政府规制工具变迁逻辑及其与...—基于出租车政策的内容分析_李金龙.pdf

第 卷第丄期年丄月大连理工大学 学报（社会科学版）（），丄：政府规制工具变迁逻辑及其与政策目标适配路径研究基于出租车政策的内容分析李金龙，乔建伟（湖南 大学公共管理学院，湖南长 沙 ）摘要：实现政策工具与政策目标匹配是达成政策预期效果的基础，政策工具历时变迁可为实现这一机制提供历史经验与启示。通过构建“政策目标政策工具”分析框架 并对我国出租车行业政府规制政策进 行内容分析发现，规制工具历经了新旧政策工具重叠 期、政策工具运用波峰期、政策工具结构性调整期等 阶段，并在制度背景、政府能力、技术变革等因素影 响下，总体呈现出社会性规制工具占优并稳定成为主体的趋势。因政策客体属性模糊、政府考核机制 失当、政策工具冲 突及规制主体权责交叉导致政策工具与政策目标间不适配，体现为政策工具非 均衡分配、典型工具缺失及政策工具存在结构性矛盾，影 响了政策工具效果发挥及政策目标实现。据此，规制者应 坚持政府规制 的公共利益立场，借以综合行政执法体制改革理顺权责关系，构建科学 的绩效考评体系，并以信用监管为核心加速政策工具创新与组合运用，从而实现出租车政策目标与工具的匹配以提升其规制绩效。关键词：政府规制；政策目标；政策工具；工具变迁 逻辑；“目标工具”匹配中图分类号：文献标识码：文章编号：（）、弓言年月，党的十九届五中全会通过了中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二？三五年远景目标的建议（下文简称“十四五”规划）。“十四五”规划指出，要“充分发挥市 场在资源配置中的决定性作 用，更好发挥政府作 用，推动有效市 场和有为政府更好 结 合”。“有为政府”与“有效市 场”的相互融合，正是解 释我国自改革开放以来在经济发展、城市建设、民生保障等方面取得成就的原因。而出租车行业发展及政府规制政策变迁正是在政府与市场关系变动下的直 接 产物。近年 来，各地方政府实施了一系列出租车行业（含巡游出租汽 车、网络预约出租汽 车，下文简称巡游车、网约车）深化改革措施，重点聚 焦于价格 机制、运力规模、准人标准以及两类业态何以实现融合发展等议题，有效消除了行业部分痼 疾，一定程度推动了行业规范稳 定发展。但政策执行过程中受主客观因素影响会与政策目标产生间隙，从而加 剧行业既有困境。譬如：巡游出租车行业“两权合一”（车辆所有权与经营权）政策在部分城市难以推进，司机上访、停运等 事件仍时有发生；网约车平台车辆合规进程缓慢，“黑车”泛滥的现实导致政府 执法成本剧 增且不断消减政府公信力。新问题的产生亟须理论加以回应。既有研究从公共管理学、法 学、经济学等视角出发，总体上围绕两类主题进行探索：其一，以传 统巡游出租车为研究对象，聚 焦于理论上的规制正当性、困境及政策变革。总体来看，出租车行业改革是网络社会下政策议程设置走向现代 化的过程。以互联网技术为基础建设的打车软件可以降低司乘双方信息的不对称性，这导致限制竞争政策缺乏经济学上的正当性，运营商需要通过 完 善 技术方案及开展游说动员，促进出租车 市 场竞争政策向自由化变迁。另外，互联网技术创新 应当推进行业管理体制改革，调整监管思路、监管内容，构建“政府平台”双层嵌人式监管以及实现价格监管政策的优 化。这类新业态也 驱动出租车行业规制部门改变既有的街头 官僚角色。其二，以 网约车为研究对象，主张引介国外规制经验及建 构适合中 国情 境的规制模 式。在国外案 例方收 稿日期：；修回日期：基金项目：国家社会科 学基金一般 项目“新 能 源 汽 车 产业 监管 体系与监管 政 策研究”（）作者 简介：李 金 龙（），男，湖南 慈利人，教授，主 要从 事地方行政制度（含行政区划）、地方 治理研究；乔 建 伟（如），男，山西晋中人，湖南 大学 公 共 管理学院硕士研究生，研究 方向为公 共 政 策 分 析，：大连理工大学 学报（社会科学版）第 卷面，伦敦交通局实现了由制 约网约车发展到合理监管的转变，地方政府在 致力于保证产业创新带 来社会效益的同时注重规避其负外 部性。