新发展格局下深化预算管理体系改革_张凯强.pdf

张凯强：新发展格局下深化预算管理体系改革 57 新发展格局下深化预算管理体系改革新发展格局下深化预算管理体系改革 张凯强*摘 要：2014 年修订的中华人民共和国预算法（以下简称新预算法）和 2020 年实施的中华人民共和国预算法实施条例使得预算管理改革在政策和实践层面不断推进、完善和落实。“十四五”规划纲要指出，在新发展格局下要强化对预算编制的宏观指导和深化预算管理体系改革。本文提出，要充分认识新发展格局下预算管理体系的“软约束性”“偏向性”和“统筹性”的理论机制，有效发挥预算管理制度的宏观治理、引导示范、经济预期、预算约束等效应机制，继续改革和完善预算管理制度，服务于健全宏观经济治理体系和提升国家的治理效能。关键词：新发展格局；预算管理；国家治理 一、引言 近年来，预算管理改革在政策和实践层面不断推进、完善和落实。2014 年新预算法修订，预算管理改革在行政、立法、执行层面全面推进，“全口径预算管理”统筹推进，推动跨年度预算平衡机制，完善转移支付和地方债务的资金管理，深化政府收支分类改革等政策举措全面实施。2020 年 10 月 1 日起实施的中华人民共和国预算法实施条例，从多方位和多角度对预算管理的政策实施和流程管理进行了详细规定，服务于现代预算制度建设。“十四五”规划纲要指出：“深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导和审查监督。加强财政资源统筹，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。完善跨年度预算平衡机制，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。”完善预算管理制度是建立现代财政制度的重要内容，也是健全宏观经济治理体系和构建新发展格局的重要支撑。2021 年国务院发布 关于进一步深化预算管理制度改革的意见，继续以规范预算管理程序、提高管理效率和释放市场经济主体活力为目标。2022 年的政府工作报告指出“深化预算绩效管理改革，增强预算的约束力和透明度”。因而，在“十四五”时期和新发展格局下，深化预算管理改革进一步突出强调预算编制的精细化、宏观性和引导性，服务于建立现代财税制度和政府治理体系、提升国家的治理效能。*张凯强，中国社会科学院财经战略研究院，助理研究员；邮箱：。中国社会科学院财经战略研究院创新工程 B 类课题“统筹发展与安全的积极财政政策研究”（项目编号：2022CJY01001）。工信财经科技 2023 年第 1 期 58 图 1 显示在全国层面政府收入和支出的预算偏离状况，较高的预算偏离程度表明该地区的经济形势的波动水平和政府行为对该地区经济社会的干预水平。1994 年以来，中国政府的预算偏离就一直处于高位运行的状态，在 2014 年新预算法的修订后，政府的预算偏离程度大幅降低。从数据上看，19942013 年，中国政府收入和支出的预算偏离的均值分别为 7.81%和 5.38%；20152021 年，该均值依次为 0.75%和 1.79%。因而，随着新预算法的修订，中国的预算管理制度取得跨越性的推进，政策执行和规范也不断完善。图 1 19942021 年中国全国一般公共预算的预算偏离程度 注：数据来源于财政部网站。本文聚焦于新时期和新发展格局背景下，中国预算管理改革的设计原则和政策导向。已有较多文献从中国预算管理制度的演进轨迹、理论逻辑、政策设计、经验研究、制度分析、实践经验等角度来阐释新中国成立以来中国预算管理改革的实践（Ma，2009；马骏，2010；邓力平，2014；杨志勇，2014；王秀芝，2015；何代欣，2018；李欣，2019；张凯强和陈志刚，2021），本文重点关注在新发展格局和向高质量发展转型背景下中国预算管理改革的制度设计和政策路径。张凯强（2020）基于“十三五”规划和预算管理改革的步伐，提出在“十四五”期间应促进预算管理政策的全面性和规范性，推动预算管理理念的传播和预算民主化的进程。苟燕楠等（2020）解析和阐释修订后的中华人民共和国预算法实施条例，认为该条例全面贯彻中央政府推动政府治理体系和治理能力现代化的决策部署，应充分发挥预算改革在优化资源配置、理顺体制机制、转变政府职能、提升资金使用绩效中的作用；财政部预算司（2021）也指出财政预算是国家战略和政策的集中体现，是优化政府资源配置的有效手段，预算管理制度改革将有力地推进国家治理体系和治理能力现代化。李红霞和马艳（2021）在关于进一步深化预算管理张凯强：新发展格局下深化预算管理体系改革 59 制度改革的意见的政策基础上，认为规范政府收支管理、防控化解债务风险、强化预算绩效管理和预算监督依然是预算管理改革中重点关注的问题。