《政府热线服务规范》国家标准（征求意见稿）编制说明.pdf

推荐性国家标准政府热线服务规范编制说明标准起草组二。一六年三月目 录一、任务来源.1二、制定国家标准的目的和意义.1三、起草原则和依据.2四、关键性问题说明.2五、标准起草过程.4六、主要技术内容.6一、任务来源2013年12月，国家标准委下发关于下达2013年第二批国家标准制修订计 划的通知（国标委综合201390号），正式批准由济南市12345热线牵头制定 政府热线服务规范国家标准，项目编号20132685-T-469,标准由全国服务标 准化技术委员会归口，计划2014年完成。二、制定国家标准的目的和意义政府热线是指由各级政府、政府部门设置的服务热线，旨在方便公民、法人 和其他组织参与社会治理，并为其提供综合性服务的平台。是政府了解社会动态、监督职能部门、保护公众利益、舒缓干群矛盾的一种重要方式。纵观全国政府热线发挥的主要功能是“民生直通车、发展助推器、行风监测 仪、决策信息源、形象代言人”。一是服务保障民生，为广大市民群众畅通了诉 求渠道。二是优化投资环境，为企业的健康发展提供了支持。三是科学服务政府 决策，问政于民、问需于民、问计于民为各级政府决策提供依据。四是加强政府 作风建设，提高为民服务意识。但是，全国政府热线发展存在着运作机制、管理 方式参差不齐，自发性、盲目性突出，重复投入，资源浪费等问题。一是缺少顶 层设计，工作机构设置混乱。全国范围内政府热线的名称叫法繁多拿12345热线 为例其名称有市长公开电话、市长专线电话、市政府市民投诉中心、市长信访电 话办公室等，究其深层次原因是因为是自设自管，机构设置缺少统一规范。二是 政府热线类型较多，重复投资造成资源浪费。政府各个部门为了服务群众，纷纷 设立了本部门的便民热线。如12315（工商）、12319（城建）、12333（劳动）、12369（环 保）、12348（司法）、11185（邮政）等政府部门便民服务热线。在上述政府热线的建 设、运行、维护过程中，需要大量的经费以支出日常事务、劳务、软、硬件设施 等相关费用，这造成了重复投资和资源浪费。三是没有统一的服务标准，无法推 动政府热线科学发展。目前国内服务热线的相关标准处于空白状态。不能有效推 进服务热线的健康发展，无法从根本上解决服务质量问题。另外，还无法与国际 呼叫中心建设和发展接轨，不利于国际间交流。通过制定政府热线服务规范国家标准，将进一步规范政府热线的建设、运行、管理与发展，以市民需求为出发点，实现服务质量目标化、服务方法规范 化、服务过程程序化。同时，将进一步畅通民意诉求渠道，践行以人为本执政为 民的理念，适应经济社会发展新形式，对建设阳光型、服务型、法治型政府，起 到积极的作用。三、起草原则和依据(-)起草原则本标准的起草结合政府热线工作的特点，注重实用性、有效性和前瞻性原则。一是实用性原则。本标准是我国政府服务热线的第一个国家标准，将规范热 线的建设、管理、运行与发展，为政府服务热线工作提供依据。二是有效性原则。本标准的实施将促进热线健康发展，优化工作流程，完善 工作机制，提升服务不平，推动政府治理体系完善，提高政府治理能力。三是前瞻性原则。标准起草组通过大量的调研，认为我国目前政府服务热线 的发展水平还比较低，服务效率和能力还不能满足人民群众的需求，借鉴先进的 服务业发展经验，按照公共服务的发展规律，提出热线服务标准。(二)起草依据1、编写格式依据GB/TL 1-20092、所依据的法律法规：(1)中华人民共和国标准化法(2)中华人民共和国标准化法实施细则(3)中华人民共和国行政许可法(4)有关服务业国家法律法规3、参考标准：(1)GB/T 13016标准体系表编制原则和要求(2)GB/T 13017企业标准体系表编制指南(3)GB/T 20001 标准编写规划(所有部分)(4)GB/T 10382-2004服务管理体系规范及实施指南(5)YD/T 5003-2005电信专用房屋设计规范(6)YD/T 5163 2009电信客服受理中心工程设计规范(7)YD/T 2823-2015呼叫中心服务质量和运营管理规范四、关键性问题说明(一)标准适用范围2标准适用于各级政府、政府部门设置的政府热线，一类是由政府设置的综合 类服务热线如12345热线,另一类是由政府部门设置的如12315（工商）、12319（城建）、12333（劳动）、12369（环保）、12348（司法）、11185（邮政）等部门服务 热线。但是，不包括110、119、120等紧急救助热线。