在国内经验 方面，马亮和李延伟对我国近 个地级及以上城市网约车政策文本进行了内容分 析，巡游车抵制压力、公共交通的互补及挤出效应、交通拥堵状况等变量会对网约车监管政策的出台产生程度不一的影响（）。还有学者基于模糊集 定性比较分 析方法 对全国个大中城市的网约车政策进行了分 析。总体 来看，网约车合法化进程开启 的“众创”式制度 变革与创新模 式 需要政府基于公益立场予以有效规制。总体而言，已有研究从 规范 或 实证分 析视角对两类业态的规制正当性、规制效果 进行了深人研究，对完善政府规制具有启发意义。然而，从 研究内容看，现有研究侧重于宏观规制模 式变革及地方规制具象归因，并未 充分论证出租车行业政府规制政策效果不佳的成因与内在 机制。作为 沟通政策 制定与执行桥梁的政策工具未 得到应有重视，而这恰好有助于分 析并解 释当前行业改革政策何以频现困境、无法实现 既定政策目标；从研究方法 看，以政策文献量化方法 对规制政策予以研究的成果暂付阙如。鉴于此，本文通过构 建“政策目标政策工具”二维分 析框 架，运用内容分 析法 对政策文本进行编码统计，基于统计结果从工具历时变迁及是否 与政策目标相匹配等方面加以描述阐发，以期增强对现实困境的解 释力、提高规制的科学 性及其绩 效。二、政策分析框架公共 政策作为 治国理政的手段之一，肩 负权威性分配社会价值、协调社会利益关系、缓和社会矛盾的使命。詹姆斯？安德森（）在界定“政策”概念时，认为政策是 有目的 的，是由一个或一批行动者为处理某一问题或 有关事务而采取的活 动过程。缺乏明确目的或目标的公共 政策不仅无法 解决政府所面临的复杂社会实践，长 期发展更会侵蚀公信力。精 准设定政策目标取决于是否具有明确的政策价值取向以及就目标内容有无开展充分协商。政策目标的重 要性不言而喻，但在复杂社会环境和层出不穷的政策问题中析出政策目标是一项 美好宏愿。政府通常面临多重甚至相互冲突的目标。受制度、技术及资源等因素所限，政府无法及时、全面、完整地获取客体信息，导致其极易产出模糊的政策目标。自政府规制理论创生及发展以来，学者基于公共利益、部门利益立场辩驳政府规制的政策目标：公共利益理论一派认为，政府规制具有 弥 补 市 场 失灵的正当性，政策目标即为实现公共利益；部门利益或私人利益理论一派则依 据公共选择理论，认为政府规制是为受规制行业或可能获益的群体服务的，政策目标是 实现利益相关者的效用最大 化：。在出租车行业政府规制政策分 析中，本文主张其政策目标为弥 补 市 场 失灵即实现公共利益。市 场 失灵的各 类表 征本质上属于政策问题，但“政策问题背后是政策目标群体，目标群体背后是其利益关系，利益关系背后则是社会发展”。换言之，政策 客体具有由政策问题上升至社会发展的层次差异性。因此，本文结 合出租车行业政策实践，将该行业政府规制政策目标概念化为实现社会发展、促进行业发展、维 护司机 权益、保障乘客权益等。一项公共 政策会牵涉到政策所要实现的目标以及实现目标所需的手段两个问题。当决策者 拥 有明确的政策目标后，实现该目标所采用的手段即“政策工具”就成为政策目标与最终政策效果之间的中介桥梁，能够 将政策信念成功转 化为政策现实。在政策工具研究中，豪利特及拉米什 依 据政府在提 供公共产品或服务中介人程度的高低 将政策工具分为自愿 性、混合性、强制性类。其强制性政策工具分类中包含规制工具。进一步而言，依 据规制主体、规制工具强度两个维度可将规制工具划分为命令 控制型、合作治理型和制度激励型等。安东尼？奥格斯（）作为较早 对政府规制进行系统分类的学者，在维持传 统经济性与社会性规制二分的原则下，开创性将社会性规制具体分为信息规制、标准、事前批准、经济工具、“私的”规制类；将经济性规制 划分为公有制、价格控制、公共 特许分配类）。此分类 将 众多政府规制工具纳人统一谱系，有助于对具体 领 域政府规制政策形成全面认知。本文采用这一分类，并对其进行如下补充：第一，依据政府对市 场交易进行的直 接或间接干预，信息工具可细分为交易主体的信息 义务、公共机构信息公开制度及信息提 供 激励制度；第二，经济性规制工具分类中，本文以“准人规制”辖属“公共 特许分配”，并补充了数量规制，形成涵摄公有制、价格规制、准人规制、数量规制的分类体系。