浅谈政府在公共管理中的地位和应发挥的作用.doc

摘要我国现阶段公共管理以政府为主，导致政府在公共管理领官僚等级作风全面渗透，以行政手段实施公共管理并不符合大众公共利益，公共管理与行政管理不分的局面必须改变。现阶段公共管理的主体不应该再以政府为主，而应该是政府放权，改变以往行政手法去对待公共利益，承担起公共管理的职责；理清公共管理和行政管理的关系，政府在公共管理方面有责任有义务，公共管理从产生意义上讲是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。关键词：公共利益 行政管理区别 弊端 责任 作用的发挥目录一、公共管理的定义、内涵1二、公共管理与行政管理的关系1三、公共管理的主体的探讨3（一）这是由公共管理的社会历史性所决定的3（二）政府利益与公共利益是可分离的3四、我国政府在公共管理中出现的弊端4（一）官僚体制与公共管理4（二）官僚制组织形式导致效率低下4（三）政府不是绝对公平的4五、政府在公共管理的责任及如何才能更好地发挥政府的作用5（一）让公众来参与评议政府5（二）让政府积极回应社会公众的需要5（三）让公众追究政府责任5参考文献7浅谈政府在公共管理中的地位作用一、公共管理的定义、内涵自公共管理学科在我国出现以来，在学术界关于公共管理的界定始终是众说纷纭，莫衷一是。不过，综合各种学术观点可以看出，我国学术界在对公共管理的认识上至少已经形成以下方面的共识：任何社会都存在着大量的社会公共事务和公共管理活动。这些事务和管理活动直接涉及到社会成员的切身利益。随着社会的发展，政府会把更多的社会和公共管理职能交给各种社会中介组织承担。在公共管理发展的历史进程中，政府管理只是历史发展的阶段性产物。基于以上共识，公共管理是公共管理者为有效实现和维护公共利益，根据法律的规定，采取各种方式和手段，以提供公共产品和公共服务为主要形式，对涉及公众利益的社会公共事务所进行的、不以营利为目的的一切管理活动和过程。这个定义的一个关键点是公共管理以实现和维护公共利益为目的。可以认为，公共利益是基于社会成员个人利益产生，并从多种多样的具体的个人利益中抽象出来，具有普遍性、共享性和社会性的利益。由于个人利益是现实的，所以公共利益并不是虚无的。同时，个人利益又必然是具有差异性的，公共利益难以体现这种具体的差异性，甚至有时会因这种差异性的存在而造成与个人利益的冲突和抵触，所以，公共利益不是也不可能是个人利益的总和。因而，公共管理也必然只能以实现和维护“公共利益”作为目标。二、公共管理与行政管理的关系说到公共管理不可避免的就要提到行政管理，因为公共管理往往会被披上政治的衣服，可以说在政府的各项管理中，公共管理和行政管理也是经常被混淆的。公共管理与行政管理既有区别又有联系。公共管理的外延比行政管理的外延大，公共管理的内涵比行政管理的内涵更丰富，但是，在当今世界各国行政管理又是公共管理的核心和主导者，舍去行政管理，公共管理就无从谈起。行政管理学又称行政学，是研究政府对社会进行有效管理，是国家公务员和公共部门工作人员必备的知识。 公共管理学是运用管理学，政治学，经济学等多学科理论与方法专门研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科群体系，在西方，它源于20世纪初行政的传统公共行政学和60-70年代流行的新公共行政学。公共管理学不仅研究政府组织的管理问题，而且要研究作为第三部门的工艺器业和事业组织，非政府组织的管理问题 Public adminstration，行政管理学的研究范围仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事物的管理。 政府部门的组织问题，领导问题，决策问题，执行问题，监督问题及其管理过程中规律性问题，是二者的共性问题，二者都突出“管理”的地位，许多管理方法和技术二者都可以通用，都是为了达成一定的共同目标，在管理过程中都要求遵循一定的规则，程序等。行政管理学主要研究行政机构和行政人员的管理和调度问题，包括行政制度， 行政立法，行政体系的模式，范例和运行机制。公共管理学主要是研究有许化后的公共管理机构如何通过开展有效活动去管理公共事物，公共行政部门的功能发挥构成公共管理的核心内容。美国加洲大学伯克利分校的公共政策研究生院的院长阿隆威尔达夫斯基指出：“就以一个管理代替行政管理，这样公共行政管理的旧体系就在公共管理的新标题下复活。 与行政管理学研究和处理的对象不同，公共管理不是以政府为中心，而是以政府所面临的问题为中心的开放性的管理理论体系。