马海涛（2022）指出，在我国正处于百年未有之大变局和新时代新发展格局背景下，要提高财力统筹能力、资源配置能力及协同管理能力，牵引带动政府治理效能持续提升。虽然上述文献着重强调和突出新时期和新发展格局下预算管理制度改革存在的问题和改革方向，但是，普遍忽视市场主体在预算管理体制的作用下如何面对该问题和该问题产生的逻辑机制，因而，本文突出预算管理体制与微观市场主体的作用机制，聚焦于“十四五”规划纲要指导下和新发展格局背景下预算管理体制改革的原则阐释，进一步提出深化预算管理改革的政策路径。在“十四五”时期和新发展格局下，政府预算管理制度应与市场经济体系协同推进，服务于政府与市场之间良性关系，保障市场主体与政府部门之间的亲清关系。但是，现阶段的预算管理政策仍然存在一些不足，如全面和高效的预算管理制度有待健全、各级政府和单位的预决算信息公开不够全面、预算绩效管理的进展和落实还存在较大的提升空间、预算监督体系的落实不够深入等。深入识别预算管理体系中的主要问题、设计原则和政策路径，有利于完善新发展格局下的预算管理体制，充分发挥预算管理制度在国家治理体系中的重要作用。二、新发展格局下深化预算管理改革的理论机制研究 首先，政府预算管理体系体现为政府行为的“软约束性”，保障财政收入规范性，保障财政支出资金的使用效率。财政分权体制下，地方行政管理的运行效率关系到区域经济发展、市场主体的经济效率、中央政府的政策目标和社会效益。政府预算管理是财政管理体制的重要组成部分，行政管理体制是财政体制的运行基础，行政体制的管理机制、运行效率将直接影响预算管理体制，而预算管理体制将直接约束中央政府和地方政府的收支行为。政府预算管理体现有效发挥预算约束作用，将直接作用于市场主体与政府间的行为，政府收支预算的较大幅度的偏离一方面偏离政府的收入和支出行为，一方面直接影响市场主体的效率和收益。周雪光和练宏（2012）、渠敬东（2012）分别从“控制权”“行政发包制”“项目制”等理论机制解读我国行政体制下政府治理的框架和模式，也深刻地揭示出在我国现行的地方政府行政管理体制中，地方政府的政绩考评体系和条块分割的管理体制，使得部分地区的地方财政管理体制直接干预市场主体的公平竞争行为。预算管理体系的引导和调控作用发生偏离，税收收入任务性和财政支出资金的低效性依然是部分地区面临的突出问题（杨骞和张义凤，2015；白云霞等，2019）。因而，当存在行政性垄断、政治寻租等扭曲性的行政管理政策时，既会扭曲地方政府的收支行为，偏离政府预算，也将阻碍市场机制正常发挥作用，导致资源配置的扭曲，从而扭曲政府与工信财经科技 2023 年第 1 期 60 市场的关系，阻滞区域经济发展。其次，政府预算管理体系体现政府行为“偏向性”。分税制财政体制背景下，地方政府面临区域增长压力和政治晋升竞争，政府收支预算的偏离一定程度上反映了政府行为：一是政府的标尺竞争将激发区域性税收政策优惠、税收返还等，造成税收洼地现象；二是政治晋升竞争促使地方政府偏向政府显性支出和短期绩效行为，不利于长期经济发展；三是地方政府的行为偏向将加大行政干预和政策偏离，扩大区域市场壁垒，不利于区域间市场竞争。目前诸多文献论述了政府行为“偏向性”带来的负面效应。地方政府面临经济竞争以及政治晋升博弈，由此造成了地方合作困难以及地方保护主义。地方政府的收支偏向性将导致不当竞争，大幅增加交易成本和制度成本（周业安，2002；周黎安，2004；白重恩，2004）。吕冰洋（2018）指出，地方财政支出结构中的偏向性显示公共物品和地方官员存在偏好错位。因而，地方政府的持续的预算偏离行为，使市场主体遭受到差别待遇，如对本地企业给予税收减免和返还以扶持或补贴部分行业和产业发展，无疑将扰乱市场秩序。有效矫正地方政府的预算管理体系中“偏向性”行为，也将是新发展格局下深化地方政府的治理体系改革的重要组成部分。再次，政府预算管理体系应兼具“统筹性”。政府预算管理体系在运行中存在较高交易成本与调整成本。一是政府与市场主体之间、政府层级之间与政府部门之间存在较高的信息不对称性和沟通成本，将大幅增加交易成本和制度成本，而政府预算管理体系则需要统筹上述三者之间的关系，促进政府和市场主体的经济行为的公开性，减少沟通成本和交流成本。二是政府预算管理体系有很强的计划性和预测性，市场运行则需要地方政府不断调整社会运行过程中政府收支的预算和决算间的偏离，降低政府层级之间和政府部门之间的调整成本，同样有利于高效发挥政府收支的效率和效益。政府预算是地方财政管理的预期性和计划性部分，地方财政管理体系是区域市场经济的制度基础，也将直接影响区域内市场主体行为，而政府预算偏离的经济效益也取决于财政运行管理体系的交易成本和制度成本。