将上述政府规制工具分类应用至出租车行业，形成如表所示的类目表。张成 福认为政策工具或治理工具是政府治理的核心，是政府 将实质目标转 化为具体的行动路径或机制，没有政策工具将无法实现政府目标。政策工具的懲；（期李金龙建：貌府 规韻：工具迁選标篡其象歎策讀藝潘径砑？售身定义及在政箫制定与执行中承担的中介作用已逄充分证明？政策工具 选择攸关政策目标达成效果。时？政策工具研究迎来转向？即从注？重政策工具类型和特征研究转为注重研究影响政策具逸：择的 因素、政策工具与政策问题的匹配性政策具的运用环境等。而政箫目标作为工具选择的先导国素，理应获得貧要考量。相异的政策工具 具有不同功能，但选应 与政筆标相爾胃基管此本太德建出租车行业“政策目标一政策工具”分析框 架探究与实现相应政策目标相匹配的政府规工具簇。表出租车行业政 府规制政策工具类目表一级工具缀：工具三级工臭政攀工具截述交易主体的信息义务运用公权力强制交易主体履行 信息义务信康规制信寡脅勒 眞政府公 示违 法行为或政府 信息公开共享信息崔歓猶制眞设置悬赏举报制度促使知情者提供信息职业 健康与安全降低司机职业场所 及工作设备健康风险标 准服务 质量与安全保障用户所购服务 质量降低 安全风险环境规制设定环境标 准体系规制环境污 染行为社会性规制事前批准专门职业许可经营 活 动许可个人或企业需申请 执照或许可后才可从事特定活 动（如从业资格、营业执照）费和税个人或公司依法向政府 支付的行为经济工具补贴产权 规制合同通过财政转 移形式奖励认可的行为规制者对车辆 产权、经营权予以界定、保护的实施 过程立法者保护不可转让的权利，如认定合同无效或 在特殊合同 中规定“私的”规制强制性条款猶制通过国有企业形式提供公用事业 服务价格规制规制机构设计 合理的定价机制实现分配正义或 控制反竞 争 行为经济性规制准入规制公共特许分配规制机构授予经营者特许经营许可及对 退出行业予以规定数量规制通过经营权指 标调 节出租车数量或强制规定服务区域（如服务 成本较高 的郊区）资料来 源：安东思 奥格斯规制携簿泰式与缍羅馨喔论各梅裏译北：中 国人：黌出版社纖飞虎，溱愈前蠢规制中前信息：工具国社參科学，：，摄失灵外部性信不雜雜物品规制疋当性外部塊本部化（环保、公機全：！釋權庸齡的：丨：当織机、禱）織众聋物品求维护猶雜等獅规制麵食鑛维护机权益乘赛权益鑛雜权益促进社、规制坏療规制纖为象赫准、合同撤隹：、擔餘齡特抒擊参愈靠准織觀制为主图公共利益视角 的出租车行业政 府规制“政策目标政策工具”匹配关系如图所示，逋过对政策自标、政府规制工具的操作化处理本文构建了公共利益视角的出，耝举行业政府规制“政策标一政策工具”分析框架。第一，市场失灵中的外部性指市场可能对交易外的第方造：成影响？降低外部性的主要途轻是将外部成本内部化，在出租车涵策中，一方面通过费税征收、环境规制如推广新能源汽车降低环境染；另一方面？采用数纛规制 防止出粗车供过于求挤占城市道路资源加剧城市：交通拥堵。第二，出租车行业的信息不对称；其一是乘客每经营者、驾驶员信息不对称前无法预先莸知所乘车辆的服务质最及安全信 息？这一信息劣 势主要 通过强制性信息披露、信息公齡等信息工具弥 补并辅以服？大连理工大学 学报（社会科学版）第 卷务质量标准保障其正当权益；其二是驾驶员与经营者之间信息不对称，驾驶员持有对管理费用 收取、个人合法 权益保障的知情 需求，规制者主要通过职业健康安全标准、格式 合同等保障司机合法 权益。第三，为满足公众对准公共物品性质的出租车乘车需求，即保证其分配公平，政府通过特许经营形式 控制经营权限，经营者需履行既定 合同义务，如不得拒载挑客，也 必须保证城市边远地区人 群获取 服务的可及性。第四，市 场 失灵中的过 度竞争易使市 场主体追求短期 利益，规制者主要通过准人、数量、事前批准 等门槛加以防控，维系行业健康规范发展，同时会采用服务质量标准 等强制性工具实现组合保障。