永定河综合治理与生态修复张...业节水量水权交易的几点思考_王胤.pdf

水 利 改 革水 利 改 革实施永定河综合治理与生态修复是深入贯彻习近平生态文明思想的具体行动，是强化京津冀协同发展生态环境支撑的重要抓手。从 2016 年开始，以 永定河综合治理与生态修复总体方案 为指导，在永定河流域投资有限公司和各方努力下，永定河综合治理与生态修复取得明显成效。为进一步巩固治理成果，2022 年 9 月 永定河综合治理 与 生 态 修 复 总 体 方 案（2022 年 修编）印发，提出新阶段永定河综合治理与生态修复的总体要求。通过分析永定河综合治理与生态修复农业节水项目的治理目标、公司化运作模式，以及区域农业水价、用水计量、用水管理运行管护、水权制度建设 4个关键因素的现状及存在问题，提出区域水权交易制度建立的有关建议，为下一步推动农业节水量水权交易实现提供借鉴。1.永定河综合治理与生态修复公司化运作模式1.1永定河综合治理与生态修复目标1.1.1永定河流域基本情况永定河流域属于海河流域，位于东经 11211745，北纬 394120 之间，上游主要由发源于内蒙古高原南缘的洋河和山西高原北部的桑干河两大支流组成，在河北省怀来县朱官屯汇合后称永定河，于天津市屈家店至入海口称永定新河，河道总长 865km，流域总面积 4.70 万 km2。永定河流域地跨内蒙古、山西、河北、北京、天津等 5 个省市，是京津冀地区重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道，滋养了城市的发展。随着人口增长和工业发展，永定河生态水量被大量占用，下游平原河道1996 年后完全断流，平均干涸长度达140km。此外，永定河存在水资源过度开发、环境承载力变差、污染严重、生态系统退化、部分河段防洪能力不足等问题，制约了京津冀地区经济健康发展。1.1.2永定河治理目标与治理成效为解决永定河流域的生态环境问题，推动京津冀协同发展在生态领域率先实现突破，2016 年，国家发展改革委、水利部、原国家林业局联合印发了永定河综合治理与生态修复总体方案（以下简称 总体方案），提出逐步将永定河恢复为“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”，规划 2020 年初步形成永定河绿色生态河流廊道，2025年基本建成永定河绿色生态河流廊道。经过治理，永定河治理目标初步实现。2021 年实现 865km 河道全线通水，阶段性完成“流动的河”目标；河湖生态系统质量明显改善，“绿色的河”“清洁的河”建设效果明显；水旱灾害防御能力稳步提高，“安全的河”目标建设稳步推进。为巩固治理成效、提升治理水平，2022年 9月，国家发展改革委、水利部、国家林草局联合印发了 永定河综合治理 与 生 态 修 复 总 体 方 案（2022 年 修编）（以下简称 总体方案（2022 年修编），规划 2030年永定河绿色生态河流廊道建设水平进一步提高，流域生态系统稳定性和生态服务功能全面提升，展望 2035 年永定河恢复成为“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”“幸福的河”。1.2永定河综合治理与生态修复公司化运作模式习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针，“两手发力”要求发挥政府和市场两者作用，提高水治理效能。2017 年，国家发展改革委印发 关于组建永定河流域治理投资公司的指导意见（以下简称 指导意见）指导永定河流域投资有限公司（以下简称永定河投资公司）成立。永定河投资公司负责永定河综合治理与生态修复项目总体实施和投融资运作，旨在充分发挥政府资金的引导撬动作用，推动实现流域治理与生态修复投资主体多元化、资源资产化、资产资本化、资本证券化。在永定河治理的项目中，农业节水项目中央配套 70%建设资金，永定河投资公司筹措剩余30%资金。2.张家口区域农业节水项目治理概况及进展情况2.1张家口区域农业节水项目治理目标永定河综合治理与生态修复的基础性工作是生态水量的保障。2020 年农业用水量占上游山区总用水量的60.9%，农业是永定河流域第一用水大户，实施农业节水是保障永定河生态水量 的 必 要 措 施。总 体 方 案规 划 到2025 年，张家口区域完成 18 个农业节水项目，新增节水能力 1.28 亿 m3，其中，地表水节水能力新增 1.08 亿 m3、地下水节水能力新增 0.2 亿 m3，张家口区域灌溉水利用系数提高至 0.69，综合灌溉定额降低至 214m3/亩。2.2张家口区域农业节水项目进展王胤章寰于际伟收稿日期：2022-12-25作者简介：王胤，男，汉族，永定河流域投资有限公司张家口分公司，实习生。章寰，男，汉族，永定河流域投资有限公司张家口分公司，一级业务员。于际伟，男，汉族，永定河流域投资有限公司张家口分公司，高级主管。永定河综合治理与生态修复张家口区域农业节水量水权交易的几点思考14水 利 改 革水 利 改 革情况截止 2022 年底，永定河投资公司负责的张家口区域农业节水项目共批复 7个，涉及节水灌溉面积 23.14万亩，项目完成后年节水能力可达 4494 万m3，工程总投资 5.6 亿元。现已完工张家口市地下水高效节水工程阳原县项目、怀来县洋河二灌区续建配套与节水改造工程；正在建设涿鹿县七一灌区节水综合改造工程、宣化区洋河灌区节水综合改造工程及怀安县大洋河、小洋河、民生渠和洪塘河灌区节水综合改造工程等 5个项目。