原因如下：1、服务要求、组织职能不同。我国当前的政府热线体系中，110、119、120 等紧急救助热线是在刑事案件、治安案（事）件、火灾和交通事故、医疗急救等 方面需要紧急救助的人员或事项；而12345热线等属于非紧急救助热线，面向的 是广大人民群众在日常生活、工作中遇到的各类咨询、求助、投诉、意见建议等 待解决诉求,两者的根本性质和服务需求不同。在标准起草过程中，起草组调研 了 120急救中心，学习了关于120热线的管理办法和服务规范（国家卫生和计划 生育委员会2013年第3号令院前医疗急救管理办法），对120急救电话受理 流程进行了全面了解，同时也详细研析了公安部公通字200331号通知中印发 的110接处警工作规则，发现紧急救助热线在受理范围、受理时限、办理程 序、服务人员要求等多个方面和以12345为代表的非紧急救助电话存在很大的差 异。2、按照国际发展趋势要求。目前国际上已经形成紧急救助电话和非紧急救 助电话两条线、分流发展的趋势。如美国目前开通了由9n紧急救助电话、311 非紧急求助和511出行信息服务构成的电话信息服务系统。其中，911电话主要 在处置紧急事件、救助群众、打击犯罪乃至维护社会稳定等方面发挥作用；311 电话主要为市民服务的内容，包括水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方 面，市民还可以向政府反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围限制；511电话服务内容则主要包括了道路信息、公共交通信息、天气信息、预警信息、出行信息等提供。之所以包括前两类热线是因为在标准编制过程中通过调研发现各类政府热 线的总体要求、受理渠道、管理模式、服务质量评价以及运行流程基本一致，可 以执行统一的标准。同时根据国外的情况来看，紧急救助热线和非紧急救助热线 是独立设置，并且在运行机制、体制上也有自身的特点和要求。所以在本标准中 无法归纳、涵盖和规范紧急类求助热线的服务。因此，本标准界定政府热线为非 紧急救助电话，受理处置的也为非紧急救助事项。3（二）标准中部分技术指标的说明1、标准第三章中3.2.3座席设置宜满足以下要求：-单个座席工作面积 不小于3 m2；参考YDT 5163-2009电信客服呼叫中心工程设计规范9.0.10电信客服 呼叫中心座席机房单个座席工作面积可按3 m2考虑。2、标准第四章中4.1.2.2连续24小时内呼叫接通率应大于等于95%。参考YD/T 2823-2015呼叫中心服务质量和运营管理规范10.3.1.5语音 交互业务成功率a）闲时2h呼叫成功率应大于等于99%。b）忙时2h呼叫成功率 应大于等于95%o3、标准第四章中4.1.2.2受理热线电话时，服务人员应转服务人员等 待时间最长为15秒。参考YD/T 2823-2015呼叫中心服务质量和运营管理规范10.3.2呼叫中 心运行指标要求d）转客服代表应答时间，转客服代表的服务等待时间定义为从 客户选择转客服代表流程到客户得到客服代表应答的时间。转客户代表服务等待 时间最长为15S；呼叫中心系统应能预测忙闲时间规律，合理排班，使得忙闲时 服务等待时间无明显差别。五、标准起草过程（-）成立起草小组2014年初，济南市12345热线为做好政府热线服务规范的起草工作，在全国服务标准化技术委员会的组织下，在山东省质监局、山东省标准化研究院、济南市质监局的具体指导下，制定了政府热线服务规范国家标准起草工作实 施方案。在全市热线系统抽调政治素质高、业务能力强、熟悉热线工作，有一定 标准化工作经验的业务骨干组成标准起草小组，省、市质监局、山东省标准化研 究院的有关领导和专家也作为标准起草组的成员，并对标准起草工作进行分工，明确各自任务和职责，以确保项目的顺利实施。起草小组的主要T作职责是：（1）制定标准起草工作计划和实施方案；（2）确定标准起草的原则；（3）对全国政府热线的建设、隶属关系、组织机构、经费投入、运行情况等进行调研;4（4）编制政府热线服务规范初稿和征求意见稿；（5）征求各地市热线的意见、建议进行汇总，将意见、建议吸纳到标准中；（6）编制标准送审稿，并负责送审稿的修改、完善和报批。（-）广泛调研，拟定提纲为做好起草工作，对全国114家政府热线（如12315消费者投诉举报电话、12365质检热线、12366纳税服务热线、北京市12345非紧急求助服务电话等）的单位性质、隶属部门、机构设置、建设规模、运行模式、管理机制、受理范围、工作流程、工作时间、市民满意度等情况进行问卷调查，共回收95份有效问卷,占发出问卷总量的83%。