乡村振兴政策落实跟踪审计文献综述_张紫涵.pdf

2023年第4期引言2020年既是脱贫攻坚的收官之年，也是全面实现乡村振兴战略的重要起点。乡村振兴是中国为了全面建设社会主义现代化强国而制定的具有重要意义的公共政策，为了保障政策在落实过程中不出现重大失误，对政策落实情况进行跟踪审计是十分必要的。国家审计署于2015年9月印发的关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见中明确提出，要加大对乡村振兴跟踪审计的资金投入，实现审计全覆盖。2016年3月，国家“十三五”规划纲要中提出，要以跟踪落实审计为主导，完善乡村振兴政策的落实。2016年5月，国家审计署印发关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见，明确了重点要求抓好的八个工作方面之一，就是要持续关注乡村振兴的政策落实跟踪审计的工作内容。习近平总书记在2018年5月的中央审计委员会第一次会议上强调，必须增强国家审计对重大政策的跟踪落实力度，必须增强国家审计对重大民生项目资金的审查力度。至此，乡村振兴政策落实跟踪审计的工作思路与政策体系已经基本明确，加强乡村振兴政策落实跟踪审计工作也已成为国家审计提高乡村工作效率的重要途径之一。当前，脱贫攻坚面临着诸多困难与挑战，乡村振兴政策跟踪审计机制亟待优化，需要完备、科学的运作机理来提升政策跟踪审计的深度和广度，更要切实推进扶贫审计工作水平，为扶贫审计工作的开展提供工作理念和技术上的支持，从审计角度在根本上支持脱贫工作的进行。一、乡村振兴政策落实发展概况进入改革开放后，我国扶贫事业发生了天翻地覆的变化，由过去的全面化不断向精准化迈进，从大规模的区域性扶贫到如今的靶向精准的乡村振兴，都反映出国家发展的基本目标已经从过去的关心人民的基本温饱问题转向全面建成小康社会。同时，扶贫过程中方式方法以及目标的不断优化都反映着我国在帮助群众脱贫致富过程中的辛勤付出。孙久文和夏添（2017）通过对脱贫政策的梳理，总结了一条时间轴，将我国扶贫政策的发展分为四个时期。19781985年扶贫政策属于制度变革背景下的扶贫政策，19862000年则转换到了反贫困政策体系形成时期的扶贫政策，20012010年这十年属于扶贫开发时期的扶贫政策，20112020年属于新十年扶贫开发时期的扶贫政策。李晓东和马元驹（2021）表示，在历经八年的艰苦奋斗后，我国脱贫攻坚战最终迎来了春天，将贫困这个困扰了中华民族数千年的大山搬开了，象征着我国的发展进程已经迈入新篇章，也在国际贫困治理的板块上添加了属于中国的色彩。郑小荣和韩雨肃（2020）指出，在不断努力的四十多年中，我国已经成功解决了半数以上人口的贫困问题，这一成就不论是在国内还是在国际，都有着重大借鉴意义，是人类发展进程中的一项重大突破。此外，随着乡村振兴策略的不断推进，未来贫困人口将会越来越少，社会将更平稳地迈入小康。但后期脱贫攻坚战工作愈加艰难，脱贫难度加大，需要精准有力的帮扶措施辅助脱贫工作。吕劲松等（2019）研究发现，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视脱贫攻坚工作，把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的突出短板和底线目标，出台了一系列乡村振兴精准脱贫重大政策和措施，达到空前的脱贫攻坚力度、扶贫规模、扶贫效果，取得了决定性进展。