中国长期护理保险筹资现状、...7份试点政策文本的实证分析_陈奕男.pdf

DOI：10.13766/j.bhsk.10082204.2021.0693中国长期护理保险筹资现状、局限与优化路径基于 27 份试点政策文本的实证分析陈奕男（华东政法大学政府管理学院，上海201620）摘要：筹资是长期护理保险（LTCI）制度建设中的首要环节与核心问题。基于政策文本，以筹资机制为核心构建由 10 个一级变量和 31 个二级变量组成的 LTCI 筹资政策的政策一致性（PMC）指数模型，对全国两批共 27 份试点城市筹资政策进行量化评价，结果显示，扩大试点阶段中的完美和优秀等级政策占比之和达 77.78%，LTCI 试点质量显著提升。分析 PMC 曲面发现，试点城市政策的性质明确、功能完备、透明度高，仍存在时效偏短、级别较低、筹资机制不完善、筹资保障规范性不足等问题，进而提出两种优化策略。建议政府应以疏解当期困境与促成稳定预期为目标设计 LTCI 筹资机制，兼顾公平性、平等性和适当性标准，重视部门协同，从资金投入、法律法规等方面来强化支持。关键词：长期护理保险（LTCI）；筹资机制；政策评价；政策一致性（PMC）指数模型；政策优化中图分类号：D632.1;F842.6文献标志码：A文章编号：10082204（2023）02009010CurrentSituation,LimitationsandOptimizationPathsoftheFinancingofLong-termCareInsuranceinChina:EmpiricalAnalysisBasedon27PilotPolicyTextsCHENYinan（SchoolofGovernment,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai201620,China）Abstract:Financing is the first priority and core issue in the construction of long-term care insurance(LTCI)system.Basedonthepolicytexts,thepaperhasconstructedaLTCIfinancingpolicyPMCindexmodelcomposedof10primaryvariablesand31secondaryvariableswiththefinancingmechanismasthecore,toquantitativelyevaluatethefinancingpoliciesof27pilotcitiesinChina.Theresultsshowthatinthesecondpilotphase,theperfectandexcellentpoliciesaccountedfor77.78%ofallpoliciesandthequalityofLTCIpilothasbeensignificantlyimproved.TheanalysisofthePMCsurfacerevealsthatthepilotpoliciesareclearinnature,completeinfunctionandhighintransparency,buttherearestillproblemssuchasshorttimelimit,lowlevel,imperfectfinancingmechanismandinsufficientregulationoffinancingguarantee.Therefore,thepaperproposestwooptimizationpaths.Thegovernmentshould design the LTCI financing mechanism with the goal of relieving current difficulties and stabilizingexpectations.Inaddition,itshouldtakeintoaccountthecriteriaoffairness,equalityandappropriateness,attachimportance to the coordination among various departments,and strengthen support from the aspects of capitalinvestment,lawsandregulations.Keywords:long-term care insurance(LTCI)；financing mechanism；policy evaluation；PMC index model；policyoptimization收稿日期：20210914基金项目：国家社会科学基金重大项目（20ZDA077）；华东政法大学优秀博士学位论文培育项目（20211004）作者简介：陈奕男（1995），男，陕西蓝田人，博士研究生，研究方向为行政管理、社会保障.