搜集、整理国内外相关资料100余项，基本摸清了全国 政府热线的情况，为标准起草工作打下坚实的基础。同时，加强对起草小组工作 人员国家标准起草有关知识的培训I，系统学习相关政策法规和服务业有关国家标 准等知识。在此基础上，初步拟定了政府热线服务规范国家标准的编写提纲。（三）深入探讨、形成初稿在前期充分调研的基础上，多次召开起草编写工作探讨会，邀请相关专家、学者，热线系统工作人员进行专题研究，进一步确定标准的基本框架结构，结合 调研的具体情况，研究确定标准的具体内容。2014年4月份，形成了第一稿。政 府热线服务规范分为六章，分别为范围、术语和定义、基本要求、服务内容、服务制量控制、服务质量评价与改进。在充分讨论的基础上，大家对标准的起草 又提出了一些新的意见和建议，对标准的框架、结构、内容等做出了调整，使框 架结构更加合理，层次更加清晰，内容更加完善，形成了第二稿。于8月份，在 全市热线系统范围内多次召开讨论会，先后召开专家学者、各县市区工作人员座 谈，对标准进行广泛讨论，针对大家提出的意见、建议起草小组进行了修改，形 成第三稿。可以把在北京召开的标准研讨会写上，包括具体时间、参加人员、研 讨结果等。（四）不断完善、征求意见起草小组先后在本市热线系统和全国部分城市政府服务热线，通过座谈会、电话、电子邮件、等多种方式广泛征求意见。于2014年11月份，相继向国内 39个城市的政府服务热线发出征求意见函，共有北京、上海、天津、南京、西 安、广州等38个城市反馈意见建议，共计46条（详见意见反馈汇总表），起草 5组将意见、建议进行逐条梳理和汇总，采纳意见建议41条，形成第四稿。2015 年4月，标准起草小组在北京组织召开研讨会，邀请资深标准化专家及部分服标 委委员对标准第四稿进行研讨，相关专家对标准的各个章节，具体条款和标准内 容进行研讨与标准，并对第四稿进行了调整与删减，重点对第三章术语和定义、第四章基本原则、第五章机构要求、第八章培训、第九章第2节办理进行了修改 完善与章节归并，由原来的10个章节调整为5个章节，提高了标准的本操作性 和可实施性，并形成征求意见稿。六、主要技术内容本标准共由六个章节组成，其中，第3章主要针对热线服务的基本要求如机 构、场所、设备、人员等进行了规范。第4章主要按照热线的工作流程对各主要 工作环节所涉及的服务内容提出了相关要求。第5章主要规定了服务质量控制的 相关要求。简要展开如下：（一）术语和定义术语和定义一章是对政府热线、服务对象、知识库、工单、三方通话5个主 要政府热线专业术语予以定义和说明。（-）基本要求基本要求一章规定了热线的机构、场所、设备设施、人员等相关设立条件 和要求。1、机构设置标准在此部分规定了政府热线可设立相应的管理、受理机构以及建设方式。2、工作场所与设备设施围绕满足服务需求，本部分从工作场所、办公及信息系统和知识库内容等方 面对提出了要求。在工作场所的环境，区域划分，所需设备设施，知识库内容等 方面进行了规范。这些要求为政府热线建设提供参考。3、人员标准在此部分规定了政府热线应配备一定数量的管理人员和服务人员。同 时，对人员的资质以及能力等方面提出了要求。（三）服务内容6本章主要围绕政府热线的服务过程，明确了要求、方法和流程，阐明了热线 从受理、办理、办结、归档、信息管理和风险预警等各工作环节的工作内容和要 求。1、受理本节从受理的内容、要求、工单记录等方面做了规范。主要是要求受理服务 应满足功能性、规范性、时间性、文明性、方便性、安全性等要求。2、办理本节按着服务对象诉求的性质，从直办、转办两个方面提出要求，同时规范 了办理过程中所使用方法、程序及相关的要求。3、办结本节规范了服务结束的条件。4、归档本节规定了办结事项以何种形式存档以及管理要求。5、信息管理和预警本节规定了热线受理、办理过程中产生信息的汇总、发布、分析与预警的要 求。（四）服务质量控制服务质量控制是热线提高服务质量至关重要的一章，从回访和督查两个方面 阐述了如何控制热线服务质量。（五）服务质量评价与改进该章主要规范了服务质量评价的指标及评价的方式和工作改进。本标准为推荐性标准，并且在标准制定过程中考虑到的是全国各地政府热线 的现状。因此，在标准实施过程中，各地政府热线可根据自身的实际情况对相关 条款的规定做出变通，可在原有的基础上或是进一步细化，或是增加内容，也可 在原有规定的基础上做出删减。