因而，提高政府信息透明度，建立市场与企业信息的互通机制，降低企业与政府间各类交易成本与预算管理中的调整成本，维护公平竞争的市场秩序，也是落实政府预算管理政策的重要前提。三、深化预算管理改革的原则阐释 第一，强化预算管理的宏观治理原则。首先，健全以国家发展规划为战略导向和目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系是“十四五”规划纲要重点强调的内容，而预算管理是政府资金的统筹、运用、治理的基础，政府资金的高效运转则是实现国家发展规划和宏观经济治理体系的有力保障。2020 年 中华人民共和国预算法实施条例继续规范预算编制的基础和细则，在强化对预算编制的宏观指导方面，突出和强调张凯强：新发展格局下深化预算管理体系改革 61 政府资金的高效运用和治理功能要体现在国家对重大战略任务和发展规划的财力保障方面，指出政府预算管理体制向一体化、全面化和精细化方向发展。其次，深化预算管理改革是建立现代财政制度的重要内容，健全的现代财政制度不仅是现代市场经济体系的要求，而且是完善政府与市场关系的要求，进而服务于国家治理体系的建设和治理效能的提升。2021 年关于进一步深化预算管理制度改革的意见指出“坚持目标引领”和“坚持目标导向和问题导向相结合”，新时期的预算管理既要服务于国家重大决策部署的财力保障，也要聚焦于现实问题，完善与现代市场体系相适应的现代财税体制。深化预算管理改革将有利于政府作用的更好发挥，提升政府的行政效率和公信力，有效发挥政府在现代市场体系中的指导、调控和保障作用。第二，强化预算管理的引导示范原则。2014 年修订的新预算法和 2020 年实施的 中华人民共和国预算法实施条例 依次逐步推进、规范和明确预算编制的运行机制，包括预算编制的主体、程序、内容和法律责任等方面。首先，不断完善的预算编制体系体现政府对财政资金管理的规范化、一体化，将引导政府部门对各类财政资金的收支管理的规范化，减少地方政府部门的乱收费现象和寻租空间。中华人民共和国预算法实施条例和关于进一步深化预算管理制度改革的意见继续完善“全口径预算管理”，并且建设统一纳入政府预算管理体系，继续推进中央和地方一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的编制细则和明晰各部门、各单位预算的编制内容，既能保障政府预算管理的体系性和统一性，也能保障财政资金管理中类、款、项、目的准确性、规范性。其次，不断完善的预算编制体系，以及不断推进、修订和实施的中华人民共和国预算法和中华人民共和国预算法实施条例等法规条例，体现了资金管理在国家治理中的有序推进和法治规范在国家治理体系中的法定效应，引导和推进国家治理体系的建设和完成。第三，强化预算管理的预期原则。预算管理是国家财税管理的重要内容，政府预算编制的准确性和科学性直接影响预算管理的效率，预算管理的效率则会影响政府与市场的互动机制，进一步波及市场主体的行为。政府预算编制款项和内容体现了该政府部门对本地区经济增长、就业水平等宏观经济形势发展的预期，也将影响市场主体的经济预期和改变微观经济主体对未来宏观经济形势的判断，经济预期也必然会反馈到该地区的市场环境和经济发展。在政府预算计划和决算执行的比较中，较低的预算与决算的偏离表明政府预算管理水平较高，该地方政府具有预算编制科学、执行规范、监督有效的特点，有利于维持该区域的经济稳定；而较高的预算与决算的偏离一方面会加剧经济的波动，一方面也不利于预算管理的有序推进。因而，预算管理的经济预期效应的有效发挥，既依赖于预算编制科学性、规范性、有效性，也将引导、规范政府与市场之间的互动行为，联结、协调预算管理的预期效应与国家宏观治理体系，保障政府治理体系的有序性工信财经科技 2023 年第 1 期 62 和有效性。第四，强化预算管理的预算约束原则。政府预算管理的有序运行将体现政府对财政资金的有效分配、管理，实现对财政活动范围和政府治理方向的有效约束。在“十四五”规划纲要中，一方面强化对预算编制的宏观指导，一方面强化对预算编制的审查监督，推进财政支出标准化。2020 年中华人民共和国预算法实施条例继续加强对财政收入和支出约束，“严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整”；2021 年关于进一步深化预算管理制度改革的意见再次强调“坚持预算法定”和“维护法律的权威性和制度的刚性约束力”。2022 年政府工作报告要求继续增强预算的约束力。因而，既要发挥预算管理的治理作用，也要强化预算约束；既要实现对国家重大战略任务的财力保障，也要实现财政资源统筹和有效配置。在新发展格局下深化预算管理体系改革，应该处理好预算管理在预算约束与宏观治理之间的平衡，在发挥预算约束作用基础上，强化预算管理的宏观治理效用。