第36卷第2期北京航空航天大学学报（社会科学版）Vol.36No.22023年3月JournalofBeijingUniversityofAeronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)March2023一、问题的提出长期护理保险（long-termcareinsurance，LTCI）制度定型、发展与完善的首要环节是形成公平、合理、稳定的筹资机制，作为社会保险制度的物质保障环节，筹资机制是 LTCI 制度探索中的核心难题1。学者们将 LTCI 筹资机制概括为筹资对象、筹资渠道、筹资标准、筹资责任分担2、筹资模式3、费用给付4、制度财务模式5等方面。基于既有研究取得的共识性结论，笔者认为，LTCI 筹资机制应包括参保人群、筹资来源、筹资标准、筹资方式、基金管理、筹资责任分担、给付水平 7 个方面，并依据政策文本来评价以筹资机制为核心的 LTCI 筹资政策，分析 LTCI 试点现状及局限，进而提出优化路径，以期能为推动LTCI 试点进程，加快制度的完善与定型提供一定的参考和借鉴。政策评价是公共政策实施中的必要环节，作为一种重要的分析工具，通过收集与政策相关的信息并进行评估，再将评估后的信息反馈给决策者6，为政策废改立提供依据。政策评价方法的选择对评估结论具有重要影响7。西方的政策评价方法较多，且优劣各异8，以 20 世纪 70 年代为界，前三代政策评价方法以实证主义本位为基本特征，强调数理分析和社会实验；第四代政策评价则采纳规范本位方法论，反映了对价值分析与判断的重视。政策评价方法于发展中相互融合，最终形成批判复合主义的方法论9。除方法论外，还可以根据被评价政策类型来选择政策评价方法，具体包括两类：第一类是对政策本身的评价，第二类是对政策效果的评价。文本分析、扎根理论、模糊评价、政策一致性（PMC）指数模型、数据包络分析法（DEA）、优劣解距离法（TOPSIS）等属于第一类；双重差分法（DID）、层次分析法（AHP）、处理效应模型、合成控制法（SCM）、灰色关联法、社会结构矩阵等则属于第二类。笔者所采用的 LTCI 筹资政策评价方法属于第一类。综合考虑样本量、指标设置及权重确定的客观性等因素，笔者选择 PMC 指数模型来对 LTCI 筹资政策文本进行量化评价。RuizEstrada 等基于 OmniaMobilis 假设提出的 PMC 指数模型认为，世界万事万物均是运动且相互联系的，因此不应忽视任何一个变量，故而变量的选择应尽可能广泛全面，且需为每个变量赋予相同的权重10。PMC 指数模型被广泛应用于“双创”政策11、“中国芯”扶持政策12、大数据发展政策13、养老服务政策14、农民工就业政策1571-83、托幼公共服务政策16124-136等的量化评价，为相关领域的政策优化提供了评价工具支持。LTCI 自 2016 年试点以来，各试点城市因地制宜地发布试点方案，有效解决了当地失能老人的长期护理需求，并取得了丰富的经验，但试点中的诸多局限也阻碍了制度定型，如资金来源独立性缺失，政策试点中以身份为依据的制度分立等问题既影响制度保障绩效，也不利于提升公平性，特别是试点至今尚未形成统一筹资机制，更是延缓了国家层面的制度实施进程。当前，有关 LTCI 筹资机制的研究多从定性的角度出发，通过比较分析归纳试点现状，来剖析局限并提出对策，量化研究则较少。随着 2020 年国家层面扩大 LTCI 试点，第二批试点城市陆续发布试点方案，中国 LTCI 筹资机制试点出现了新的变化，不乏值得肯定与借鉴之处。笔者拟基于国家层面LTCI 两批试点城市中关涉筹资的政策文本，构建LTCI 筹资政策 PMC 指数模型来进行量化评价，力求客观反映试点进展，并通过绘制代表性政策的PMC 曲面，剖析其优势和局限，尝试提出优化路径，以期能为 LTCI 制度试点的深化、发展及完善提供一定的参考依据。