但是，不论是增加还是减少内容，其工作的最终 目的均将是以规范服务行为，提升服务质量，满足服务对象需求为最终导向。7附件一:关于用12345政府热线创新社会治理体制的调研报告党的十八届三中全会中提到要创新社会治理体制，改进社会治理 方式，并明确提出要“健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调 人民群众各方面各层次利益诉求”、“建立畅通有序的诉求表达、心理 干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”2013年，国务院办公厅下发了关于进一步加强政府 信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见（国办发20131100 号）。意见提出了加强全国政府热线电话建设和管理，清理和整合热 线资源的工作要求要求。2014年3月17日，习近平总书记在考察兰 考民心热线时指出，热线服务关键还是要有实际效果，要通过建立长 效机制，提高办事效率。为民服务不能一阵风，虎头蛇尾，不能搞形 式主义。新形势下，如何更好的发挥12345政府热线在创新社会治理 体制中的作用，使其在未来的城市发展中，能进一步成为社会治理体 系建设的重要载体，成为推动政府部门和公共服务机构为公众提供无 缝隙服务的平台，已成为值得研究的新课题。为落实好十八届三中全会精神，进一步研究创新社会治理体制的 路径和方法，科学制定好政府服务热线服务规范国家标准，省质 监局联合国务院研究室社会司、国家标准委服务业标准部、省政府参 事室、山东大学城市发展与公共政策研究所等单位组成联合调研组，开展了“用12345政府服务热线创新社会治理体制”的专题调研。调 8研组于去年11月至今年4月，先后到省内、省外部分地市，深入了 解各地政府12345热线建设运行和服务情况。4月H日，省政府参 事室组织部分参事并邀请有关部门到济南市12345市民服务热线进 行了现场调研，召开了不同层面的座谈会。同时调研组组织开展问卷 调研，主要选取了 105个（包括4个直辖市、13个省会城市、10个 副省级城市、15个山东省内城市和44个其他城市）已开设了政府热 线的城市，发放调查问卷，并有效回收问卷86份。通过实地调研和 问卷调查，调研组对我国12345政府热线相关情况和有关数据进行了 比较系统的梳理，对12345政府热线在创新社会治理体制中发挥的作 用进行了分析，总结了成效、找出了问题、提出了对策。一、12345政府热线工作基本情况（一）热线设立背景。12345政府热线是近年出现的一种为群众 所熟知的公众表达和行政救济、政府回应机制，目前它已经成为政府 了解社会动态、监督职能部门、保护公众利益、舒缓干群矛盾的一种 重要方式。12345政府热线的出现有着特定的背景，改革开放以来，随着经济体制改革的完善和社会结构的不断调整，国家权力的触角从 经济、社会领域有限退出，部分旧制度在新社会环境中逐渐失效，但 同时新制度的创建又存在滞后性，在政府与社会的交界处出现了大量 的制度空缺，政府与社会的沟通与协调出现了制度匮乏的障碍。国家 与社会都存在互动沟通的制度需要，二者都在寻求一个互连的路径。政府12345公开电话在这种背景下就成为政府了解民意、市民反映诉 求和参与政府决策的一个平台。9（二）热线工作基本情况和特点。1983年9月18日，为适应形 势发展需要，满足市民需求，沈阳在全国率先设立了第一部市长热线 电话，同年钢城鞍山设立市长公开电话。从1984年到1989年，重庆、西安、长春、关B州、太原、深圳等数十个大中城市相继设立了市长热 线电话。九十年代，市长热线在全国各地迅速发展，1991年10月，广州和深圳相约全国已开通市长热线电话的16个城市，召开了第一 届全国部分城市市长热线电话工作年会。此后一段时间，江苏、黑龙 江、天津、浙江、北京、安徽等省市负责人相继发表谈话或撰文，表 示支持市长热线电话这一新生事物。1999年6月，国家信息产业部 决定启用全国统一的政府热线号码12345,从此成为市长热线电话的 代名词。目前全国已有600多个城市开通了政府热线。在本次问卷调 查范围的105个城市中，有半数以上政府热线已经经历了至少10年 的发展，有接近85%的政府热线也经历了至少5年的发展。从调研情 况看，目前全国12345政府热线呈现如下特点：1、各城市间热线发展不均衡。从政府热线机构规模看。