通过以上学者的研究可以得出，我国脱贫攻坚工作完成得十分出色，达到了预期目标并正在向更好的方向发展，但之后面临的困难和挑战也会更加艰巨，扶贫政策仍需要进一步完善，达到更加精准、有效的目标水平。乡村振兴政策落实跟踪审计文献综述张紫涵摘要：将政策实际执行情况作为开展审计工作的基本点是国家审计面临的新挑战。作为党的十九大提出的三大攻坚战之一，实现乡村振兴不仅仅是为了全面建成小康社会，更是国家审计充分发挥自身职能的重要舞台。以乡村振兴、政策落实、扶贫审计、跟踪审计等为关键词，在知网、万方、维普和百度学术等数据库中检索并收集推荐的相关或类似文献，在对现有文献进行归纳整理后发现：我国扶贫政策跟踪审计机制有待优化，需要完备运作机理用于提升扶贫政策跟踪审计的深度和广度，并切实推进扶贫审计工作水平。关键词：乡村振兴；政策落实；扶贫审计；跟踪审计中图分类号：F239.4文献标识码：A作者单位：南京审计大学 经济纵横16DOI:10.19885/ki.hbqy.2023.04.0052023年第4期二、乡村振兴政策落实跟踪审计的内容（一）乡村振兴政策落实跟踪审计理论框架研究虽然说实践是检验真理的唯一标准，但没有理论的指导，实践活动就如同无头苍蝇，很难达到预期效果。好的理论基础能够有效指导实践顺利进行，并取得预期效果。关于审计理论在乡村振兴政策上的实践性发展以及审计理论在乡村振兴政策发展过程中对于审计实践的具体指导意义，诸多学者都进行了分析研究。颜盛男等（2019）以政策执行审计视角，深入精准扶贫政策的实施路径，提出了一个关于乡村振兴政策跟踪落实的理论框架，包含跟踪审计的内涵、作用、主体、目标等多个要素，将跟踪审计的科学严谨性体现出来，从而更好地指导审计实践的发展进步。其优点是为国家乡村振兴战略实施和乡村振兴政策跟踪审计实务工作的开展提供了比较合理和全面的理论支撑。基于此体系能够最大化发挥对乡村振兴从政策制定、执行到终结的事前审计预防、事中对偏航问题及时进行纠正以及事后对结果评价问责的监督治理影响效果，这套基础理论尽管看上去十分完备，但在实践过程中被证明并没有很好地实现审计的全面覆盖。由此，后续有一些学者在研究中对审计理论进行改良与完善。李晓冬（2020）就以公共政策评估标准为研究基础创建了一个三维视角的逻辑框架，对原有公共政策评价标准，即形式、事实、价值这三个维度进行转换，使其具有审计专业的意义，其中包含乡村振兴政策制定与执行到最终评估结果的全流程。这套体系主要是致力于实现乡村振兴政策落实跟踪审计全覆盖。不仅如此，在各个维度中还应充分利用GIS、RS与GPS技术，希望能够通过利用新科技为审计全覆盖提供力量，达到乡村振兴工程中关于信息数据的要求，提升审计数据质量，确保审计信息的全面可靠。刘国城和黄崑（2019）在关于乡村振兴政策的审计机制构建上，重点从运行、保障以及评价这三个层面出发考虑对跟踪审计的影响，为审计全覆盖在乡村振兴政策的落实上提供了理论支持，对审计理论的发展也有着指导意义。此外，虽然乡村振兴政策有跟踪审计辅助推行，但仍有许多问题屡犯难改，尽管对这些问题提出了警告，然而审计问责机制缺乏削弱了审计的强制性，使得审计对于政策跟踪落实监督过程中的约束力降低，未达到理想的审计效果。因此，要从源头上解决问题，就必须建立健全审计问责机制。李兆东等（2020）则指出，在国家极度重视乡村经济发展的同时也要关注乡村生态环境，并将其纳入考核之中。扶贫审计的规模和对象亟须拓展，乡村振兴的大理念应仅由表面上的脱贫向更深层次的发展转变，也就是由所谓“换血”向“造血”转变。所以审计理论从委托责任结构和审计目标、主体、对象等方面对审计理论进行重新构建。