二、LTCI 筹资政策的 PMC 指数模型建构（一）样本选取2016 年，人力资源和社会保障部办公厅发布关于开展长期护理保险制度试点的指导意见（人社厅发201680 号），选择 15 个城市开始国家层面的LTCI 试点17；2020 年，国家医保局会同财政部发布关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见（医保发202037 号），增加 14 个 LTCI 试点城市，并进一步规定 LTCI 的资金来源18。截至 2021 年 5 月，除甘南藏族自治州外，已有 28 个试点城市公布或修改了 LTCI 试点办法。笔者遵循政策文本的权威性、严谨性、完整性和精确性原则1571-83，剔除宁波市，共得到 27 份政策文本，如表 1 所示。第36卷第2期陈奕男：中国长期护理保险筹资现状、局限与优化路径基于 27 份试点政策文本的实证分析 91（二）PMC 指数模型设置RuizEstrada 指出，PMC 指数模型既可以评价政策的一致性水平，也可以识别政策的优势及局限19523-536。PMC 指数构建主要包括四个基本步骤：一是变量分类与参数识别，二是构建多投入产出表，三是测量 PMC 指数，四是构造 PMC 曲面。PMC 指数模型要求在变量选择时尽可能全面，基于 LTCI 政策特点与 RuizEstrada 提出的 PMC 指标模型19523-536，综合 LTCI 筹资机制的 7 个方面，调整并确定了由10 个一级变量和 31 个二级变量组成的 PMC 指标体系及评价标准，如表 2 所示。X1X2X3X6X2X3X6X7表 2 中，政策性质（）、政策时效（）、政策功能（）、政策规范（）的二级变量根据张文静等20的研究设定，并结合 LTCI 试点现状对和的二级变量进行调整，参照 LTCI 筹资机制的内涵重新定义了的所有二级变量；建立激励约束（）并设定相关X4X5X8X9X10二级变量；根据张永安和耿喆21、王霆和刘玉1571-83和祝西冰16124-136研究中二级变量的设定思路，来设定发布机构（）、参保对象（）、保障措施（）、政策评价（）对应的二级变量；政策公开（）下不设二级变量。X1X2X3X4X5X6X7一级变量用于反映 LTCI 试点文件是否具有描述、建议、支持、引导的功能。根据 LTCI 试点文件的政策文本与实际运行时间，分为短期、中期和长期。分为明确权责、规范引导、分类推进、统筹协调 4 个维度。结合 LTCI 试点城市政策发布机构级别，包括省（自治区、直辖市）和地级市两个级别。根据 LTCI 试点现状分为仅覆盖城镇职工和覆盖城乡所有居民两类。反映 LTCI 筹资机制，包括筹资来源、筹资原则、筹资标准、筹资方式、责任分担。待遇给付作为 LTCI 支出端影响筹资规模，反映与筹资密切相关的待遇给付参数，包括给付表127 份 LTCI 试点政策文本汇总编号政策名称发文字号发布日期P1承德市城镇职工长期护理保险实施办法（试行）承人社发201628号2016年11月23日P2吉林省深入推进长期护理保险制度试点工作实施方案吉医保联20217号2021年4月13日P3齐齐哈尔市深化长期护理保险制度试点实施方案（试行）齐政办规20211号2021年2月19日P4上海市长期护理保险试点办法沪府发201797号2017年12月30日P5关于建立基本照护保险制度的意见（试行）通政发201573号2015年10月20日P6关于开展长期护理保险试点第二阶段工作的实施意见苏府202010号2020年1月20日P7安庆市城镇职工长期护理保险试点的实施意见宜政办秘20175号2017年1月20日P8全面开展长期护理保险制度试点实施方案饶府字201933号2019年7月27日P9青岛市长期护理保险办法青政发20216号2021年3月25日P10荆门市长期护理保险办法（试行）荆政发201643号2016年11月22日P11广州市长期护理保险试行办法穗医保规字202010号2020年12月30日P12重庆市长期护理保险实施细则（试行）渝医保发201814号2018年12月11日P13深化长期照护保险制度试点的实施意见成府发202016号2020年5月12日P14八师石河子市长期护理保险实施细则（试行）师市办发201715号2017年2月23日P15北京市长期护理保险制度扩大试点方案京医保发202030号2020年10月28日P16天津市长期护理保险制度试点实施方案津