在4个直辖市中，北京市政府热线下设 处室4个，而上海市无下设处室；北京市政府热线人员编制48人，而天津市仅8人，相差6倍。在9个副省级城市中，处室设置同样呈 现为最多4个，最少。个的分布；青岛市政府热线人员编制39人，西安市仅2人，相差19.5倍。就全国范围来看，各省会城市之间、山东省内城市及其他城市政府热线机构规模同样存在较大差异。从政府热线坐席数量、受理人员数量看。在4个直辖市中，北京 10市每十万人坐席数量和话务员数量最多，分别为1.53（个）和3.52（人）；重庆市每十万人坐席数量和话务员数量最少，仅为0.02（个）和0.04（人）。在全部受访对象中，每十万人坐席数量小于0.5的有 17个，占总有效数据的71.8%,其中最小值为0.017。可以看出，各 城市政府热线坐席数量、受理人员数量存在较大差异。从政府热线运营经费数额看。北京、上海运营经费名列前茅，其 中北京市约4000万/年，上海市5500万/年，天津、重庆仅为80万/年。在所有有效数据中，年运营经费在400万以上的有5个，约占总 量8.5%；年运营经费在300-400万的有5个，约占总量&5%；年运 营经费在200-300万的有6个，约占总量10.2%；年运营经费在 100-200万的有7个，约占总量11.9%；年运营经费在100万以下的 有36个，约占总量61.0%。可以看出，各地运营经费差别较大。从日均受理量看。在本次调研中，不考虑地区常驻人口这一因素,单从政府热线日均受理量这一核心指标看，日均受理量在1500以上 的有13个，占总数的15%,其中有5个超过了 4000o这13条政府热 线中，直辖市有2个，省会城市有6个，副省级城市有1个，占比为 69.2%o基本数据情况见表1。表1项目单位性质隶属部门源合 资整运营模式经费 投入分类行政参公事业办公厅信访局独立 里设一号 受理务包 服外政府 承担500万 以上数量814101210944比例61.5%7.8%30.7%76.9%7.8%15.3%76.9%69.2%30.8%40%11注：1.13条热线常驻人口规模均在500万以上，多数为直辖市、省会城市及副省级城市。2.经费投入中有3份问卷没有填写，因此总数为10个，500万以上的占比为40%。在这13条热线中，从单位性质看，行政单位有8家，占61.5%；从隶属关系看，隶属办公厅的有10家，占76.9%；从资源整合看，有9家已经实行了“一号受理”，有1家正在整合，一号受理率达到 了 76.9%；从运营模式看，有9家实行了服务外包，占69.2%。从经 费投入看，13条热线中有10家列明了经费投入，其中500万以上的 有4家，每年投入经费最高的是上海，约为5500万，投入最低的是 太原，为88万。从坐席及话务员数量看，最多的是北京，坐席为300 个，话务员有690人；最少的是太原，坐席为25个，话务员有43人。2、各城市间热线在管理体制、运营模式等方面存在较大差异。一是单位性质不一。“单位性质”为“行政单位”的有45个，占 总量的52.9%；“事业单位”性质的有23个，占总量的27.1%；“参公 单位”性质的有12个，占总量的14.1%；“其他”类别的有5个，占 总量5.88%0二是隶属单位不一。“隶属部门”为“办公厅（办公室）”的有 58个，占总量的67.4%；隶属于“信访局”的有10个，占总量的11.6%；隶属于“监察局”的有4个，占总量的4.7%；单独设置的政府热线 有5个，占总量的5.8%；剩余9个城市热线隶属于“其他部门”，占 总量10.5%o三是运营模式不一。有49个城市政府热线运营完全由政府承担，占总量57.0%；有32个城市政府热线运营采取了服务外包形式，占 总量37.2%；另有5个城市政府热线通过其他形式运营，占总量5.8%0123、各城市间热线受理范围不同。在85个有效回答中，81个（95.3%）城市政府热线的受理范围 在政府职能范围之内，同时有40个（47.1%）城市政府热线的受理范 围包括了政府职能之外的各项公共服务、便民服务；70个（82.4%）城市政府热线的受理范围包括了非应急类事项，同时有24个（28.2%）城市政府热线的受理范围包括了应急类事项;另有9个（10.6%）城市 政府热线的受理范围包括了其他事务。二、12345政府热线对创新社会治理体制发挥重要作用（一）社会运行多了疏通渠道。多地12345政府热线开辟了群众 表达诉求的“绿色通道”，在理顺情绪、化解矛盾、促进社会稳定方 面发挥了“缓冲器”、“防火墙”的作用。老百姓遇到难事、烦心事，有了“说话的地方”，通过热线倾诉和受理人员的耐心疏导，“火气”得到宣泄。