总之，在弥 补 市 场 失灵的外在表 征下，规制者更会考量政策问题背后的客体 需求及其利益关系，并通过“主导辅助”的政策工具选配实现政府规制目标。三、数据 来源及研究方法数据来源在样本选取上，所用数据 来源于北大法宝、中 国法律数字图书馆及国务院、交通运输 部、住 房和城乡建设部 等官方网站。在具体收集过程中，以“出租汽 车”“传统巡游出租汽 车”“网约车”“网络预约出租汽 车”为关键词进行搜 索，并依 据新闻报道、人大代表议案 或政协委员提案等回溯政策文本。样本选择主要遵循以下原则：（）所选样本发文 机关均为中央层次，如中共中央、国务院及其部委等；（）数据 截止日期为年月日；（）政策文献类型包含法律法规、部门规章及意见、通知等规范性 文件，亦涵盖服务规范、行业标准 等文件，请示、批复、报告及征 求 意见稿 等不列人采 集范围；（）为保证分 析 效度，政策文献均须明确体现政府对出租车行业的规制主张。经阅读比对筛选，最终选定有效样本份。研究方法政策内容量化分 析是对政策文献内容进行 语义分析的方法，兼具定性与定量双重特征，通过建立科学有效的类目系统分解政策文献内容，将政策文献中非量化的、非结 构 化的信息转 化为定量数据，据此分 析隐藏于政策文献背后的信息，继而发现政策选择及政策变迁的规律：。本文以单项政策文本的具体条款为分析单元，依次摘选出政策文本中体现规制工具的话 语表述，并基于上述类目表以“政策 编号条款序列号”形成先期预编码。通过协商校准 类目体系并确认可涵括政策文本中体现的政策工具后，完成了全部 样本编码且形成了内容分 析 单元编码表（如表），随后对结果开展了描述性统计分析。表出租车行业政 府规制政策文本内容分析 单元编码表（部分）序号政策名称内容分析单元编码工具目标关于公路养路费征收 和使用的规定中华人民共和国道路交通管理条 例城市出租汽车管理暂行办法第五条 养路费 的征收 办法：一、交通部门公路运输企业的营运车辆及其 他部门的出租汽车，按营运收人总额和规定的 费率 计征第六十五条乘车人必须遵守下列规定：（二）不准在车行道上招呼出租汽车第四条 客运管理机构对出租汽车管理的职责 是：配合物价、税务 部门制定出租汽车统一收费标 准、收费方法和 收费票据经济工具实现社会发展标 准实现社会发展价格规制促进行业 发展出租汽车客运企业应根据有关行业管理规章建立和完 善企业内部的服务 质量标 准等 各项标 准保障乘客权益出租汽车客运服务规范规章制度，并认真贯 彻执行（试行）彳运送长途乘客 或乘客包车要求 在 外地逗留过夜时，出租汽车客运企业的 车辆必须报企业批准 标 准维护司机权益以确保驾驶员和车辆 安全国家发展 改革委、商务 部关于印发市 场 准人负面未经许可或取得相关资 质，不得从事网约 车经营 准人规制促进行业 发展清单（年 版）的通知注：表中“”表示文本非正文部分（如前言、附件）；“”表示同一条款含 多项政策工具。懲；（期李金龙建：貌府 规韻：工具迁選标篡其象歎策讀藝潘径砑？四、研究结果分析出租车行业政策工具的历时变迁基于编码获得的？条文本论述进行描述性统计，显。示，杜会性规制总数为韵条，济性规制总数为条，二者之比为进一步分析社备性经济性攻素工具猶鄧：结脅分布（如：），雀轻锛性规制工具中，价格规制 居首，准人规制次之，数量规制占比较少翁有制工具未在变本中有明确寒述，社会性规制工具中，“标准政策工具最多：对该类政策工具进行内部剖析发现，服务质量与安全规制标准居于首位。经济工眞相较标准工具次之，其中频率较高的为“费湘税”工具规制机构对出租车行业缴纳或取清缴纳出租车智理费、个人所得我、养路费等内容实施了较：多 规定。信息规制工具总数居中，其中以政府信？息公告、交易主体履行信息义务为主；“私的”规制或称含同工具在 社会性规制中占比暴梅。表出租车行业政策工具数量及百分比一级工具二級工具频数占比（）价格规制经济性规制准人规制 数量规制翁有制标 准 经济工具社会性规制鲁息趣制事前批准“私的”规制总计 为便于观察政策：历时变迁情况，依据改革开敖来政府市场：关系迁节点？零、年、年，迹年爾艇率抒业改革等重荽时点迸苻分段通过图、发现，近 年来，出耝车行业中縴挤性、社会性规制工具数量基本呈增长态势？