（二）乡村振兴政策落实跟踪审计的评价标准与指标体系研究跟踪审计要求对审计对象进行跟踪，并在事后对审计客体进行综合性的评价与鉴证。要想评判审计实践的效果，就需要完备、合理、有效、科学的评价标准。标准是否合理决定着审计结果评价是否具有全面性、科学性、有效性和效果性。但目前对这个层面的研究并不是很充足，评价标准以及主要问题相关文献不够充分，因此建立乡村振兴政策落实跟踪审计的评价标准以及构建相对应的评价指标体系，对公允恰当评判乡村振兴的政策落实状况、加强审计效果尤为重要。现对已有学者的研究进行梳理，传统审计评价的指标体系一般从压力、状态、响应层面入手，也就是我们常说的PSR（Pres-sure-State-Response）模型。房巧玲（2018）、左梦艺（2018）、李静（2019）等学者对乡村振兴评价指标进行设计，指出以PSR模型作为评价依据，在提前考虑数据可获得性的情况下构建了一套评价指标体系，有利于对乡村振兴政策落实跟踪审计评价进行指导。刘国城和黄崑（2019）则认为，现代化的乡村振兴政策落实跟踪审计需要更为创新、科学、合理的评价标准，并指出想要实现这个目标就需要从政策设定、资金使用、项目结果三个层面出发构建评价机制，来保证政策有效与资金安全。同时，在指标建立时，应当以目标为导向，坚持将系统性与代表性相结合、现实性和可操作性相结合、一般与具体相结合等指导原则。王帆和谢志华（2019）则认为，开展政策落实情况审计绩效评估要把重点放在致力于把建立的政策跟踪审计指标体系与其原有的绩效评估指标相联系，形成监督合力。从公共政策执行视角探索出乡村振兴政策跟踪审计绩效评估的新思路，对倒逼审计项目的改善和提高效率十分有帮助。要想建成一个互相补充、相辅相成、互相促进的审计绩效评估指标体系，应该从资金安全与合理使用方面、项目设立以及运行方面、整个乡村振兴的运行机制建立、中央以及地方政策落实、涉及重大违法违纪方面出发，更好地融合对项目的审计以及对审计机关行为的评价。其他学者对政策落实跟踪审计评价标准的建立也提出不同的思路。王姝（2012）认为，审计工作要关注政策制定与落实的公正性、平经济纵横 172023年第4期等性、效率性，政策审计的评价应遵循形式、事实和价值三重性标准（三维）。政府审计机关应在公共政策评估领域成熟审计方法的基础上进行创新，建立契合审计的公共政策绩效评价标准，从而更加科学有效地评估公共政策绩效。魏明和席小欢（2017）将“三维”模式作为研究的基石，并使用BSC（平衡记分卡）模型，建立“五维”政策落实的跟踪审计评价指标体系。利用“三维”“五维”标准以期探索出更加完善的评价体系，最终能够科学合理地得出政策落实跟踪审计评价结果，也是开展政策落实跟踪审计的重要参考。虽然，以上探究对科学合理建立审计评价标准有很大帮助，但仍然存在弊端，其没有对“三维”系统中的形式、事实和价值进行追溯，即并未对其理论基础、来源、具体内涵进行深刻的探究，这也就导致审计评价中的形式、事实和价值脱离了其真实含义，因此“三维”标准难以科学、真实、有效地对乡村振兴政策实施进行评价。李晓冬（2020）借用公共政策评估相关准则和法律学的理论，对现有理论进行分析、补充，探讨公共政策评估准则是否可以引入政策执行跟踪审计领域，并在此基础上构建政策执行跟踪审计评估标准的三维逻辑框架，即公共政策的形式合规性、结果效益性、实质合理性。从这三个维度重新界定乡村振兴政策落实跟踪审计的含义和范围，并构建相应维度内的评价指标，为乡村振兴政策跟踪落实审计评价和全覆盖提供了一个新的思路。（三）乡村振兴政策落实跟踪审计的实践困境与解决对策研究乡村振兴政策落实跟踪审计对扶贫专项资金的分配、使用、评价过程起到监督、鉴证与评价的作用，发挥积极的促进效果。