如济南市12345市民服务热线在棚户区改造、拆迁安置、冬季供暖等工作中，通过热线化解了群众大量矛盾，有效缓解了信访 工作压力，维护了城市的稳定。（二）改善民生进入快车道。多地12345政府热线从群众用水、用电、取暖、出行等点滴小事做起，帮助解决企业生产经营中遇到的 困难，服务群众和企业；在许多部门遇到难以独自处理的问题时，积 极协调解决，服务各职能部门；汇集社情民意，服务领导决策，有效 解决各类社会热点、难点问题，取得显著社会效应。（三）市民/社会组织参与社会治理有了平台。12345热线搭建 起市民建言献策的平台，越来越多的群众参与到社会治理中来。如济 13南市12345市民热线将市民建言献策通过专报、月报、周报，及时呈 送给市政府负责人，许多合理建议被采纳。同时，济南12345热线与 媒体合作，通过对一个个事关民生、城市建设等方面的专题进行讨论,让市民围绕中心问题集思广益。再次，通过设立职能部门负责人接听 日，打造了零距离纳谏平台，市民可直接向政府职能部门提出意见和 建议。（四）探索出社会协同的有效方法。社会协同就是要发挥社区、社会组织、企事业等单位在社会管理中的协同作用，促进社会管理规 范化、专业化、法制化。然而，这些非政府单位怎样协同起来？各地 12345政府热线成为联系各方面的纽带，成为实现社会协同的平台。社会协同必须有连接纽带，否则，若干不同性质、不同业务的单 位将是一盘散沙。从各地政府热线服务效果看，市民热线是最佳纽带,条件有三：第一，热线承担政府公共服务职能，具有权威性。第二，热线有遍布城乡的网络，有系统的运行机制，整合能力强大。第三，热线的智能化，为社会协同提速、给力。各个单位在热线纽带联接下,为社会管理、社会服务各尽所能。如济南12345市民服务热线办为满 足广大群众维权等法律需求，与市委政法委、市纪委、团市委、老龄 委等单位联动，开设政法服务热线、行政效能服务热线以及不同人群 的维权热线；为救助弱势群体，他们和慈善总会联手开设募捐救助热 线；为方便群众出行，他们又和高速公路集团、机场等部门联动；为 扩大民生宣传，各新闻媒体更行动在先。群众的需求，通过热线的纽 带将这些单位协同起来。14从各地热线服务成效看，市民热线在社会治理主体间起到了互动 作用。通过热线，党群关系密切了；通过热线，责任政府的管理与群 众参与结合起来；通过热线，社会协同与政府服务、管理也结合起来。热线在社会治理格局中的互动，如破土之苗，很有生命力。三、影响12345政府热线服务的原因分析（一）顶层设计不到位。如今，对政府热线电话的叫法可谓五花 八门，如市长公开电话、市长专线电话、市政府市民投诉中心、市长 信访电话办公室究其深层次原因，是由于各个城市都是自设自管，顶 层设计不到位，主要体现在机构设置上缺少统一规范。政府主要领导 重视的，机构规格就高一些，运行得就好一些，主要领导不重视的，机构就基本上成了一个摆设。有的领导重视，机构作用发挥得好一些,有的领导不重视，硬件投入少，工作人员待遇差、素质低，作用发挥 得就弱一些。有的把机构设在信访局下，有的设在政府办公室内，有 的是按公务员建制，有的则是按公务员和事业混岗或纯事业编制。（二）热线过多造成资源浪费。政府各个部门为了利于为群众服 务，纷纷设立了本部门的便民电话。如各地市除110、119、122等应 急电话以外，还有12315（工商）、12319（城建）、12365（质监）、12333（劳 动）、12369（环保）、12348（司法）、11185（邮政）等五位数字的政府部 门热线。如此多的公共部门设立服务热线本是好事，但过多的便民电 话群众很难记住，面对这些电话显得茫然，不知如何选择。（三）体制缺陷导致监控不力。市长热线是受市政府委托，代表 政府听取群众的意见、建议和批评，协调督促政府各职能部门切实为 15民服务、依法行政的一个窗口单位。听起来市长热线可以代表市长，但由于对热线体制建设缺陷，导致没有上级主管部门，单位性质和本 级归口部门不统一，给协调与督办带来一定难度。部分地市热线虽然 背上插着市长的“尚方宝剑”，却常常面对一个细小的事情却无力协 调，在一些市民关注的热点、难点问题处理上，存在着时效性差、难 以彻底解决等问题。本次调查中，凡是作为行政单位以及隶属于办公 厅（办公室）的政府热线都表示，这样的机构设置保证了热线在协调 其他单位解决市民难题时的权威性、有效性。而作为事业单位或者归 口信访部门管理的热线则不同程度的存在着领导难和协调难的问题，这方面以北京和上海尤为突出。