2020 年 12 月，张家口市政府印发了 张家口市永定河流域农业节水机制建立和节水工程建设实施意见，提出“要按节水指标约束项目区用水量，节约水量水权归永定河投资公司，由永定河投资公司集中收储和转让，收益由县区政府、供水单位、运营企业、永定河投资公司共享”，农业节水项目完工后的节水量交易是平衡建设资金及工程运行管护资金的重要途径和直接收入来源，需对农业节水量水权交易进行深入研究。3.实现永定河流域张家口区域农业节水量水权交易的关键因素农业用水水价、用水计量、用水管理与运行管护、水权配置与流转体系建设是农业节水量水权交易制度建立的关键性因素。3.1农业用水水价农业用水水价是开展农业节水量水权交易的关键因素。张家口区域灌区国有工程供水计征水价 0.10元/m3、灌区基本水费 2.6元/亩，农业灌溉超限额部分征收水资源税，地表水 0.1 元m3，地下水 0.2 元m3。总体来看，当前合理的水价形成机制未普遍建立，农业用水水价远低于供水成本，如涿鹿县七一灌区骨干工程运行维护成本约为 0.303 元/m3，怀来县洋河二灌区成本水价约为 0.29 元/m3，现行的农业用水水价约是运行维护成本的 30%，水费收入不足以含盖运行维护开支，价格杠杆作用未有效发挥，不能有效反映水资源稀缺程度。因此，要在水权交易中引入市场化价格机制，核定工程费用、运行维护费用、风险补偿费用等，对水价进行有效改革，促进水权交易实现。3.2农业用水计量农业用水计量是开展农业节水量水权交易的前提条件。张家口区域部分灌区取水口存在计量设施配置不足，部分取水口计量设施存在不同程度损坏。此外，部分干渠引水口虽装有计量设施，但干渠以下渠道缺少计量设施，农业灌溉用水计量困难，对用水户用水精准测量存在一定难度，开展农业节水量水权交易不便。开展水权交易，要加强用水监测计量，在灌区取水口、渠道进口及供水单位与用水主体水量交接点等关键节点，配置用水计量监控设施。3.3农业用水管理与运行管护农业用水规范化管理和良好的运行管护是节水工程实现节水量的关键，是实现节水量水权交易的基础。张家口区域灌区管理单位多为县区水务行政部门下设的全额或差额事业单位；各村街委会设立灌溉用水管理组织，负责农田灌溉与水费收缴。灌区工程由灌区管理单位与用水管理组织分责管护，灌区管理单位负责干、支、斗渠等工程运营维护，用水管理组织负责田间灌溉设施维护。灌区支出主要来源于财政补贴与水费收入，近年来水费收入难以维持工程运行管护费用。此外，灌区专业化、社会化管护水平不高，节水动力不足。要创新农业用水管理与运行管护机制。永定河流域张家口区域农业节水项目，按照“投、建、管、运”一体化模式进行用水管理与运行管护，由永定河投资公司具体负责用水管理与运行管护，或根据实际情况采取与县区灌区管理单位共同管理等多种管理方式，实现农业节水项目的规范化管理和良好的运行管护，夯实水权交易开展的基础。3.4水权配置与流转体系建设水权配置与流转体系是水权交易的核心环节。水权配置方面。张家口市取用水户水权较为清晰。河北省人民政府办公厅关于印发河北省实行最严格水资源管理制度考核办法的通知，明确了张家口市用水总量控制目标。张家口市人民政府办公室关于印发张家口市实行最严格水资源管理制度考核办法的通知 明确了张家口所辖各县区的用水总量控制指标。目前，张家口区域对取用水户，已经发放了取水许可证，明确其取水权；对灌区内农业用水户，已发放水权证，将水权确权到农户。张家口区域正探索由永定河投资公司通过特许经营等模式获取节水量水权，但尚未形成节水量水权归属认定制度。水权流转体系方面。水权流转体系建设有助于降低买卖双方交易成本，促进水权交易。张家口区域水权流转体 系 建 设 处 于 起 步 探 索 阶 段。2016年，张家口友谊水库管理处、张家口响水堡水库管理处与北京市官厅水库管理处以 0.294元/m3价格完成水权交易；2017 年，张家口响水堡水库管理处与北京市官厅水库管理处以上游水库放水 0.06 元/m3、官厅水库收水 0.350.40元/m3交易价格完成水权交易。4.永定河流域张家口区域农业节水量水权交易的相关建议一是加强法律法规建设，夯实农业节水项目节水量水权交易基础。建立健全水权交易制度体系为水权交易开展提供法律保障和政策依据，进一步从法律、政策两个维度推动永定河流域健全水权交易制度。国家层面以流域为单元，打破行政界限，出台永定河流域范围水权交易法律法规，加快立法进程；流域内省市政府对节水量水权确权与建立水权交易制度出台支持政策，为农业节水量水权确权和开展水权交易提供政策保障。二是加快农业用水水价改革、计量设施完善，提高用水管理和运行管护水平。加快水价改革，进一步发挥水价杠杆作用，引入市场化价格机制促进水权交易实现；构建农业节水自动化、信息化水量计量设施体系，实现对用水量精准测量；按照“市场有需求、政府有需要、各方有共识、经营有效益”的原则，采取“特许经营+市场化运营”模式，围绕“节水能力变节水量，节水量变节水收益”的农业节水核心，实现农业节水项目的规范化管理和良好的运行管护，通过市场化运营方式实现节水量交易收益。三是加快农业节水项目节水量水权确权工作，探索多形式水权交易模式。按照“投、建、管、运”一体化模式，采取特许经营或共同管理等多种方式推进节水量水权确权流转；同时，充分发挥市场机制，推动区域内、地区间、行业内、跨行业水权交易和流域上下游之间横向水生态保护补偿机制建立。15