扶贫政策的落实过程中有审计的参与会对扶贫工作的效果起到激励作用，但在审计过程中也会出现一些“疑难杂症”。例如：针对扶贫专项资金的审计项目较多、而对政策本身的审计项目较少，对资金的合规性进行审计的项目较多、但对绩效评价进行审计的项目较少，单独项目的审计多、涉及统筹安排的审计项目少。由此看来，亟须在乡村振兴政策落实跟踪审计实践过程中健全与优化针对此类问题的政策措施。为此，不少学者针对这些“疑难杂症”进行了探索。常凌杰和郭爱芳（2018）以刘家义审计长提出的免疫系统论作为研究的切入点，从政府政策跟踪审计的目标及定位、机理及实现方式、实践运用这三个层面出发构建了三维分析框架，并以山东省乡村振兴政策落实跟踪审计作为案例，对审计工作中总结的实践经验与出现的典型问题进行复盘与分析，并提出了有针对性的改进措施。苗连琦等（2019）结合审计过程中发现的问题，主要是针对扶贫工作中出现的“水过地皮湿”现象进行理论上的探究，为乡村振兴的目标添砖加瓦。革命老区J省的T县，20142015年间扶贫工作成果显著，学者们通过分析该县扶贫工作并借鉴其成果、经验、教训、纰漏，提出了完善乡村振兴政策落实跟踪审计的建议。剧杰和庄碧琛（2019）转换思维，用统计学的知识，利用计算机Python技术对审计署对外公布的20162018年政策落实跟踪审计结果公告中披露的数据进行分析，将指标数据化、可视化。通过分析发现，乡村振兴政策跟踪落实审计广度虽然较之前有所拓展，但仍存在局限，大部分审计项目依然是在传统领域发挥效能，审计深度有限，审计整改与审计公告披露质量堪忧。基于此类问题，提出要强化事前审计的作用，同时遵循术业有专攻的原则聘请外部专家参与审计，充实审计结果公告及整改信息披露内容。李晓冬等（2020）基于国家审计署以及各地方政府的审计结果公告进行分析，指出乡村振兴政策落实跟踪审计比较重视事后审计，事前审核机制有所缺失。并且，通过对扶贫结果深入分析发现，纠偏机制效果不佳、问责机制不够健全，并提出要优化审计路径来实现审计功能全覆盖的最终目标。三、研究的不足与展望（一）研究不足随着我国对扶贫事业的愈加重视，学者们也都纷纷投入对乡村振兴政策落实跟踪审计的研究中来。目前来看，对乡村振兴政策落实跟踪审计研究成果已经硕果累累，这也为后继学者进行理论研究奠定了基础。但纵观目前已有的研究，能看出对乡村振兴政策落实跟踪审计仍然存在着些许不足。1.乡村振兴政策落实跟踪审计的基础理论研究较为欠缺。现存的对乡村振兴政策落实跟踪审计基础理论研究的深度远远不够，在乡村振兴政策落实跟踪审计的某些方面，诸如目标、内容、方法、评价标准、信息披露和审计结果公告以及审计结果利用等要素，没有能够做到首尾一致。另外，乡村振兴政策落实跟踪审计的基础性理论也没能形成具有完整性与系统性的逻辑框架，由此难以发挥出其预想的对实践指导的力度。同时，学者现都是以某一点对乡村振兴政策落实跟踪审计进行切入研究，这就导致现有的研究格局较小，不具有大局观和系统性，乡村振兴政策落实跟踪审计研究方向也 经济纵横182023年第4期很分散，这就需要对整个跟踪审计大框架进行探究调查。2.扶贫资金内容审计工作全覆盖尚未达成。当前，对扶贫专项资金的审计还是局限在传统财务审计领域。虽然对减贫基金的绩效进行了审查，但该基金的绩效并不全面有效，评价规模相对单一，重点仍然是与经济效益直接相关的问题。3.缺乏乡村振兴制度审计。