如北京市政府热线管理机构为北京市非紧急救助中心，单位性质 为事业单位，隶属于北京市委、市政府信访办公室。这样的机构设置 使中心对群众诉求办理落实工作的统筹协调力度明显不足，督办落实 力不从心。在对群众诉求交办、督办、协调时，只能靠面子、看脸色。这也是北京市政府热线的市民满意率只有75%,位列全部调查城市之 末的一个根本原因。（四）经费投入不足影响政府热线的有效运行。政府热线在建设、运行、维护过程中，除日常事务支出、话务员劳务支出外，还需要大 量的经费以配备先进、高效的话务系统、计算机网络系统等软、硬件 设施并维持其正常运转，这是政府热线高效运行的基本保障。本次调 查发现，日均受理量在1500件以上的13条热线，除青岛和太原外，其余每年的经费投入都在300万以上，北京和上海都超过了 4000万。16在日均受理量100件以下的18条热线中，有9条热线每年的经费投 入不足10万元。经费投入不足，就无法实现服务平台的扩容，也就 无法达到资源整合，一号受理，从而直接影响了热线的服务能力。由 此可见，经费投入是影响热线运行效率的又一重要因素。此外，济南与北京虽然日均受理量都在7000以上，但从人口规 模、坐席日均受理量、直办率、办结率、市民满意率这几个方面来看,济南都远远超过了北京，数据情况见表2。表2济南、北京两地政府热线效率指标指标常驻人口(万人)坐席日均 受理量(件/个)坐席数量日均受 理量直办率(%)办结率(%)市民 满意率(%)经费 投入(万元)济南699.910472750080%97%98%1200北京2114.826300780070%90%75%4000由上表可以看出，济南作为一个常驻人口约700万人的省会城 市，在经费投入、坐席数量等都远远低于北京的情况下，日均受理量 已经与北京持平，从增长速度和趋势来看，甚至有望超过北京位列全 国第一。特别是坐席日均受理量这一数据，有代表性的反映了济南市 委、市政府热线较高的工作效率。这其中的原因一是在于单位性质和 隶属部门不同。二是在于济南市政府热线自2010年起就启动了标准 化建设进程。标准化成为了整合资源、规范服务、公正考核、提高效 率的最有力工具。四、对策建议为了进一步推动全国政府热线的规范化建设，发挥政府12345热 17线在创新社会治理体制中的作用，应当在提高认识、统一机构设置及 归口部门的前提下，充分发挥标准的引领与推动作用，实现政府热线 的科学快速发展，具体建议如下：（一）搞好顶层设计，加强热线组织领导。全省各地政府及热线 主管部门要对热线体制机制深入调研科学设置，要赋予热线监督权、协调权、考核权等。要将热线的办理结果纳入到各地市的行风评议、科学发展观等考核中，并不断加大在考核中的权重。（二）加强热线体制机制建设。在加强热线顶层设计和机构建立 的基础上，进一步明确热线运行管理模式，推行“一号受理”的服务 模式，整合政府热线资源，避免浪费。同时加大对热线的政府资金投 入力度，从而实现热线的长效和可持续发展。（三）推行政府热线标准化建设，用标准将热线成熟经验在全国 推广。2013年12月，国家标准委正式批准济南市政府热线主导制定 政府热线服务规范国家标准。通过制定国家标准，可以从机构设 置、人员配备、服务内容与要求、服务质量监督与考核等方面实现政 府热线的顶层设计，一定程度上解决目前热线发展中面临的困难和问 题。例如，在机构设置方面，可以明确热线归属当地政府办公厅（办 公室）统一管理，提高热线的权威性和有效性；在人员及坐席配备方 面，建议根据人口规模合理配备管理人员和坐席数量；在人员素质方 面，要求坐席人员要有较强的语言沟通能力，具备心理咨询、疏导情 绪等专业素质，熟悉政策法规并保持高度的政治责任感和敏感性；在 服务内容与要求方面，可以借助标准进一步明确热线办理的各个环节 18及办理时限，使工作形成闭环；在监督与考核方面，可以通过标准推 动考核工作的科学性和有效性。因此建议在通过该项国家标准的制定 和实施，在全国政府热线服务领域全面推进标准化服务建设，带动全 国政府热线的规范发展和高效服务。（四）推广济南12345市民服务热线建设和服务标准模式。济南 市12345市民服务热线作为国家标准委授牌的“国家级服务业标准化 示范单位”，在政府热线服务方面探索一整套成熟的模式和经验，并 在牵头制定政府热线服务规范国家标准。建议将政府热线的“济 南标准模式”在全省、全国政府热线范围内容进行复制和推广，充分 发挥其示范带动作用，提升全省、全国热线服务水平。