优化营商环境背景下环境影响...价制度改革存在的问题及对策_曹彬.pdf

LOW CARBON WORLD 2022/12优化营商环境背景下环境影响评价制度改革存在的问题及对策曹彬（泰安市生态环境局泰山分局，山东 泰安 271000）【摘要】为进一步推动我国经济实现绿色协调发展，在当前优化营商环境背景下利用环境影响评价制度持续推动经济效益、社会效益、生态效益最大化，对当前环境影响评价制度存在的问题进行了研究，提出了优化审批机制、加强能力建设和优化替代制度等措施，以期为相关人员提供参考。【关键词】优化营商环境；环境影响评价；环评替代制度【中图分类号】X3【文献标识码】A【文章编号】2095-2066（2022）12-0010-030引言营商环境的持续优化是激发城市活力的有效保障，也是市场经济健康发展的肥沃土壤，更是引进外资扩大市场的必要手段。改革开放以来，我国在市场经济浪潮中一直在积极探索新模式、研究新政策，努力加大营商环境优化力度，并将优秀的改革措施固定下来，为全面市场改革提供了优秀经验。优化营商环境政策的提出最早可追溯至 1986年印发的国务院关于进一步改善外商投资企业生产经营条件的通知，要求各地区、各部门认真总结利用外资工作的经验，发挥我们的优势，改进工作。特别要在改进管理、简化手续、提高效率等方面下功夫，进一步改善企业生产经营条件。2013 年，党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定首次提出优化营商环境的目标。随后，我国陆续推出多项政策和举措来优化营商环境。2015 年国务院办公厅印发 关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见，进一步加强对投资项目的事中事后监管1。2016 年国务院印发 关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见，加快推进了互联网政务服务工作，提高了政务服务办理效率2。2017 年，在中央财经领导小组第十六次会议强调，要营造稳定公平透明、可预期的营商环境3。2019 年国务院印发 优化营商环境条例，为持续优化营商环境，提高现代化经济体系建设效率，把行之有效的改革举措固定下来，深化改革提供了法治保障4。近几年营商环境不断优化，我国在全球营商便利度的排名由 2018 年的第 78 位快速升至全球第 31 位5。我国电力服务6、交通运输7、口岸8、电商9等行业的营商环境也得到持续优化和改善。1环境影响评价制度的变化在营商环境建设中，环境影响评价制度是建设项目准入的第一道门槛，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键所在，是促进市场经济与生态文明和谐共同发展的重要保障。依据环境影响评价制度对建设项目进行约束，可以保证企业的良性发展和公平竞争。在营商环境不断优化的过程中，环境影响评价审批作为一项行政许可事项，其流程、时限、依据、范围均得到不断优化，以适应市场经济的不断发展，尤其 2016 年以来，中华人民共和国环境影响评价法经历 2016 年、2018 年两次修订，办理建设项目环评手续种类依据之一的建设项目环境影响评价分类管理名录 也经历了 2017 年、2018 年和 2021 年 3 次较大的修订。法律法规的修订不断将“放管服”理念纳入环评管理法治化中，扩大了简易环评手续的适用范围。新冠肺炎疫情以来，为进一步优化营商环境，深化落实“放管服”改革，我国政府多次出台文件，例如，生态环境部印发 关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见 中提到：建立和实施环评审批正面清单和监督执法正面清单，着力提高工作效能，积极支持相关行业企业复工复产；豁免部分项目环评手续办理，继续落实好已出台的新冠肺炎疫情防控期间急需的医疗卫生、物资生产、研究试验等三类建设项目环评应急服务保障政策。这节能环保10DOI:10.16844/10-1007/tk.2022.12.006LOW CARBON WORLD 2022/12极大地简化了正面清单内企业办理环评手续。2当前环评制度存在的问题（1）环境影响评价的审批机制不够完善。随着“放管服”改革的进一步深化，环境影响评价工作的审批效率逐步提高，与企业对前置手续办理速率的要求逐渐匹配。但在目前的审批工作中，环境影响评价工作涉及的部门多，不同职能部门对环评文本的不同章节及企业的不同手续要分别进行审查，这就造成流程较为烦琐，影响了整体审批效率，延长了审批时间。