政办规202024号2020年12月17日P17关于建立长期护理保险制度的实施意见晋市政发202014号2020年12月30日P18呼和浩特市长期护理保险制度试点实施方案呼政办发202031号2021年1月22日P19盘锦市开展全国长期护理保险制度试点工作实施方案盘政办发202025号2020年12月15日P20关于开展长期护理保险制度试点的实施方案榕政综2020262号2020年12月24日P21开封市长期护理保险制度试行办法汴政202036号2020年12月30日P22湘潭市长期护理保险制度试点实施方案潭政办发202033号2020年12月10日P23南宁市人民政府关于南宁市长期护理保险制度试点的实施意见南府规20213号2021年1月11日P24黔西南州长期护理保险制度试点实施方案黔西南府办发202027号2020年11月6日P25昆明市人民政府关于全面开展长期护理保险制度试点工作方案昆政发202039号2020年12月29日P26汉中市长期护理保险实施办法（试行）汉政办发202025号2020年11月5日P27乌鲁木齐市长期护理保险办法（试行）乌政办2018254号2018年11月2日 92 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年3月X8X9方式、给付封顶线、待遇与筹资关联机制。资金筹集是制度运行的物质基础，因此，与缴费率和征缴率相关的因素均纳入，包括资金保障、法律法规、组织领导、基金管理。是对 LTCI 筹资政策的评价，虽然政策评价从来都不是价值无涉的，但即便是多元 的 原 则 和 标 准 也 具 有 比 想 象 中 更 多 的 相 同点22。引入 Gilbert和 Terrell 的社会福利政策的价值因素整合“公平性”与“平等性”标准，即比例平等与数量平等构成政策评价的维度，包括制度目标是否明确、筹资标准的确定依据是否充分、筹资方案是否公平、各筹资主体权责规定是否清晰23。其中，筹资方案是否公平的判断标准如下：一是纵向公平表现在筹资方式设计上，要求缴费额随收入水平上升而提高；二是横向公平表现在筹资责任分担上，要求平等分担缴费责任。同时满足上述标准视为筹资方案公平，否则视为不公平。（三）PMC 指数计算PMC 指数计算大致分为 4 个步骤：一是将参数代入多投入产出表，二是根据式（1）和式（2）计算二级变量的值，三是根据式（3）计算一级变量的值，四是根据式（4）计算 PMC 指数。X 0,1（1）表2LTCI 筹资机制的 PMC 指标体系及评价标准一级变量二级变量评价标准政策性质（X1）描述（X1-1）说明LTCI的制度性质：是为1，否为0建议（X1-2）提出对LTCI筹资模式的指导意见：是为1，否为0支持（X1-3）从政策协调、组织管理等角度支持LTCI资金筹集工作：是为1，否为0引导（X1-4）从政策主体与政策受体的角度引导对LTCI筹资的重视与认同，旨在提高积极性与遵从度：是为1，否为0政策时效（X2）短期（X2-1）有效期为2年（含）以内：是为1，否为0中期（X2-2）有效期为25年（含）：是为1，否为0长期（X2-3）有效期为5年以上：是为1，否为0政策功能（X3）明确权责（X3-1）明确各方权责：是为1，否为0规范引导（X3-2）政策引导规范：是为1，否为0分类推进（X3-3）体现分类推进思想：是为1，否为0统筹协调（X3-4）统筹推进试点：是为1，否为0发布机构（X4）省、自治区、直辖市（X4-1）发布机构为省（自治区、直辖市）级政府机构：是为1，否为0地级市（X4-2）发布机构为地级市政府机构：是为1，否为0参保对象（X5）城镇职工（X5-1）覆盖城镇职工：是为1，否为0城乡居民（X5-2）覆盖城乡居民：是为1，否为0政策规范（X6）筹资来源（X6-1）独立筹资，无医保基金介入：是为1，否为0筹资原则（X6-2）采用“以支定收”的筹资原则：是为1，否为0筹资标准（X6-3）明确筹资标准：是为1，否为0筹资方式（X6-4）实行“比例缴费”：是为1，否为0责任分担（X6-5）同比例分担缴费责任：是为1，否为0激励约束（X7）给付方式（X7-1）按比例支付：是为1，否为0给付封顶线（X7-2）设置封顶线：是为1，否为0待遇与筹资关联机制（X7-3）设置待遇与筹资关联机制：是为1，否为0保障措施（X8）资金保障（X8-1）划转启动资金/建立调剂金/计提风险准备金等：是为1，否为0法律法规（X8-2）提供法律规范：是为1，否为0组织领导（X8-3）协调组织领导：是为1，否为0基金管理（X8-4）明确基金管理办法：是为1，否为0政策评价（X9）目标明确（X9-1）筹资目标是否清晰：是为1，否为0依据充分（X9-2）筹资标准确定依据是否明确：是为1，否为0方案公平（X9-3）缴费方案设置是否满足公平性标准：是为1，否为0权责清晰（X9-4）各缴费主体权责是否明确：是为1，否为0政策公开（X10）政策公开发布：是为1，否为0第36卷第2期陈奕男：中国长期护理保险筹资现状、局限与优化路径基于 