四、深化预算管理改革的政策路径分析 第一，预算管理体系改革需要与社会经济发展相适应，为实现国家重大战略任务和宏观经济治理体系提供支撑。现代预算管理制度，一方面，充分发挥预算管理的作用机制，提高公共资源的配置效率，加强对政府收支行为的约束力；另一方面，应与市场经济发展相适应和相协调，服务于现代财政制度建设和提升国家治理效能。首先，各级政府和政府部门应树立全面化、科学化、整体化的预算管理理念，推进预算管理的有效运行和监督机制的及时反馈。新时期的预算管理制度改革，更加注重提高政府资金的利用效率，更加有效地约束政府行为，更加重视预算管理对国家治理的重要作用。但是，部分地方政府，特别是低层级政府及其部门仍存在预算管理执行不力、有效监督不足、信息公开化缺乏等问题，因而，深化预算管理体系改革的基础性工作就是推进预算管理体系一体化和保障各层级政府和政府部门的预算管理体系有效运行。其次，预算管理制度应该体现公众参与与国家治理的合作、协调。2021 年关于进一步深化预算管理制度改革的意见指出，“提高预算管理规范化、科学化、标准化水平和预算透明度”；2022 年的政府工作报告指出“增强预算的约束力和透明度”。预算管理的公开、透明将提高预算管理的公众参与程度，预算民主化进程将不断推进预算管理与国家治理的有机融合，使得政府预算收支科目既能体现国家重大战略任务，也能表达市场主体的诉求，有利于建立良好的政府与市场关系，实现预算管理体系与市场经济体系、社会经济发展的相适应、相协调。再次，发挥预算管理制度对国家发展规划和宏观经济治理体系的支撑作用。在预算编制和预算执行过程中，中央政府不仅要规范性、统筹性地提高财政资金的使用效率，而且在国家重大战略任务方面通过预算管理体系可以有序化和科学化地提供支撑，张凯强：新发展格局下深化预算管理体系改革 63 既要提高国家治理能力，也要保障国家利益和全国人民的利益。第二，加强预算编制的科学性、全面性，加强财政资源的统筹整合。预算编制是预算执行的基础环节，预算审批、预算执行和预算监督则是预算编制有效运行和实现的重要步骤。基于我国的预算编制和预算执行等方面的不足，各级政府应推进预算编制的一体化、宏观化和引导建设，加强预算执行的把关，保障预算管理各个环节的有序推进和落实。首先，各层级政府应理顺预算编制流程，规范预算审批、执行、审查的流程，保障上下级政府之间在预算编制、审批、调整之间的时间衔接，依托新预算法和中华人民共和国预算法实施条例，提高预算管理各个环节的时效性、权威性。其次，地方政府部门和单位预算管理进程有待进一步完善，明确权责范围，科学、规范管理政府资金，实现对财政资源的统筹管理。2020 年中华人民共和国预算法实施条例和 2021年关于进一步深化预算管理制度改革的意见进一步强化“四本预算”的统筹衔接和征管细则，强化各部门和各单位的收入统筹管理，将有利于推进和完善地方政府的部门预算管理改革，有利于协调和统筹财政部门与其他政府部门之间预算管理进程，提高地方政府部门的预算管理水平，一方面将加强区域范围的财政资源管理，另一方面将实现整体财政资源的统筹管理，提高政府资金的使用效率。第三，发挥预算管理的中期财政规划调整功能。首先，2020 年的中华人民共和国预算法实施条例指出：“项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。”2021 年关于进一步深化预算管理制度改革的意见指出：“对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目，要根据项目预算管理等要求，将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。”中期财政规划管理的步骤和操作方式等已逐步推进，“十四五”规划纲要要求继续推进、建设和完善中期财政规划管理。预算管理的中期财政规划和跨年度平衡机制更有利于有效地、全面地把握政府收支趋势，保障财政收支可持续性和财政政策的连续性、稳定性。因而，各级政府应督促各部门提前研究政策，提前规划支出项目，摆脱年度预算规划的约束，建立跨年度平衡机制和有效安排中期财政规划的调整机制。其次，处理好国家政策目标、中期财政规划与年度预算之间的关系，是中期财政规划成功的基本要求。关于中期财政规划，世界银行对中期支出框架的分类分为三个层次，较高层次的中期财政规划则兼顾规划和约束功能。“十四五”规划纲要指出，既要加强中期财政规划管理，也要兼顾国家重大战略任务的财力保障；关于进一步深化预算管理制度改革的意见则强调中期财政规划与国家发展规划的有机衔接。因而，随着中期财政规划和跨年度平衡机制的逐步完善，中期财政规划应为政府预算管理的统筹运行和国家治理体系的建设提供必要的支持。第四，提高政府预算管理进程中的统筹性与灵活性。