二者的不同体现在以下几方面： 公共管理学的研究领域包括作为纯粹的公共部门的政府组织及其研究规律问题，还应包括第三部门的管理及其规律性问题，行政管理的研究领域包括政府组织的管理机器规律，前者范围明显大于后者。 公共管理学的援救对象是全部公共部门所工友的管理方式和规律。而行政管理学研究对象仅是政府组织所持有的管理方式和规律。 公共管理学所关注的是公共部门如何提高效率的利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，公共管理学更强调公共部门的自身的管理，而行政管理学更强带哦公共部门对社会公共事务的管理。 公共管理更强调责任及其义务，是为了公众提供公共物品，而行政管理侧重于组织的管理体系和政策的结果。 行政管理由于其主题是政府，往往束缚于政府体制和意识形态，缺乏变通性和自主性， 而公共管理由于其主体的广泛性以及研究客体的普遍性，能有更高的创新思维和变通能力。 公共管理强调了“公共性”，即侧重于管理的公共意义曾面的研究，突出了公共管理所承担的社会责任，而行政管理由于其行政主体的唯一性决定了其研究的范围，只能对主体负责。 公共管理体现了公民的参与性，监督意识，更好的反映出公共管理学研究所服务的对象及其目的。而行政管理学体现不出其目的，只能体现出其手段和技术层面。 、二者在适用的法律上的区别在于，行政管理侧重于行政法等的法律规范和监督，而公共管理则在适用于普适法律的前提下，权衡于社会舆论及公民监督。公共管理的绩效评估侧重于效率及受益的群体；行政管理强调行政的结果公平及规范社会的作用。从历史上看，公共管理作为一种客观存在的事实比行政管理早得多。可以说早在人类原始社会初期就已经有了公共管理。正如恩格斯所言：“虽然当时的公共事务比今日更多，家庭经济都是由若干个家庭按照共产制共同经营的，土地乃是全部部落的财产，仅有小小的园圃归家庭经济暂时使用，可是丝毫没有今日这样臃肿复杂的管理机关，一切问题，都由当事人自己解决，在大数情况下，历来的习惯就把一切调整好了。而行政管理只是在有了国家之后，才有的政府管理，并且在前资本主义社会的国家里政府行政与立法、司法是缺乏明确分工的，那时的行政管理更确切地讲是一种政治管理。真正明确地与议会立法、法院司法相区分的政府行政管理，是资产阶级建国后实行三权分立体制的产物。观察当今世界各国公共管理的现实，谁也无法否认政府行政管理或公共行政在公共管理里的核心地位和主导作用，这种地位和作用是任何一种公共管理模式无法取代的。这就是公共管理与行政管理的联系及其辩证关系。三、公共管理的主体的探讨随着社会主市场经济体制的发展和完善以及政府职能的转变，我国目前的公共管理以政府为主，导致政府在公共管理领域的责任扩大，以行政手段实施公共管理。公共管理与行政管理不分的局面必须改变。现阶段公共管理的主体不应该再以政府为主，而应该是政府、非政府组织（包括非营利性组织、营利性组织）与民众作为平等主体，共同承担起公共管理的职责；政府在公共管理方面只承担有限责任。这有几点原因：（一）这是由公共管理的社会历史性所决定的在国家出现以前，“公共管理”由氏族社会承担。国家出现以后，政府才成为公共管理的主体。在国家消亡后，公共管理的职能必然要回归社会。而且，在一些西方发达国家的带动下，许多国家政府公共管理职能逐步弱化的趋势已经显现。（二）政府利益与公共利益是可分离的公共管理的目的是要实现和维护公共利益。就一般情况而言，政府所关注和追求的利益与公共利益应该是一致或趋同的，而且，国家的民主与文明程度越高，政府的民意支持率越高，这种一致性越强。但是，无论这种一致程度有多高，政府利益与公共利益仍然是两种不同的利益，不会始终保持一致甚至是相同的利益取向。即使是对待政府与民众有共识的事务时，情况也是如此。这种情况在现实社会中屡见不鲜，具有公共管理职能，行使着公共管理职权的政府，必然要陷入进退维谷的两难境地。但是，无论政府处于什么处境，有一点是肯定的：只要是不能代表和体现公共利益，那么，在这个领域或时期就不能成为公共管理的主体。四、我国政府在公共管理中出现的弊端（一）官僚体制与公共管理公共管理“管理”的是公共的事务，是大家的事，所以应该体现民本原则，坚持“公事公办”，即充分了解民情、尊重民意、体现民愿、集中民智，发挥民众的主观能动性，大家的事情大家办。而受到中国“官本位”传统文化的影响，政府更习惯于按照“官为民本”的思想，将自身定位于民之“父母”。表现在公共管理领域就是政府主导，民众被排除在外或者是被动地参与，政府不能完全代表公共利益。