建议首先在山 东省范围内推广济南12345市民热线建设和服务标准模式，从机构的 体制机制设立、热线的建设运营模式到标准化的服务流程在全省各地 市热线范围内统一进行推广实施。19附件二:全国部分城市12345市长公开电话基本情况一览表序号城市热线全称开通 时间单位性质隶属部 门内设处室人员编制座席数量话务人员数量受理总 量日均 受理 量运营模 式经营 费用是否设立外语座席现有热线数量是否一号受理一号受理是否必要是否出台规范文件是否纳入考核1北京北京市人民政 府便民电话中 心、北京市非紧 急救助服务中 心1987 年事 业市委、市 政府信 访局448人3006908000多万件7000 余件服务外 包4000 万元/年是不详整 合 中有必要是是2天津天津市市长专 线电话受理中 心2013 年5 月事 业办公厅18人141537200 件168 件政府承 担82万 元/年否65否有必要是明年纳入3上 海上海市12345 市民服务热线 管理办公室2012 年行政信访局113人200460151万 件5000 件服务外 包5500 万元/年是230是有必要是是4重 庆重庆市市长公 开电话办公室2010 年5其他办公厅112人512180318 件175 件政府承 担80万 元/年否117否有 必是是月要5济南济南市12345 市民服务热线2008 年9 月行政政务服 务中心312人72220754.8 万件7000 余件服务外 包1200 万元/年是38是有必要是是6南京南京市督察工 作办公室2010 年7 月行政市委、市 政府,由 市督察 局、市督 查办代 管430人5393340万 件4180 件服务外 包否80双轨制有必要是是7杭 州杭州市信访局1999 年6 月15日行政信访局212人15362621637件1000 件服务外 包300万 元/年否50否有必要是是8成都市长公开电话 办公室2001 年行政办公厅1未明确编制518200余 万件800余服务外 包670万 元/年是20否有必要否是9西安市长专线电话 办公室1984 年行政信访局12人2630448 件90余 件政府承 担否80否有必要未 登 记是10宁 波宁波市市长电 话受理处1988 年行政信访局14人1515/160 件服务外 包300万 元/年否100是有必要否否211厦 门厦门市人民政 府市长专线办2004 年4 月行政信访局14人2013/200 件服务外 包否14是有必要是是12昆 明昆明市人民政 府市长热线电 话办公室2000年6 月28日行政办公厅521人6060966余 万件近 2000 件服务外 包300多 万元/年否11是有必要是是13*兰州市三维数 字社会服务管 理中心2013 年4 月25日事 业监察局53050100/政府承 担是38是有必要是是14郑 州郑州市政府应 急管理办公室（市政府值班 室、市政府市长 电话室）2009 年行政办公厅1市政府办公 厅统一编制8052300万 件1800 件服务外 包400万 元/年否40是有必要是是15太原太原市政府便 民服务热线办 公室2007 年1 月行政办公厅12人2543500万 件2000 件政府承 担88万元/年否50是有必要是否16呼和浩特呼和浩特市政 府市长热线受 理办公室2005 年参公办公厅27人4411万件90件政府承 担否40否有必要是否317南宁南宁市信访局 市长公开电话 受理办公室2001 年 10月行政信访局1公务员2 人，聘用人 员42人1942515094 件111件政府 承担100万 元/年否13否有必要是是18乌鲁木齐乌鲁木齐市 12345市长专线 电话办公室1985 年其他其他部 门（乌鲁 木齐市 社会服 务管理 局）118个公益 岗位8948764 件93.22 件政府 承担10万 元/年否21否有必要是是19石家庄市委、市政府省 会服务协调办 公室（石家庄市 市长公开电话 办公室）1993 年参公办公厅26人50100:471500 件服务外 包420万 元/年否32否有必要是是20苏 州苏州市人民政 府便民服务中 心2005 年4 月22 0事业单独设 置310名4884281万 余1579 件政府承 担是/否有必要否是21福 州福州市网络信 访中心2006 年事 业办公厅15人151599万件575 件政府承 担否多 条/无所谓是是22海 口海口 12345政 府服务热线2008 年2 月参公海口市 政府服 务中心13人1027526308 件360 件服