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乡村振兴法律服务供给的若干思考 文/耿宝建新疆元正盛业律师事务所加强法治乡村建设是实施乡村振兴战略、推进全面依法治国的基础性工作。笔者认为，对乡村法律服务的产品化改造应当以乡村振兴建设的流程为导向布局法律服务工作节点，并以风险识别与防范为主线，构建乡村振兴法律服务体系，为广大农村地区提供更加优质的法律服务。一、乡村振兴产业项目专项法律服务内容解析从一个抽象的法律服务落地为一个具体的法律服务专项，进而类型化为一个法律服务产品，离不开对具体业务的解析，即对项目的流程进行拆解，并以此预设法律服务的关键节点。以乡村振兴产业项目为例，一个相关项目会经历项目选择及设计、项目进场、项目实施与监管三个宏观阶段。（一）项目选择及设计阶段从实践经验来看，在选择乡村振兴产业项目及项目实施主体过程中，基层政府面临的主要问题是乡村振兴产业项目投资规模大，缺乏有投资实力、有生产管理能力、有技术服务能力的项目合作实施主体，政府在选择实施主体时会面临一些法律风险。律师团队在该阶段可部署以下三种法律服务项目：一是本地项目法治条件评估服务。律师深入一线，结合当地的经济条件、自然地理环境、农民意愿、产业布局规划，对拟引进的产业进行合规评估，出具专项评估报告，协助政府引进适宜于本地实际情况的产业类别。二是针对拟实施主体做尽职调查，并切入相关谈判工作。针对行业特点、项目周期、项目性质的具体要求，出具有针对性的尽职调查清单，协助地方政府对项目实施主体作出科学选择。优先选择有较强资信实力、具备实施产业项目所需的生产经营经验以及销售渠道、团队管理专业规范的主体。三是制定乡村振兴产业项目实施工作手册。就法律法规以及国家、省市对乡村振兴产业项目发布或提供的有关土地供应、税收减免、融资贷款、补贴申请、项目奖励等方面的规定进行汇总，并定时组织人员进行学习掌握，做到承诺的优惠条件有依据，及时依法依规予以兑现，支持乡村振兴产业项目及项目实施主体稳定有序发展。（二）项目进场阶段选定乡村振兴产业项目及项目实施主体后，对于项目实施前以及实施过程中各方的权利义务及职责，主要是通过各方签订的协议或合同来进行约定。笔者在实务中发现，政府与项目实施主体在签订协议或合同时，主要面临的法律问题及风险有：1.违反政府采购及招投标程序。2.土地供应存在的法律问题及风险。例如，未履行土地挂牌程序，提前约定土地出让价格；违法减免土地出让金或先征后返土地出让金；非法低价出让国有土地使用权等。3.项目实施主体提供担保存在问题。4.政府越权。5.乡村振兴产业项目合同签订不规范等问题。据此情况，律师团队在本阶段可以有针对性地配置如下服务：1.政府采购及招投标专项法律服务。协助有关部82门将采购内容、要求及标准等各项信息及时予以公布，接受社会舆论与群众的监督；参与招标代理机构的选择；对政府采购部门或各职能部门负责政府采购的人员进行专项培训等。2.提前介入政府土地出让程序，制定关于不同类型土地供地流程及操作手册，实现相关程序全程模块化。3.对项目担保进行风险筛查。4.协助政府制定权责清单，协助政府科学发挥协调、服务、监管的作用。（三）项目实施与监管阶段在此阶段政府面临的问题是：1.不按合同约定履行义务，如项目实施主体投入的资金未能到位或未能足额到位等。2.项目涉及资金存在风险。3.项目实施主体被一味要求加快建设、投产运营，加重项目实施主体的建设成本及经营负担。对此，律师团队可作出如下应对：1.对各项合同履行及项目实施情况建立动态监控机制，对相关协议履行情况及时反映，对具有重大履行风险的合同提前作出预警，并提供处置方案。2.协助政府完善资金使用流程，提供相应咨询建议。3.协助政府充分发挥协调、服务、监督的职能作用。4.协助政府与项目实施主体设立“产业项目监督管理委员会”，并会同审计、法律等第三方专业机构对项目实施状况进行定期法治及财务“体检”。二、乡村振兴产业项目专项法律服务实操案例笔者以团队曾经办理的一起典型案例来进一步阐述上述思路在实践中的具体体现。2018 年 4 月，笔者所在律师事务所深度参与了 M 县与 W 公司的“羊只集中托养项目”。该项目的合作思路是：由 M 县与 W 公司各投资 3000 万元用于建设羊圈及配套设施，双方对各自出资建设的资产享有相应产权，M 县将所有的羊圈、配套设施交由 W 公司实际经营管理。同时由 M 县当地农户向 W 公司购买羊只，经 W 公司将羊只托运至 M 县后，继续由 W 公司统一养殖、繁育，并按农户托养的羊只总价的一定比例，向农户支付固定收益，并聘用当地农户作为产业工人，向其发放公司报酬，增加农户收入。经与 W 公司及 M 县有关部门沟通后，笔者团队正式进场，并就该项目提供了全流程的服务。（一）项目合作模式设计在 M 县与 W 公司的先期谈判中，双方计划由 W 公司直接与农户签订合同。但笔者律师团队经过研判认为，上述模式不仅工作量巨大，而且不利于资金管理、收益分配和风险防范。故通过出具专项法律意见书的方式，将原来的合作模式进行了优化：1.指导农户成立专业合作社，并由合作社同 W 公司签订羊只购买合同及托养合同。2.利用 W 公司所有的项目羊圈为抵押物，向合作社提供抵押。3.由 W 公司股东、法定代表人及其配偶为 W 公司提供相应的保证。经协商，上述优化建议均得到了采纳。