且由于迅租车行业关乎乘客人身安全、道路交通安全通会公共安全，社会性规制工具数量在各 阶段呈现明显优势。从它们二奢在各阶段的使用比重来着，目前塞形成“社会性规制工具为主？经济 性 规制工具为辅”的栽稳素：选配格巋。由一级工具聚至二级工具将有利于观测特定工眞的变 迁情况（如图，图）。而将这一分析过穫置于具有特定意义 的时段中分析？可为解释政策工具漤迁遼辑及理解后续政策目标政策工具”匹 配状况提供一定：启发。政策工具歡十年变迕深我料度 背囊政府能力萁技 术突革擧，响，但各玢段（权重不一。辱爵经济性规剌：图出租车行业 经济性、社会性规制工具数 量 变化年倚雜规制社会性綱图出租车行业 经济性、社会性规制工具数 量占当期总量的 比例分 布（）？拥：赫归政策工真重蠡期“制度变过是 占据不同利益的个人 和群体之向相互作甩而推动和 约束的”；反之群体及个人的行为又受到其所处场域的制度逻辑约束。改革开放以来，我国会经济制度的变迁直接：釣束着出租车行业政策工具选择这一阶段，我国市场经济由改革开放后 初歩萌芽到决定建：立：社会主义市场济 体制作为经济体制改革的目标。在出租车政策中，首先，经济制度玫革得以动及有限 髮挥市场作用导豫髮济性、社性规制工辱总体数量少，行业发展 间栽大、态势翁奸。其次，市场经济丰富了经济性工具使用该阶段费税工具及产权规制都已得到运用，再次，计划经济遗留政府能力强势使得決策者在准入、審前准上关大建理工太孝擎社翁版注：较多部雙叉餐纏及依赖行政审批控制抒业推人的行为 对 行业发展造 成阻碍，也为 费税工具的较多运用提供了合理解释。最盾焉育和规范出，耝举市场的翁求使得服务赓量与安全、司机职 业健康与安等标准出现？带有强制含义的标准工具将在后期得到延续运用。”舉政輩工具起用波峰期市场绦济迅速发展催生了出租车行业过度竞争、聰寒紊乱等乱象雄減市？租车誉办首次提出在诙行业式实施数量规制并规定出租车餐营权可以有 偿出让及转让，这一政策在 暂不成熟规范的市场中发生扭曲？引发了高 价买卖经營权。管理费过高及产权不猜晰间进一步加剧了混乱状况。萨拉认为？工具具备建抅”行动的功能，且工形成的关系是制度化的而非自由式或管时性的：？制度 变迁存在明显的锁人效应及路径 依赖特征？，前期的政 策选择将限制未来的工具逸项面对市场央序？县备强大揉 龍力的：政府迅：遠干奪我謂软府于 宇、年痛辱雀坶租车誉业进行了多项翁规魏顿运动，通过图、图可看出；上一阶段运用的録济性规制、社会性规制中 的多数工具在此阶段迅速升藥波？（）：舉政蒙工具构 谰整期党的十八大以来，党和政府不断推进决策法治 化，市场经济及其内在主体越发成熟，“放管服”改革措施相继雒进落地，治裏理念日鐵培育和跣行，朦靡行政能力得以逐步提升，欲府规制工具迎来结构性调整机遇。其一政府：放极明决策者倾向动市场、社主体协同炭挥 信 息工具优 势。信息工具前期虽也存在猶隨着软件招 丰，网络预约出耝汽车等附随的信息存储安全、信用 信 息公示？等问题越发突，出租车行业中的信：息规制工具呈现升温：黯 勢（如图）。其二，技 术蜜革樹推敏府提升抬能，政欒工真改革年，以菌 骜脘办 公 庁颁布关于探化改草推进出租：汽丰行业健康发赓的指导意见为发端交通部联合多部门密集发布了网约车、巡游车的多部行政规章？重点对既有的价格、数置等规制工具展开改革。其三？互联网发展彰显政府輿情治理能力 有限，刺激了特定政：策工具高频使用网 约车、顺风车恶性服务凛件经网络舆情扩 散，政府迅 速要求强化网约车驾 驶貝费核查及加截拿中事后联合监管在此脅景下，准人规制、服务质量与安全标准、政府信息公告、交易体信息义务等工不断升温觸倉价挤准入：制图出租车行业经济性规制工具二级工具变化 趋 势？年份息雜制？标准雜抵淮一：！图出租车行业社会性规制工具二级工具变化 趋 势“政策目标一政策工具”匹配结 果及其错配表现基政策维虡的政策工具统计绪渠？示？规制工具所要实现的首标綦促进行业发展条）其次为维护司机权益（条），实现社会发展（条）与保障乘客合 法权益（条）目标占比一致，从卖现政策目标所选甩的政繁工具蒼服（如图），并以特定政策工具用于实现的政策目标作 为验怔（如 图可对政策目标与政策工具闻匹配关系形成较为全面的认知。