27 份试点政策文本的实证分析 93 X=XR:0,1（2）Xt=(nj=1XtjT(Xtj)，t=1,2,（3）PMC=X1(4j=1X1j4)+X2(3j=1X2j3)+X3(4j=1X3j4)+X4(2j=1X2j2)+X5(2j=1X5j2)+X6(5j=1X6j5)+X7(3j=1X7j3)+X8(4j=1X8j4)+X9(4j=1X9j4)+X10（4）tjT式中：XR 为 X 的取值范围；为一级变量；为二级变量；为一级变量下辖二级变量的数量。PMC 指数评价标准，如表 3 所示。X1033X1X4X7X2X5X8X3X6X9为了更加直观地呈现政策得分及其优势和局限，根据 PMC 指数可以构建 PMC 曲面。LTCI 筹资政策的 PMC 指数模型共包括 10 个一级变量，由于所有 LTCI 试点政策均公开发布，因此，剔除后可构建一个矩阵为。此外，为分析现有政策与最优选择间的差异，进而提出优化路径，设置一个虚拟完美政策，并与各试点政策相减来计算凹陷指数。三、LTCI 筹资政策实证分析：现状与局限（一）LTCI 筹资现状：基于 PMC 指数的分析27 个试点城市 LTCI 筹资政策的 PMC 指数，如表 4 所示。1 份政策达到完美等级，18 份政策为优秀等级，其他 8 份政策为可接受等级，完美等级和优秀等级占比之和为 70.37%。表3PMC 指数评价标准PMC指数0,5)5,7)7,9)9,10政策评价不良可接受优秀完美表427 项 LTCI 试点筹资政策的 PMC 指数编号X1X2X3X4X5X6X7X8X9X10PMC指数排名等级凹陷指数P11.000.670.750.500.500.400.670.750.751.006.9815可接受3.02P21.000.331.001.001.000.801.001.001.001.009.131完美0.87P31.000.331.000.500.500.400.670.750.751.006.9016可接受3.10P41.000.671.001.001.000.400.330.750.751.007.908优秀2.10P51.001.001.000.501.000.200.671.000.751.008.124优秀1.88P61.000.331.000.501.000.200.330.750.501.006.6219可接受3.38P71.000.671.000.500.500.200.670.750.501.006.7817可接受3.22P81.000.331.000.501.000.200.330.750.501.006.6219可接受3.38P91.001.001.001.001.000.600.331.000.751.008.682优秀1.32P101.000.671.000.501.000.401.000.750.751.008.076优秀1.93P111.000.331.000.501.000.800.670.750.751.007.8011优秀2.20P121.000.671.001.000.500.400.330.750.501.007.1513优秀2.85P131.000.331.001.001.000.800.331.001.001.008.473优秀1.53P141.000.671.000.501.000.201.001.000.501.007.8710优秀2.13P151.000.331.001.001.000.600.670.750.751.008.105优秀1.90P161.000.331.001.000.500.600.671.001.001.008.105优秀1.90P171.000.671.000.500.500.800.670.751.001.007.889优秀2.12P181.000.331.000.501.000.800.670.751.001.008.057优秀1.95P191.000.