工作坊”是这类沟通平台的代表形式。以“走街”为例，该活动打破了传统议事会的空间限制，召开地点选取在居民楼下或“微花园”选址点，提升了议事空间的可达性，使不同类型的居民都能参与其中。“作为回应去做”则强调了专家对信息的加工与回应，以期让各方参与者能够深入了解彼此。在信息集成的基础上，规划师团队用专业的方法分析、解读各类信息，并及时向其他参与者反馈。在西方传统的精英主导规划模式中，技术官僚采用线上问卷、媒体走访、社区公告栏等方式与社区居民进行互动，由于调研样本受限，推断有偏，他们的观点很难被居民认同，往往出现治理方案与现实需要脱节的问题。X 街道社区规划师团队则是对收集到的信息进行加工，形成社区资产地图来生动呈现复杂的现实知识。围绕资产地图，规划师团队采用情景模拟、模型搭建等方式将规划理念传递给各方参与者。因此，参与者得以在充分理解信息的基础上交流观点，最终催生了“可食用景观”这一折中方案。图 4?社区规划师激活参与式治理的行动逻辑60（二）参与动力维度：转变资源链接机制参与动力维度强调专家对居民参与意愿的激发，其核心是解决治理资源与居民多元诉求之间的匹配问题。传统的社区规划实践多是以“需求为本”，强调回应社区存在的问题和需求，这导致目前我国大量的社区更新项目缺乏对社区自身优势与资源的关注，多是在行政力量主导下对社区发展的被动回应，难以调动社区内生力量参与治理事务的主动性25，而这也对应了“自愿做”（Like to）这一维度的缺失。在 X 街道“微花园”项目运营过程中，社区规划师将“资产为本”26作为行动理念，充分挖掘社区内部资源潜力，灵活对接居民诉求，塑造了社区居民“自愿做”花园建设的意愿。“资产为本”并不回避社区存在的问题，而是强调在行动之前对社区资源进行有效识别与分析。由于与社区居民有着较为密切的交流和互动，社区规划师团队的社区资源地图不仅包含物质空间的具体信息，也包含人、文、产、景等多方面信息。X 街道规划师团队基于调研绘制的资源地图，深入挖掘潜藏在社区内部的学校资源，通过校社联动扩展参与人群的范围，实现了对种菜老人的间接动员。具体而言，社区规划师团队关注到基层政府没有意识到的代际关系资源，进而以家庭为单位开展“微花园我来建”活动，让社区老人与孩子共同参与到花园建设中，无形中改变了他们对于“微花园”项目的态度。在充分挖掘社区资源之后，如何对其进行高效配置，则是跨过“激励鸿沟”的关键。一方面，规划师团队依据各小区具体的资源分布情况进一步细化“可食用景观”的类别，提供了风车草、千屈菜等不同配置方案，同时以“集智微花园”的形式鼓励社区居民充分开发自身资源，自主安排花园的边界、大小、布局等构成要件。另一方面，规划师团队根据现实场景动态调整资源配置方案。在疫情防控期间，X 街道借助社区资源地图动态调整植物类型，将“心灵疗愈”与“应急保障”需求设为“微花园”在疫情时期的首要营造目标，实现了社区居民诉求的动态匹配。（三）参与能力维度：建立知识共创机制破除“能力鸿沟”，使居民具备持续参与社区治理过程的能力，是参与式治理实践的核心目标之一。我国大多数社区更新项目依赖地方政府自上而下的强制推动，几乎都是一年甚至是半年内的短期项目，注重空间绩效而非人的培育，导致社区居民难以获取参与治理议题应具备的能力。X 街道的社区规划师团队则通过建立知识共创机制，利用知识转移与创新激活策略，从“使能够做”（Enabled to）与“能够做”（Can do）的维度塑造了他们持续参与“微花园”项目建设的能力。“使能够做”（Enabled to）是指专家通过培训等方式增强民众参与公共事务治理的能力。X 街道的社区规划师团队利用知识转移策略将项目重点转移到培育人的能力上。他们运用影片放映、知识画册、种植游戏等方式将晦涩的规划知识转变为生动易懂的信息。为了帮助居民正确理解堆肥的方式，规划师给参与的居民发放了 蚯蚓堆肥指南，以图画的形式将蚯蚓类型、饲养箱建造、饲养方法等直观地呈现出来，方便居民认识蚯蚓堆肥较之传统堆肥的优势。此外，规划师团队也注重在项目实践中提升居民的参与能力。社区居民在前几次花苗种植实践中缺乏团队合作，植物间距离狭窄、浇水挖坑步骤间脱节等问题普遍存在。随着实践的不断深入，规划师进行种植示范，加深了居民对景观规划技术的理解，引导居民以具有美感的方式排列花木。“能够做”（Can do）则是指专家激活民众的自主创新能力。人的空间行为及其背后的生活方式和身份认同很难被“设计”，只能被观察、尊重、包容、引导27。为此，规划师团队在建设“微花园”空间时遵循“去设计化”逻辑，鼓励社区居民在经过培训后对种植布局进行自我营造，激“专家”如何激活参与式治理？612023 年第 4 期【参考文献】1?唐有财，王天夫.社区认同、骨干动员和组织赋权：社区参与式治理的实现路径J.中国行政管理，2017（2）：73-78.2?王诗宗，罗凤鹏.基层政策动员：推动社区居民参与的可能路径J.南京社会科学，2020（4）：63-71.3?杨帆.社区动员力的形成逻辑以居民认同感为视角J.湖北社会科学，2020（7）：54-60.4?华霞虹，庄慎.以设计促进公共日常生活空间的更新上海城市微更新实践综述J.建筑学报，2022（3）：1-11.5?JOHANNA?SPEER.?Participatory?Governance?Reform:?A?Good?Strategy?for?Increasing?Government?Responsiveness?and?Improving?Public?Services?J.?