详言之，为促 进行业发展，规制者几乎使用了全部规制工具其中事前批准、准人规制、价格规制、经济工具为主。在维 护司机权益方面，标准类工具尤 其是职业健摩 与安全标准得到了高频使：用，众多政策文本中对出租车驾驶黄工作环境、工作时间、车辆安全性能、社会保障权限等 做出了明瑜要求较标准轉工具次之的为经济工具及“私的”规制？即规制者采用费税、补贴工具以 及 规 范巡游车承包合同或网约莩劳动合同中的权利及义务关系保障司机正当权益。但值得关注的是经济工申的产权规制工具在此处严重缺失为保 障乘客合法权益，标准中的服务质敎与安全标准得以大最使用，用 以保障巡游车或网约车乘客服务质懲；（期李金龙建：貌府 规韻：工具迁選标篡其象歎策讀藝潘径砑量及服务过程中享有的正当权益。此外，信息规制工眞也为实现这一目标发挥了重宴作用？主要強调巡游车和网约车经青者对运价榇准、监督投诉集道、驾驶员信息等进行公示？但在通过政府信息公録、信息提供激励制度保障乘客权益：方面的政策仍极为欠缺最后？为实现社会发展目标规制 者较多选用标淮、信息规制及经挤工具达成防止环境污染、信息安全、征收 费税等棊于以上的 分析结果结政策目标政集工具匹配框架可看出。？出租车 行业规制工具与政策目标间出现不造配现象？主要表现为个方面：第一？工具非 均衡分配？通过图可以着出，较多政策工具及其附带的治理资源大量集中乎实现促进或规蒗行业髮展的政策标为政府规制 的对參，实现行业的规翁发展自敫是应有之义，但实现行业发腾更类似于形式目标，实质目标则是应对行业矛唐积 聚爆发的群体性事件或应对髪发的恶性服务事件，以解决此类事件背后存：在的政策间题。这与变迕过程中特定政策工具的歲剧升择现象可相互印征外部参件的冲击加剧了政繁工具及檢资源不断向行业发展目标倾斜，导致其他政策目标实现效果不佳价格￥栽剩数量板準凝经工具二德；？前批推“私的”规图出租车行业实现各 政策目标所 选 择的规制工具数 量分 布第二？典工具缺失。部分规制工墨拥有较为丰富的内部构成如备挤工真包含费税工具、补 贴以及产权规制信息规制工具也因主体差异可二次区分。但由上述分析可知，决集者在保障司机权盎方面，庠管在规范费税 征 收、发放燃油补贴等着力较多，但：如何运用产权 规 制工具予以保障机权益有 所忽 视，其更多被用于应对缓解衧业矛盾及乎息群体性事件，苒者如保障乘客权益目标，根据“目标工具”匹配框架设定决策者以儈息规制 为 主体降低息不对称？同时染趙服务质釐与安全标准进一歩加以保障但目前这一模式发生扭曲并蓋存信息规制中过于依 赖企业身信息公示？而对政府信 息公开共享、个人投诉监督未有足翁黨：视第三？政策具存在结 构性矛盾。根据政策工具的历时变迁情况，诸如标准、專前批准、淮人规制、数量规制 等具有权威性质的政策工具在制 度路径依赖下被沿用至今在外部因素影响卞获得强化反观之，济工具及信息规制等具有市场性、自愿性特质的政策工具比重仍偏低。市场经济发展及 政庥作用的重齑认知推动政策工具结构性调整，却同时 导致了政策目标逻辑悖论。例如，重在畫现环保推迸绿色交通：程的环境规工具与保障：司机收人水平的政府燃油 补贴之间无法自洽，对政工具合理性及达成政策标形成不小冲击：？衡比）；：准数服职环费补产交政信入量业境和贴权易府息规规质健规税规主信提量康体息供与与的公激安安信告励全全息制义务度度政策丁具批的痕”规实職会穩鑛资攆纖行愈蒙维护句机滅；数保膚乘翁图出租车行业各规制工具被用于实现的政策目标百分比分 布“政策目标一政策工具”错配的成因分析解析政策标与政策工具错配的成因，可从两个角度切入：第一？政策目标自身界定模糊或偏离政策发展实际，从而导致政策工碁与之难以匹配；第二？政策目标固然 保证了科学性但政禁工具莱 纳和使用过程中受限于多种因素制约而产生更新滞后、敫果消解等症 结。具体而言？可从以下素进行解释（）政策客体 属性模糊引致目标瞄准偏差政策客体是公共政策作用的对象，包括公？共政策所要解决的向题及荄政策影晌的社会成 员，楱糊的政擎嘗体识别必魏产生雜曲的：政：掌何题：聲象、虡轵的政第目标设定以及空转的政策作用过程，这是对政策执行力的巨大折损。