例如，环评文本除生态环境局要对整体文本质量和相关法律法规的审查外，自然资源局要对建设项目占用地性质进行审批，发展和改革部门要对建设项目发改立项、产业准入、规划许可进行审批，部分特殊项目还需要得到应急管理部门对安全生产的审批等。尽管目前的“放管服”改革已对审批时限和流程进行了压缩和精简，但不同部门对环评的审查仍然存在不够简约、衔接不够顺畅的问题，延长了批复下达的时间，导致手续从受理到办结流程依然烦琐10。（2）环境影响评价报告内容繁杂，重复分析情况突出，编制成本较高。2019 年版 建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法 的发布实施，给环评报告编制工作带来较大变动。根据 2019 年版办法，环评编制单位不再有资质要求，有能力的企业也可以进行编制，这就导致环评编制水平有所波动，越来越多的环评编制单位加入这个市场，环评编制质量下降。同时，随着 2021 年版 建设项目环境影响评价分类管理名录 的发布实施，对环评文本质量的要求和监管越来越严格，导致环评内容增加，相比之前“小项目”“大环评”的情况有增无减。环评中对建设项目的分析不够精准，同样的内容反复陈列，环评报告内容臃肿的情况逐渐增多，园区内的环评也不能和规划环评做好联动和借用，这无疑会使审批部门的审批时限和批复时间延长，增加建设单位的环评编制成本。（3）环境影响评价的替代方案制度不够完善。疫情的肆虐对我国社会经济的发展和转型造成了很大的影响，对企业的经营状况更是造成了不同程度的损害。在此背景下，企业新建或改扩建新项目时，项目建设的成本与环境保护会出现一定的矛盾，在环境影响评价制度无法做出相应的平衡决策时，将导致现行的制度沦为“走过场”，甚至对经济发展产生一定的阻碍。在这种情况下环境影响评价的替代方案将为企业和审批部门提供多样化的选择。替代方案制度通过不同角度、不同方法为审批部门提供全面的信息，协助企业进行综合考量，帮助审批部门充分考虑企业发展和环境保护之间的关系，从而得到最优解。这也是对我国当前落实“绿水青山就是金山银山”理念的有力推动，可以在保证项目建设目标不变的情况下，选择最优方案，实现环境与经济协调发展。但我国目前尚未建立环境影响评价的替代方案制度，在相关法律法规中仍未有所体现。3措施和建议3.1构建新型全面化联合审批机制新的形势要求做好经济发展与环境保护的协调发展，这符合优化营商环境的本质要求。下文以 3 个方面构建新的环评审批机制，进一步节省审批时间，提高审批效率，优化审批流程。首先是职能部门审批前移，构建联合审批机制。在企业提交项目建设申请后，相关职能部门要进行会商，明确对该项目的建设要求，包括用地性质、规划方案、发改备案、能源消耗等各类问题，通过制定并印发“豁免名录”“负面清单”等文件，提前告知企业所办理项目的手续豁免和产业禁入等情况，节省企业后续的环评修改和论证时间。部分地区已经开始构建新的环评审批模式，审批部门提前介入服务，实行告知承诺制。其次是加强公众参与，提升公众知晓度。在环评编制完成后，要加大公众参与力度，及时将环评文本在环境敏感区域进行公示，尤其是要引导周边居民积极参与进来，增强居民和企业的环保意识，也可以进一步防止后续纠纷。最后是建立“企业服务专员”服务制度。目前我国大部分企业对部分法律法规的了解不够，这需要更多专业的“企业服务专员”定期为企业提供法律服务，普及相关知识，增强法律意识，让企业做好建设项目环评质量的第一责任人，对环评质量把好第一关，在源头避免环评错误，进一步压缩手续办理时限，提高环评办理效率。3.2推动环评改革，实行园区内建设项目降级管理加快合规工业园区规划环评与建设项目环评的联动将是解决环评编制不规范、成本高的有力举措。越来越多的地方发布相关规定，推动辖区内工业园区规划环评的编制和应用以及工业项目入园。例如，2021 年国家发展改革委办公厅等四部门发布关于“十四五”推进沿黄重点地区工业项目入园及严控高污染、高耗水、高耗能项目的通知，明确了部分重点地区工业项目必须进入合规园区；2018 年山东省修订的 山东省环境保护条例 也提出新建有污染物排放的工业项目，除在安全生产等方面有特殊要求的以外，应当进入工业园区或者工业集聚区；2021 年上节能环保11LOW CARBON WORLD 2022/12海生态环境局印发加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动的实施意见，明确完成规划环评园区内的项目可以进一步简化内容，共享数据，优化公众参与，为企业进一步节省了成本。