虽然经济指标容易获得，而且非常客观，但审计也在此具有很强的局限性，审计人员很容易侧重对数量指标的评价，而忽视对乡村振兴过程中深层次制度障碍和政策制度缺陷的研究，并对乡村振兴过程中的监督、纠正、反馈、有效运行难以发挥建设性作用。4.乡村振兴政策落实跟踪审计结果公告制度有待完善。乡村振兴政策落实跟踪审计所得出的审计结果公告所承载的资料比较薄弱，未能完全满足利益相关者的知情权，不能有效地发展民意互动。而审计结果公告所载的补救措施仅限于审计中发现的问题，并不能揭示问题背后的机理与源头。此外，文献中缺乏对振兴农业政策执行情况的监测和评价研究。对扶贫政策的总体影响和适应扶贫环境的机制缺乏全面评估，导致农村振兴政策的后续审查陷入了屡审屡犯、质量和效率低下的恶性循环之中。（二）研究展望目前，我国乡村振兴面临着诸多挑战，扶贫政策跟踪审计机制有待优化，以为扶贫审计工作的开展提供工作理念和技术上的支持。基于以上对现有研究成果进行梳理得出的不足，在未来更加期待能够有学者在以下五个方面进行进一步的巩固与创新：一是深化扶贫政策落实跟踪审计基础理论研究；二是拓宽研究方法，充实乡村振兴政策落实跟踪审计的研究成果；三是完善乡村振兴政策落实跟踪审计评价体系和标准；四是重点实施乡村振兴方面的审计，建立健全长效机制；五是加强扶贫资金审计，努力实现扶贫资金流程与内容审计全覆盖。参考文献：1孙久文，夏添.中国扶贫战略与2020年后相对贫困线划定基于理论、政策和数据的分析J.中国农村经济，2019（10）：98-113.2李晓冬，马元驹.国家审计促进乡村振兴：逻辑机理与路径构建J.财会月刊，2022（04）：98-107.3郑小荣，韩雨肃.精准脱贫政策跟踪审计研究J.会计之友，2020（24）：13-19.4吕劲松，张金若，黄崑.扶贫政策跟踪审计能促进脱贫攻坚吗？基于西南四省/直辖市的经验证据J.财政研究，2019（05）：92-103.5颜盛男，孙芳城，王成敬，等.精准扶贫政策跟踪审计与问责路径研究J.财会月刊，2019（02）：114-120.6李兆东，巫心培，李鹏，等.乡村振兴战略下扶贫审计研究J.财会月刊，2020（21）：86-90.7王帆，谢志华.政策跟踪审计理论框架研究J.审计研究，2019（03）：3-10.8王雨磊，苏杨中国的脱贫奇迹何以造就？中国扶贫的精准行政模式及其国家治理体制基础J管理世界，2020（04）：195208.9刘国城，黄崑.扶贫政策跟踪审计机制研究J.审计研究，2019（03）：11-19.10房巧玲，李登辉.基于PSR模型的领导干部资源环境离任审计评价研究以中国31个省区市的经验数据为例J.南京审计大学学报，2018，15（02）：87-99.11徐向真，段曼曼扶贫资金审计的问题演化与问责效果来自20132017年审计署公告的研究J财会月刊，2019（14）：12212812张敏敏，傅新红乡村振兴与乡村振兴的联动机制建构J农村经济，2019（12）：333913苗连琦，袁少茹，胡亚敏.高校“双一流”建设经费绩效审计问责机制研究J.财会通讯，2020（23）：104-107.14剧杰，庄碧琛扶贫政策跟踪审计实践总结与思考基于20162018年审计结果公告的分析J会计之友，2019（24）：11912315李晓冬.公共政策落实跟踪审计三维评价标准构建研究以精准扶贫政策落实跟踪审计为例J.会计与经济研究，2020，34（02）：43-58.16王雨磊，苏杨中国的脱贫奇迹何以造就？中国扶贫的精准行政模式及其国家治理体制基础J.管理世界，2020，36（04）：195-209.经济纵横 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