进一步由于政策目标及执行 大连理工大学 学报（社会科学版）第 卷方式不清晰，即使地方 政府受到极强的激励，也无法选中适合的工具。在我国出租车行业政府规制过程中，出租车行业属性模糊成为规制政策摇摆的根源，继而影响规制工具的选用。第一，私人物品与公共物品之争。依 据公共物品经典理论，狭义的公共物品 即纯公共物品，兼具非排 他性与非竞争性；广义的公共物品则在前者 范 畴外包含俱乐部 产品及公共池 塘资源。我国出租车属性界定历 经广义的公共物品向私人物品的转变：即出租车是“城市公共交通的重 要组成 部分”“城市交通的组成部分”直至“城市公共交通的补充”。出租车在城市交通体系中角色和属性的变化进一步引发理论界与实 务界关于出租车 是否存在市 场 失灵的争论，对政府规制的合理性造成了相当冲击，导致政策目标失准、工具效果阻滞及规制成本升高。第二，一般需求与个性需求之争。行业属性及其定 位变迁直 接影响规制者对行业服务对象认知。改革开放之初，初生的出租车行业被归人公共交通范 畴，承担 城市建设及公用事业服务的责任，满足公众出行的一般需求。近年 来，公共汽电车、轨道 交通线网布局更加优 化，出租车行业转为满足公众个性化出行需求。但因政府规制目标中对公共利益尤其是社会稳 定的考量，加之公众对公共客运行业相 生的惯习认知，加 剧了满足个性需求的行业定 位与公共利益目标间的偏差。（）政府 考 核机制失当增 加政策目标置换风险清晰明确、缓急有 序的政策目标是科层组织发挥自身优 势进行治理的前 提。政府 需要在明确的政策目标指引下分配人力、物 资、财政、信息等资源解决政策问题。但随着 新型业态频现、社会复杂性上升，系统共振的风险环境取代分离单一的决策情 境，政府面临的政策目标越发多元、交杂甚至模糊。政策目标可进一步区分为正式目标与实际目标，当处于实际决策情 境时，政府会根据 任务要求、政绩标准、部门利益等确定实际目标，或与正式目标产生不一致，原初决策目标设定标准也就无法持续执行。换言之，多元的政策目标并非 能协调 有 序地接续实现，其通常由于外 部 事件等因素导致政府注 意力重新分配诱发目标置换行为。在出租车政策中，中央政府通常采用“鼓励”“合理把握”等宏观价值导向的政策话 语，并未 对环保 效益、司机 权益、乘客权益等规定作出硬 性、可量化的政策指标。反观之，完全可量化的群体性事件频次、司机维权、上访或罢工次数就成为上级政府对基层政策执行者绩 效考评的直观凭证，导致地方 政府易将非量化目标仅视为中介目标，政策实质或最终目标置换为 维 护行业和社会稳 定。（）政策工具冲突催生政策目标逻辑 悖论实践中，规制者囿于制度惯 性及对行业新业态的模糊认知会导致政策工具更 新滞后从而引发其自身悖论，典型的比如出租车行业规制中的补贴工具。补贴是经济工具 之一，用来奖励 推动政府所认可的行为，保证生产者的再生产动 力。随着出租车行业定 位 转换以及网约车新业态出现，该行业的补贴工具陷人悖论：首先，出租车行业燃油补贴 对象为巡游出租车，设置高额燃油补贴维 护 落后产能，这不利于激发 行业改革的内生动 力，反而形塑了行业的补贴依赖心理，消解政府 推行新能源汽 车政策的效果。其次，自年出租车行业改革以来，各级政府 将巡游车行业与网约车行业名义上统归 为出租车行业，但又同时对其进行分类 管理。在政府对网约车行业强化监管 核查、禁止企业大规模补贴的背景下，规制者为巡游车行业提供财政补贴的行为实则进一步建 构了不公平的行业竞争环境，限制了正常的市 场价格 机制运行。最后，财政补贴“必然也会减少政府在民生等公共服务领 域的投人”，单一行业存在的高额补贴 对于社会其他公民享 受均 等公共服务将形成 排 挤效应。（）规制主体权责模糊 导致政策工具结 构失衡出租车行业规制存在 权责交叉不明、机构重复设置的问题。规制主体间职责交叉模糊一方面引致规制部门出于部门利益对行业分散 执法、多 头执法、重复处罚；另一方面针 对执法 难度大、成本高的违法行为却又容易产生避责 动机，使得部分违法行为出现监管 真空，黑车泛滥及网约车合规进程缓慢即是佐证。