331.000.500.500.800.671.001.001.007.8011优秀2.20P201.000.331.000.500.500.800.670.751.001.007.5512优秀2.45P211.000.331.000.500.500.600.670.750.751.007.1014优秀2.90P221.000.331.000.500.500.800.671.001.001.007.8011优秀2.20P231.000.331.000.500.500.800.671.001.001.007.8011优秀2.20P241.000.331.000.500.500.600.331.000.501.006.7718可接受3.23P251.000.331.000.500.500.800.671.001.001.007.8011优秀2.20P261.000.330.750.500.500.400.330.750.501.006.0720可接受3.93P271.000.671.000.500.500.200.670.750.501.006.7817可接受3.22均值1.000.480.980.630.720.540.610.850.771.007.582.42 94 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年3月P2X2为完美等级政策，PMC 指数为 9.13，除了在方面因政策更新导致得分较低外，其他指标的得分均高于整体均值。P4 P5 P9 P10 P11 P12 P13 P14 P15 P16 P17P18 P19 P20 P21 P22 P23 P25X4X5X6X6X7X8，为优秀等级政策，PMC 指 数 均 值 为 7.89，高 于 整 体 PMC 指 数 均 值7.58。其中，P4，P10，P12，P14，P17 的 LTCI 筹资政策有效期为 25 年，P5，P9 则对 LTCI 筹资政策进行长期规划。在方面，共有 7 份政策的得分较高，除P2，P4，P9，P12，P15，P16 属于重点联系省份（吉林省、山东省）和直辖市（上海市、重庆市、北京市、天津市）的政策外，P13 除了作为成都市发布的试点政策外，还具有四川省的政策支持。在方面，优秀等级政策中，覆盖城镇职工和覆盖城乡所有居民的比例为 1:1，由于 PMC 指数模型假定各一级变量的权重相同，因此，该变量的差异并不影响 PMC 指数结果。是对筹资机制设计的反映，P4，P5，P10，P12，P14 在方面的得分均显著偏低，且均为第一批试点城市的政策，原因在于，这些城市的 LTCI 基金均依赖医保基金划拨，至今尚未形成独立、稳定的筹资渠道。其中，P5，P12，P14 延续定额筹资，难以避免LTCI 缴费累退性，且筹资责任分担方面均未能实现同比例划分，违背了 LTCI“统一性原则”24和医保发202037 号文件对筹资责任分担的规定。在方面，除了 P12 实行定额支付外，其他城市皆采用按比例支付，但 P4 未设置封顶线，在人口老龄化背景下便增大 LTCI 基金的潜在风险；P5 给付水平低于国家相关指导意见中的基本水平，可能难以有效疏解失能老人及其家庭的当期困境。方面的差异主要体现在资金保障上，P5，P9，P13，P14，P16，P19，P22，P23，P25 为 LTCI 划转启动资金，或建立调剂金，或X8X9计提风险准备金，因此，这些政策的得分均为满分。在方 面，P13，P16，P17，P18，P19，P20，P22，P23，P25 均为满分，P4，P5，P9，P10，P11，P12 由于筹资责任分担设置不符合公平性标准，P15，P21 由于缺乏筹资标准确定的明确依据，P14 则由于兼具上述两种局限，从而导致上述政策未能得到满分。X2X3X4X5X6X7X8X9P1，P3，P6，P7，P8，P24，P26，P27 为可接受等级政策，PMC 指数均值为 6.69，低于整体 PMC 指数均值 7.58。在方面，P3，P6，P8，P24，P26 低于平均水平，原因在于，这些均为第二批试点或 2020 年后更新试点方案的城市的政策，施行时间较短。在方面，除了 P1，P26 未体现“分类推进”导致得分低于平均水平外，其他试点城市的政策得分均为满分。由于可接受等级的城市政策的发布机构级别均停留在地级市层面，故而在方面的得分相同。在方面，P1，P3，P7，P24，P26，P27 这 6 份政策仅覆盖职工群体，占比为 75.00%。