全面推进工业项目进园入区，坚持布局集中、用地集约、工业集聚原则，推动工业项目向园区集中、集聚发展，既有利于对工业项目进行集中管控，也方便提供集中服务，其中就包括对园区内建设项目进行降级管理。对园区内的建设项目根据项目复杂程度和污染级别可以降级办理环评，例如，报告书降为报告表，报告表降为登记表。对符合园区规划环评要求的项目，其环评内容中环境质量现状、污染源调查等可以直接引用区域环评中的相关结论，无须再重复论述。例如，佛山市高明区以沧江工业园为试点，实施环评审批改革，节省了大量的环评编制，缩短了审批时限，最大限度发挥了规划环评的作用，切实减轻了企业的负担。3.3加快替代制度的建立和推广近年来我国持续推动生态文明建设，百姓对生活环境日益关注，“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心。加快建立符合我国国情的环评替代制度，弥补法律中该领域的制度缺位，有助于更迅速地为企业做出解决方案，为审批部门提供更优选择。从这个角度来看，替代方案制度在一定程度上保证环境影响评价制度目的的实现。有了替代方案制度作为基础支撑，环境影响评价中的环境风险预防原则才能更好地履行，替代方案制度是实现环评目的的基本保障。在替代方案的编制过程中，要确保替代方案的科学合理性、可行性、多样性等11。首先是要确保替代方案的科学合理性，替代方案本质上是从另外一个角度对同一项目进行详尽分析，提出合理建议，为企业和审批部门提供依据充分的不同选择，所以科学合理的替代方案是对质量的基本要求。其次是确保替代方案的可行性和多样性，既要从不同的角度对建设项目进行分析，确保达到同样的环境保护目的，又要充分考虑当前科技水平、现有经济条件等因素，确保具备可操作性，才可以成为环评文本的替代方案。4结语在当前大力倡导优化营商环境，落实“放管服”改革要求，为企业做好全方位服务的背景下，环境影响评价制度始终发挥着筛选项目、防治污染、保护环境的重要作用，在预防环境风险等方面取得了显著成果。然而，由于当前社会转型和疫情肆虐双重影响的叠加，企业生存空间逐渐压缩，环境影响评价制度本身的不足也更加明显，例如，审批机制不完善导致的审批流程多、耗时长，环评报告内容繁杂导致的成本高，无替代机制为企业和审批部门提供多样化的选择等问题。对此笔者通过分析问题原因，引用现阶段各地方政府已开展的工作案例，充分分析了上述3 个方面改进措施的可行性，最终期望解决企业办理环评手续成本过高、环评手续审批时间过长、无替代环评方案等问题，从而充分发挥环境影响评价制度应有的作用，实现经济效益和生态效益相统一，实现真正的可持续发展。参考文献1 国务院办公厅.国务院办公厅关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见（国办发2015 12 号）A/OL.（2015-03-19）2022-07-01.http:/ 国务院.国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见（国发 2016 55 号）A/OL.（2016-09-29）2022-07-01.http:/ 央视网.习近平主持召开中央财经领导小组第十六次会议强调营造稳定公平透明的营商环境加快建设开放型经济新体制EB/OL.（2017-07-17）2022-07-01.http:/ 刘倩.深化测绘资质改革激发市场主体活力：国新办国务院政策例行吹风会实录摘登J.资源导刊，2020（12）：44-45.5 刘淼.中国这个排名大幅上升世界银行说原因是这 8 个字 EB/OL.（2019-10-25）2022-07-01.http:/ 石璐言.提升“获得电力”服务水平三年内可为小微企业节省约 1300 亿元 EB/OL.（2020-09-29）2022-07-01.http:/ 宋岩.交通运输营商环境持续优化EB/OL.（2020-09-26）2022-07-01.http:/ 黄頔.口岸营商环境持续优化 EB/OL.（2020-08-10）2022-07-01.http:/ 刘杨.推动用电营商环境持续优化：聚焦全面提升“获得电力”服务水平 EB/OL.（2020-09-29）2022-07-01.http:/ 邓燕琳.“放管服”背景下提升环评审批效率研究J.资源节约与环保，2019（7）：97.11张胜东，王诗雯，何灵.佛山高明：深化环评改革，优化营商环境J.环境，2020（11）：50-52.作者简介：曹彬（1989），男，汉族，山东泰安人，硕士研究生，主要从事环境保护相关工作。节能环保12