（二）官僚制组织形式导致效率低下现在的政府仍然是等级森严的官僚制组织。由于政府的运行仍然以严格执行标准化的操作程序、垂直的指挥链条和标准化的服务为特征，在保证组织稳定的同时，导致行动迟缓且程序繁琐。其次，政府体制具有权力集中化的趋势，政府经常陷入增长怪圈：“政府越大，推动政府增长的力量就越强预算扩张将导致任命更多官员和录用更多公务员；一旦进入角色，这些人又会立即着手扩大预算，减少单个人的工作量，任用更多的人，支持更多的支出项目”。政府的过度扩张不仅抑制经济增长，而且很多政府活动被证明是无效的。这往往使得政府体制对公共管理中的新问题和突发问题反应迟缓，进而导致管理失效。（三）政府不是绝对公平的在现实生活中，国家中的各个利益集团、各个党派的利益争夺会影响着政府的行为。国家权力可能为某些人、某些社会集团或某些社会阶层或阶级所掌握，所以，政府公权有可能为了少数人的利益而被私用。而且，公共管理与行政管理不同，行政管理的主体，也可以说唯一主体是政府。而公共管理与行政管理的职能是交叉的，因此，不能简单地说公共管理的主体就是政府。传统公共行政的一个误区在于，它错误地认为“政府一旦介入到某一个政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者”。现在看来，官僚制组织并不是政府提供商品和服务的唯一方式，对那些属于政府“天职”的公共服务，政府应该是一个安排者，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或者水平，怎样付费等问题。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。这是建构公共管理理想、形态的认识基础。五、政府在公共管理的责任及如何才能更好地发挥政府的作用政府公共管理责任的确立是民主政治的体现，从政府合法性角度上看，政府的权力来自于人民，政府就应当对人民负责。政府公共管理责任作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。（一）让公众来参与评议政府从制度上看，政府在公共管理过程中承担责任，应该有公众的广泛参与，因为公众是政府行政行为的直接对象，他们对于政府行为的好坏，最有权力作出判断。让公众来评议政府，更为有效和准确，并在正确评价的基础上，追究相关政府部门的责任。从实践上看，兴起于江浙一带的公众评议政府制度，得到了全国各地政府广泛的认同。让公众来评判政府的优势与劣势，已经成为让政府部门承担相关责任的重要手段，这一手段大大促进了行政机关依法行政、有效行政。1、让公众评价政府行为的宪法责任2、让公众来评价政府行为的政治责任3、让公众评价政府行为的行政责任（二）让政府积极回应社会公众的需要让公众评议政府只有追究政府责任的基础和前提，要实现政府因行政行为失范而承担责任，要求政府必须回应公众的评价和请求，否则政府责任承担就成了空话。1、政府的社会回应具有重要的作用2、政府回应公众是民主政治的重要体现（三）让公众追究政府责任政府承担责任的方式有很多，其中让政府接受公众追究责任的方式是最为有效和持久的。因为公众是政府施政的对象，政府如果没有承担起应该承担的责任，让政府自身纠偏，远没有让公众来纠偏更有动力。1、政府管理人员自愿接受民众监督2、公众督促政府遵循公共责任是民众的权力3、将公众追究政府责任制度化让公众问责政府就是一种简便的政治技术。现在政府问责制虽然在一定程度上迫使官员依法行政，但这种政府责任追究制仍然是内容追究责任制度，其制度性的缺陷是靠政府“自觉”来进行，而政府不可能永远或在每一件需要承担责任的事务上都自觉。只有公众追究政府责任才是最有动力和持久的，因此，需要制度化公众问责政府机制。公众问责政府机制可以通过在公众公正评价政府的基础上，“一票否决”政府。公众对政府部门不满意，就问责政府部门领导，建立“不满意就撤换”制度。政府是为公众服务的，服务的质量不够好，完全可以做到让能够提供良好服务的人员来提供服务。“随时撤换”政府部门的相关人员，这是马克思主义原则的群众路线，马克思在总结巴黎公社的经验时，就已告诉了我们这一原则。参考文献1美ES.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系M.中国人民大学出版社.2002.2夏书章.现代公共管理导论M.长春：长春出版社，2000.33陈振明 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