在方面，仅 P24 的得分高于该指标均值 0.54，其余城市政策的该指标得分均显著低于均值 0.54。在方面，P1，P3，P7，P27 实行按比例支付，并设置最高限额控制 LTCI 支出，但该等级所有政策均未构建筹资与待遇关联机制。另外，除P24 外，可接受等级政策中没有为 LTCI 设置划转启动资金、建立调剂金等“资金保障”，从而拉低了得分。而导致得分较低的原因有二：一是缺少筹资标准的确定依据，使“依据充分”赋值为 0；二是筹资责任的非同比例分担使“方案公平”的值为 0。其中，P1 由于缴费责任分担比例不一，P3 由于缺少确定筹资标准的依据，P6，P7，P8，P24，P26，P27 则是既缺少筹资依据又未能实现同比例分担。下文将按试点时间来比较两批试点城市 LTCI筹资政策均值的 PMC 指数，如表 5 所示。表5两批试点城市 LTCI 筹资政策均值的 PMC 指数比较试点城市X1X2X3X4X5X6X7X8X9X10PMC指数均值第一批1.000.570.980.680.860.430.600.840.701.007.65第二批1.000.380.980.580.580.660.620.870.851.007.51X1X3X10X2X4X5比较上述两批试点城市的 LTCI 筹资政策发现：第一，两批城市的筹资政策在，上的得分相同，说明政策性质和功能明确、政策透明度高。第二，第一批试点城市的筹资政策在，上的得分高于第二批城市。原因在于，第一批城市试点较早，如南通市 LTCI 试点政策至今已逾 7 年；而青岛市在2021 年更新的试点政策中明确规定有效期为 6 年，X2X4X5X6X9提高了得分。第一批试点城市包括两个直辖市和两个重点联系省份，以及四川省也发布了省级LTCI 试点指导意见，因此，得分较高。在方面，第一批试点城市筹资政策中实现覆盖城乡全体居民的占比为 71.43%，而第二批试点城市筹资政策中纳入城乡全体居民的占比仅为 15.38%。第三，第二批试点城市筹资政策在和方面的得分高于第一批第36卷第2期陈奕男：中国长期护理保险筹资现状、局限与优化路径基于 27 份试点政策文本的实证分析 95 X6X9X7X8城市。在方面，以医保发202037 号文件为指导的 LTCI 试点办法在筹资机制设置上有了质的提升，特别是实现了独立筹资和同比例分担缴费责任。此外，第二批试点城市筹资政策进一步明确了独立筹资来源，并规定了筹资标准的确定依据，这也提高了得分。第四，两批试点城市筹资政策在和上得分相近，大多采用按比例限额支付，但是普遍缺乏筹资与待遇关联机制，资金保障仍需完善。综上可知，第一批试点城市筹资政策的覆盖面较广、稳定性较强，第二批试点城市筹资政策机制设计更具公平性。随着第一批试点城市筹资政策的优化，如长春市在扩大试点阶段实现同比例分担缴费责任等，最终表现为 2020 年后发布或修改的 LTCI试点方案中达到完美和优秀等级的比例为 77.78%。（二）基于 PMC 曲面的代表性政策分析P26为了进一步直观地反映各试点筹资政策的优势和局限，笔者选择了一些代表性政策来绘制其PMC 曲面。首先，为了方便进行比较，笔者选取27 份政策一级变量的均值构建了虚拟政策 P28；其次，代表性政策有三：一是完美等级政策 P2，二是优秀等级政策中的得分首位 P9、得分偏低的 P12 和得分末位的 P21，三是可接受等级政策的末位。上述曲面图，如图 1图 6 所示，其中，凸起的部分表示该一级变量得分较高，凹陷的地方表示该一级变量得分较低。X1X10X2，X3，X4，X5，X7，X8，X9由图 2 可知，P2 的和与均值一致，X2X9中除了因 2021 年更新 LTCI 试点政策导致得分低于均值外，其他一级变量均高于均值，其中均为满分。政策功能完善，且长春市作为 LTCI 第一批重点联系省份的城市，出台了省级LTCI 试点意见。