中华人民共和国预算法实施条例和关于进一步深化预算管理制度改革的意见相继指出：“加强对项目执行情况的工信财经科技 2023 年第 1 期 64 分析和结果运用，将科学合理的实际执行情况作为制定和调整标准的依据。”“将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接。”同样，也突出“严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整”等预算执行约束；进一步要求各级政府做到“规范预算调剂行为”和“规范按权责发生制列支事项”。因而，预算管理体系不仅仅是预期和计划管理，也需要将实施进程和结果反馈融合到预算管理的调整中，联结预算管理系统的整个环节，最大化预算管理的目标和效益。政府预算管理的目标是控制政府资金等资源在收入和支出时的效率，降低使用成本和制度成本，但是政府预算部门和预算使用部门之间的关系往往是紧张且对立的，导致预算管理工作经常出现相互冲突和矛盾的问题。2021 年关于进一步深化预算管理制度改革的意见指出“推进部门间预算信息互联共享”，因而，深化预算管理体系改革，应增强政府预算部门与其他部门之间的沟通，增强相互之间的统筹性，提高预算管理的灵活性，并有序推进和监督政府工作进程，减少政府预算偏离程度，充分发挥政府的引导和调控作用。参考文献 白云霞，唐伟正，刘刚.税收计划与企业税负J.经济研究，2019，(5):98-112.白重恩，杜颖娟，陶志刚，仝月婷.地方保护主义及产业地区集中度的决定因素和变动趋势J.经济研究，2004，(4):29-40.财政部预算司.全面深化预算管理制度改革 推进国家治理体系和治理能力现代化J.中国财政，2021，(14):12-15.邓力平.中国特色社会主义财政、预算制度与预算审查J.厦门大学学报（哲学社会科学版），2014，(4):16-23.苟燕楠，李明，马蔡琛.全面规范、公开透明：修订后的预算法实施条例解析J.中国财政，2020，(19):39-41.何代欣.现代化经济体系下的透明预算改革J.中国财政，2018，(7):54-55.李红霞，马艳.关于进一步深化预算管理制度改革的几点思考J.地方财政研究，2021，(10):52-58.李欣.国外政府预算制度的经验与借鉴J.财政科学，2019，(2):150-160.吕冰洋.官员行为与财政行为J.财政研究，2018，(11):23-27.马海涛.新时代深化预算管理制度改革的思考J.财政监督，2022，(10):24-27.马骏.实现政治问责的三条道路J.中国社会科学，2010，(5):103-120.渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制J.中国社会科学，2012，(5):114-131.王秀芝.从预算管理流程看我国政府预算管理改革J.财贸经济，2015，(12):22-34.杨骞，张义凤.中国地方财政支出无效率的来源J.统计研究，2015，(4):43-50.杨志勇.我国预算管理制度的演进轨迹：19792014 年J.改革，2014，(10):5-19.张凯强：新发展格局下深化预算管理体系改革 65 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budget management system.Fully understand the theoretical mechanism of soft constraint,bias and overall planning of the budget management system under the new development pattern.Give full play to the effective mechanisms of the budget management system,such as macro governance,guidance and demonstration,economic expectation and budget constraints.We will continue to reform and improve the budget management system to serve the improvement of the macroeconomic governance system and improve the governance efficiency of the country.Key Words:new development pattern;budget management;national governance 学术编辑：彭飞