在现行 规制体系下，行政许可、资质 核验与一线执法获取的各 类信息分属多个 规制部门，无法及时、全面实现部门共享。加之出租车行业与公安、网信、工商、财政、税务等 部门紧密关联，尚无统一数据 转 化格式的信息 归集共享工程将阻碍部门间信息流通整合流程，降低了规制主体 借用信息工具进行宏观决策、违法 处置、风险干预的预期效果。五、实现政府规制政策“目标一工具”匹配的路径思考党的十九届五中全会指出，全面深化改革 需要将“有效市 场”与“有为政府”更好 结 合。而政府规制的实第期李金龙，乔 建伟：政府规制工具变迁逻辑及 其与政策目标 适配路径研究？质即协调政府与市 场关系。因此，为实现市 场 有效、政府有为等目标，必然需要反思政府规制的工具、主体及方式。从 这个角度而言，完 善政府规制工具的选取、提升其与政策目标之间的匹配度并不仅是对具体政策问题的应答，还在于 通过这一方式最终重塑政府市 场关系。本文 对出租车领 域政府规制进行分 析，可以发挥“窥斑见豹”之作 用。本文依 据编码统计结果从政策工具变迁、工具与目标匹配 两个方面进行了 阐述。主要结论如下：（）在制度 背景、政府能力、技术变革 等因素差异性 影响下，出租车行业规制工具历 经了新旧政策工具重 叠期、政策工具运用 波峰期、政策工具结 构性调整期等阶段，呈现出社会性规制工具占优并稳 定 成为主体的趋势。（）因政策 客体属性模糊、政府 考 核机制失当、政策工具冲突、规制主体权责交叉导致政策工具与政策目标间不适配，体现为政策工具非均衡分配、典型工具缺 失以及存在结 构性矛盾。通过对政府规制工具变迁 逻辑及其与目标错配的分 析，可以为改善出租车行业政府规制效果提 供重 要启示。首先，应坚持 政府规制的公共利益立场。一方面，出租车行业政府规制应建立在 对行业准确 清晰的属性和定 位上，唯有秉持 提供准公共物品、实现公共利益的价值取向才会催生正确的政策工具选择。另一方面，规制者应 在政策 制定环节以社会调查、公众听证会、专家论证会等形式畅通表达渠 道、关照社会实际，使脱胎于模糊决策环境中的政策目标清晰化并彰显多元主体的价值理念，助推后续公共利益目标的真正实现。其次，利 用综 合行政执法体制改革机遇，理顺 规制主体间的权责关系。党的十九届三中全会通过的深化党和国家机构改革方案要求深化行政执法体制改革，组建交通运输 综 合 执法队伍，整合路政、运政等 部门执法职责、队伍，实行统一执法。面对执法体制改革契机，应协调好 管理权、审批权与监督权、执法 权关系，革除行政执法资源分散的弊端。应 处理好政府 部门与事业单位业务关系。出租车行业及至交通运输行业规制机构应梳理并分离 事业单位承担的过 多行政职能，将 事业单位目前承担的服务质量信誉考 核、资质 核验等 事务性工作逐步移至行业协会承担，通过合作治理反哺政策工具的创新利 用。再次，交通新业态的出现需要构 建与之相匹配的地方 政府 考 核机制。现行出租车行业实行属地管理，需 构 建更具包容性的绩 效考评体系，运行更具温度的容错纠错机制，使 其探索符合地方情 境的规制模 式，有效降低在维稳 任务下频发的政策目标置换风险。最后，构 建以信用为基础的新型监管机制，推进政策工具结 构性调整，充分发挥政策工具合力。一方面，通过信用监管机制创新激励性或竞争性政策工具使用，即规制者运用公权力参与或引导 市 场竞争，实现规制效果。新型监管机制需贯穿市 场主体全生命周期，衔 接 事前、事中、事后全监管环节，提升 资源分配效率、增强规制透明及提升行业服务质量。另一方面，补全产权规制工具。政府应完 善产权制度设计，对关涉车辆产权及经营权的违法违规 行为予以惩戒，对经营合同、劳动合同 中的欺诈、违法行为施以法律制裁并将惩戒 结果纳人社会信用体系，以此保障企业、个体经营者以及司机的合法 权益。参考文献：共产 党员 网中共中央关于制定国 民经济和社会发展第十四个五年规划 和二？三 五年远景目标的建 议（）：陈云贤中 国特色社会主 义市 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