另外，2021 年调整试点办法，将参保对象由“城镇职工+城镇居民”扩展至覆盖全民；形成了独立筹资渠道，实现了职工参保人的单位与00.20.20.40.40.60.60.80.81.01.00.80.60.40.20123系列1系列2系列3图1虚拟政策 P28 的 PMC 曲面1.00.80.60.40.20123系列1系列2系列300.20.20.40.40.60.60.80.81.0图2P2 的 PMC 曲面1.00.80.60.40.20123系列1系列2系列300.20.20.40.40.60.60.80.81.0图3P9 的 PMC 曲面1.00.80.60.40.20123系列1系列2系列300.20.20.40.40.60.60.80.81.0P12图4的 PMC 曲面1.00.80.60.40.20123系列1系列2系列300.20.20.40.40.60.60.80.81.0P21图5的 PMC 曲面1.00.80.60.40.20123系列1系列2系列300.20.20.40.40.60.60.80.81.0P26图6的 PMC 曲面 96 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年3月X5X9X2个人同比例承担缴费责任；设置了按比例限额支付，并构建了待遇与筹资关联机制，体现了“多缴多得”“长缴多得”的参保激励；继续为制度划拨启动资金，提高了的值。因此，仅为处存在明显凹陷，其他变量均高于平均水平，属于完美等级政策，具有较强的借鉴意义。，X2，X3，X4，X5X6X7X9P9 位于优秀等级政策首位，青岛市作为第一批试点城市，于 2021 年更新了试点政策，对 LTCI 筹资进行了长期规划；政策功能完备，与作为重点联系省份政策的 P2 一致，政策发布机构级别较高，并实现了全民参保，因此均为满分；但在责任分担方面未能实现同比例划分。此外，未在试点办法中明确按比例给付的封顶线，筹资与待遇关联机制方面仅为不同缴费水平设置了差异化支付比例，未能体现“长缴多得”，因此，表现为，处存在凹陷。X2X4X2X41:1X6X7X9X6X7X9P12 和 P21 分别属于第一批和第二批试点城市的政策，前者在优秀等级政策中得分偏低，后者位于优秀等级政策最末位。P12 为直辖市政策且试点时间较长，因此，表现为，处凸起；P21 则在，这两个指标上得分偏低，因此，也在相应位置存在凹陷。这两个城市的政策在参保对象方面都仅覆盖城镇职工，但 P21 作为第二批试点城市的政策实现了独立筹资，按划分筹资责任并实现按比例限额支付，参数设计相对完善，因此，表现为，处凸起；而 P12 则由于依赖医保基金划拨，未能同比例划分缴费责任，以及定额给付存在一定程度的滞后性，可能无法有效满足当地失能老人的照护需求，因此，表现为，处存在凹陷。X3，X6，X7，X8，X9P26 的 PMC 指数位于整个样本最末位。原因在于，政策中未能体现“分类推进”思想，筹资机制设计规定采用定额筹资、筹资标准确定依据缺失、非同比例分担缴费责任、定额支付难以体现适当性标准，资金保障力度不足等，因此，表现为处存在明显凹陷。（三）LTCI 筹资政策的局限性由图 1 可知，LTCI 筹资政策明确了政策性质和政策功能，并实现政策公开，但仍存在以下局限：X2第一，政策时效偏短。无论是从先后两批试点城市政策分别的均值，还是整体均值来看，的得分明显偏低，且第二批试点城市政策尤甚，部分原因在于第二批试点城市公布政策的时间较短。但从客观上却说明，LTCI 缺乏长期规划，特别是筹资政策的不稳定，难以保障制度独立、可持续发展。P4，P12，P15，P16第二，LTCI 筹资政策发布机构级别偏低。除了重点联系省份的政策（P2,P9）和直辖市的政策（）外，仅 P13（成都市）在试点中由四川省颁布，其他试点城市政策的发布机构均为地级市政府，发布级别较低不利于统筹资源，也在一定程度上加剧了政策碎片化。第三，LTCI 覆盖范围受限。第二批试点城市政策中，除 P15 和 P18 外，其他都仅覆盖城镇职工。如果 2016 年试点初期考虑基金承受能力选择从职工群体开始参保，那么 2020 年扩大试点时仍集中于城镇职工便有延续路径依赖之嫌。以身份标准设置参保屏障，忽视城乡其他居民的公民社会权力，将会削弱制度公平性和基金抗风险能力，且会增加未来制度整合成本。第四，作为筹资政策的核心维度，LTCI 筹资机制仍需完善。试点中筹资机制的局限表现为：近半数试点城市依赖医保基金划拨；延续定额筹资方式虽便于操作，但具有累退性的缺陷；筹资标准确定依据缺失不利于形成科学动态的调整机制；各缴费主体之间责任划分不合理，财政或个人筹资比例失衡损害制度公平及可持续；“以收定支”的筹资原则从根本上未能尊重社会保险基本原理25，存在用“预算平衡”替代“精算平衡”的风险；缺乏筹资与待遇关联机制，削弱缴费激励。第五，LTCI 启动资金划转的规范性缺失。人社厅发201680 号和医保发202037 号这两份国家级试点文件均未规定 LTCI 启动资金来源，试点中的承德市、上海市、苏州市、安庆市、上饶市等 1