（二）重要合同起草为了更好地引进项目，并为后续的项目运转提供明确的依据和指引，笔者团队在随后的项目落地阶段中以风险防范思维为导向，设计了本项目的具体合作协议。其中最具乡村振兴业务特色的两个协议是：1.入社协议书。农户通过签订该协议，成为合作社成员，依据协议享有权利、履行义务。对于该协议的起草，我们重点对合作社章程、合作社业务范围、成员条件、财务管理、解散及终止等内容作出了约定。并根据相关法律规定及当地村规民约对该协议进行了公开，后经成员大会讨论正式通过，并由律师见证。2.购买羊只合同及羊只托养合同。对于乡村振兴产业项目中涉及的购买合同而言，需要特别关注标的物的性质。比如购买羊只等牲畜，则应特别注意检验检疫及相关保险的约定；而本项目中的羊只托养合同除了一般委托合同需要注意的事项外，还应当注意对于退出机制的约定，应与入社协议书的相关规定保持一致。（三）风险防控及项目监管因该项目事关广大农户利益，且涉及较大数额的政府资金投入，故笔者团队建议 M 县政府针对该项目成立专门的监督组织，对该项目实施动态监控，及时发现运营中的风险，提前预警并防范，杜绝风险外溢。根据我们的建议，M 县政府在项目所在地成立监督考核委员会，该委员会由农户、乡镇干部、访惠聚工作队、律师团队及农牧业专家组成。2023年第3期总第389期83笔者团队针对项目实施过程中的抵押担保、资金拨付、项目建设、竣工审计、收益支付、违约情况等内容进行跟踪服务，确保项目按期完成建设、投产，同时督促各方按合同约定履行义务，对项目建设、运营过程中出现的法律问题提供咨询并出具法律意见。三、关于乡村振兴法律服务供给的若干思考（一）乡村振兴法律服务供给的前提是法律需求的多样化 新的乡村振兴法律服务需求打破了以往的法治要素之间的固有关系，形成了新的法律服务供给模式与新的法律服务增长点、增值点。乡村振兴战略具有体系性与系统性，其参与主体众多，也使得有关部门在实务中提出了新的法律服务需求。举例而言，新疆某地区纪委监委为巩固拓展当地脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，监督整改相关部门问题，于 2022 年秋季开展了全面的综合监督及风险防控检查工作。为此，笔者所在律所指派律师团队深度参与相关工作，为当地纪委监委提供全流程、全领域服务。同检查组前往当地 T 县建设局、农业农村局、生态环境局、发改委、财政局、畜牧局等职能部门，针对建设类、采购类项目开展相关合法合规性检查。律师团队主要通过抽查项目台账、梳理项目全流程档案资料、现场实地走访查看、分析财务审计报告等方式，分别对项目情况开展检查，共检查了 T县 10 余家单位，2 家国有企业，4 个施工现场，1 个牦牛肉加工厂，梳理审查项目 30 余个，项目合同和资料 30 余套，现场提出整改意见 20 余条，反馈问题 10 余项，检查范围涵盖被检查单位涉及扶贫资金、衔接资金和援疆资金使用的全流程材料。（二）乡村振兴法律服务中产品化与定制化之间的关系乡村振兴战略背景下的三农工作体现出的综合性，使得相应的法律服务需求亦从原本单个方向上的“专业性”发展为多维度的“复合专业性”；乡村振兴战略所具有的长期性使得对于法律服务的需求由原本的“事后救济”阶段扩展到了“事前预防”及“事中控制”阶段；乡村振兴战略全面推进所激发的农村发展新业态，以及三农工作广泛试点的现状，激发了更为丰富的法律服务需求；乡村振兴战略本身所内含的多维度社会价值，使得围绕其建立的非公共法律服务供给亦呈现出服务价值的多维性，对乡村振兴法律服务产品进行升级是大势所趋。同时，乡村振兴法律服务的定制化也是一个必然的方向。一方面，乡村地区的文化具有多样性，不同地域的农村往往具有不同的法治环境和物质基础，甚至民族构成的不同，也会影响到其对法律服务需求的不同。另一方面，对于经济发展来说，应遵循基本的客观规律。不论是农村地区的法治乡村建设，还是乡村振兴战略的本地实践，均应遵循基本的因地制宜原则。从法律服务产品化的角度来说，如果过分强调产品的特性，则有可能使相应的法律服务不能有效升级，这就需要我们准确把握产品化与定制化之间的关系。笔者认为，产品化是个性化的基础。在没有完善产品化改造的情况下，“跨越式”地对法律服务进行个性化定制，可能会适得其反。既无法体现“个性”，又无法纾解“痛点”。对于成熟的法律服务产品来说，产品化是“外观性”及“程序性”的表征，而“个性化”是法律服务产品的本质要求；从目的与手段的关系来看，法律服务个性化正是法律服务产品化的重要目的。（三）对乡村振兴法律服务进行产品化与定制化改造的建议一是要以乡村振兴法律服务的产品化改造作为“起手式”，对法律服务进行个性化定制应建立在法律服务本身质量提升的基础上。先解决从无到有，再解决从有到好（产品化），最后追求从好到特（定制化）；二是要对乡村非公共法律服务进行个性化的定制，应广泛开展具有实效的调研活动，了解本地实际情况。以个性化的“需求”，引领法律服务产品的个性化“定制”；三是要在同类法律服务产品供给过程中重视经验总结与知识运用，将实务中常见的“个性化”需求类型化；四是要对“个性化”的服务定制严把合法性底线，这就要求相关法律服务供应主体在掌握已有法律、法规的同时，还需熟悉地方性法规及政策，并对全国相关的试点实践及未来法律服务方向进行准确把握。摄影/尚鑫84观点/力度