乡村振兴财政专项资金绩效评...研究——基于Y县的调查分析_张翠芸.pdf

乡 村 振 兴近年来，对于各地区乡村振兴工作的开展，国家都投入了大量的财政资金予以支持。据统计，20162019年，全国财政一般公共预算累计安排6.07万亿元用于农业农村相关工作的开展；2021年，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金规模达到1561亿元。从目前已取得的成效看，充分发挥财政资金的积极作用，是实现乡村振兴的重要保障。2018年以来，Y县积极贯彻落实全国、省、市农村工作会议精神，在财政专项资金的支持下，采取有力措施统筹推进乡村振兴工作。站在新的时间节点上，如何合理分配财政专项资金，调整使用方向，优化支出结构，以便更好地推进乡村振兴战略，是值得我们进一步探讨的问题，而厘清当下乡村振兴财政专项资金的使用路径有助于这一目标的实现。文章以20182021年Y县乡村振兴财政专项资金为研究对象，从专项资金总量规模、配套资金投入情况、各类专项项目数量等角度分析20182021年Y县乡村振兴财政专项资金的使用情况，通过绩效评价结果侧重比较专项资金的投入给村庄发展带来的不同效益，以此发掘其中的不足之处，为后续财政专项资金的投入规模、支出结构与支持重点提出意见及建议。一、Y县乡村振兴资金使用现状（一）资金总体情况1.乡村振兴专项资金投入情况20182021年，Y县乡村振兴资金预算金额总体呈上升趋势（见图1），四年预算金额共计 112703.22 万元，年均增长 11.97%，实际执行金额56697.26万元。乡村振兴财政专项资金绩效评价比较研究基于Y县的调查分析张翠芸余忠内容提要 本文以20182021年Y县乡村振兴财政专项资金为分析对象，首先介绍了Y县乡村振兴财政专项资金的总体情况，并对其项目数量、使用规模进行描述和分析；其次，根据Y县的绩效评价结果，将30个试点村分成三个梯队进行分析，侧重比较专项资金的投入给村庄发展带来的不同效益，以此剖析专项资金在使用方向、过程等方面的不足之处；最后，针对目前存在的问题，对如何提高财政资金使用效率提出建议。关键词 乡村振兴；财政专项资金；绩效评价注：本文受福建省科学技术厅软科学创新战略研究项目“乡村振兴财政专项资金绩效评价比较研究”（项目编号：2022R0021）资助。55DOI:10.14041/ki.1003-4617.2023.02.010Liaoning Economy2.试点村配套资金投入情况2019年，福建省委实施乡村振兴战略领导小组办公室下发关于确定乡村振兴试点村的通知，经前期调查摸底、乡镇申报，县委、县政府研究同意、市委实施乡村振兴战略领导小组审核确定等流程，最终，Y县30个村庄被评为省级乡村振兴试点村。对于这些村庄，各级政府每年还给予额外的乡村振兴配套资金补助。20192021年Y县乡村振兴专项共有来自省、市、县级 16316.27 万元的配套资金投入，年均增长67.15%，各级财政资金所占比例分别为 39.88%、25.56%和 34.56%。其中，2020 年配套资金投入最多，共计7211.2万元。由此可见，各级政府正在不断加大力度，从多角度、多层次投入财政资金助力乡村振兴的实现，所以，如何进行资金分配、项目筛选，确保各项财政涉农资金真正花得好、用得好，实现财政资金使用效益最大化变得至关重要。（二）乡村振兴专项项目数量根据 乡村振兴战略规划（20182022年），按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，对Y县12种乡村振兴项目进行归类（见表1）。根据Y县乡村振兴专项项目表，产业兴旺类包括产业项目和金融支持等两种项目，生态宜居类主要分为村基础设施、危房改造、生活条件改善等三种项目，乡风文明类包括村公共服务项目，治理有效类包括项目日常管理等，生活富裕类包括就业支持、健康支持、教育支持、公益性岗位、综合保障性支持等五种项目。可见，生态宜居类项目数量最多，为 938个，占项目总数的 60.99%，其次为产业兴旺类项目（470 个），乡风文明类和治理有效类项目数量较少，仅为 40 个和 2 个。四年累计共有 1538 个项目，其中 2020 年项目总量最多（435个）。（三）各类资金使用规模1.预算金额图2展示了20182021年Y县乡村振兴专项各类别项目的预算金额。总体而言，生态宜居类预算安排资金最多，总计为81051.18万元，年均增长 12.44%，占总预算金额比例高达71.92%；其次为产业兴旺类，四年累计预算金额为 26192.74万元，年均增长 6.43%，占比23.24%。生活富裕类、乡风文明类、治理有效类的预算金额占比分别为 2.55%、2.08%和0.21%。此外，2021年专项预算资金最多，达35726.27 万 元，其 次 为 2019 年、2018 年、2020年。图120182021年Y县乡村振兴专项资金总体预算和决算情况（单位：万元）数据来源：经调查资料整理而得，下同。表120182021年Y县乡村振兴专项项目数量（单位：个）年份项目类别产业兴旺生态宜居乡风文明治理有效生活富裕总计2018年1172008033282019年126231141163882020年9928371454352021年12822411024387总计470938402881538占比30.56%60.99%2.60%0.13%5.72%100.00%56乡 村 振 兴2.决算金额图3展示了20182021年Y县乡村振兴专项各类别项目的年终决算金额。可以看出，生态宜居类实际决算金额最多，共计38867.67万元，年均增长 36.78%，占总决算金额比例达68.55%，主要用于道路硬化、机耕路建设、路灯亮化等基础设施建设项目以及饮水安全巩固提升工程、厨房厕所圈舍改造等生活条件改善项目；产业兴旺类实际决算金额15764.65万元（占比27.8%），年均增长55.37%，资金主要用于种植养殖加工服务、助农实现产销一体化、乡村旅游、光伏发电、生态支持（绿色乡村三年行动计划）等产业项目和小额贷款贴息补助资金、入股优质企业；乡村文明类实际使用资金 1065.52 万 元，占 比 1.88%，年 均 增 长48.34%，资金主要被用于建设村级文化活动广场等，如建设民俗文化广场、修建乡村书屋；生活富裕类共投入资金 759.43 万元，占比1.34%，项目主要包括外出务工补助和就业创业补助等就业支持项目、因病因灾致贫返贫对象帮扶方案等健康支持项目和贫困村创业致富带头人创业培训、“雨露计划”职业教育补助、电子商务基础班课程培训等教育支持项目和公益性岗位项目。（四）专项资金绩效评价情况1.绩效评价指标体系Y 县以乡村振兴总体目标为基础，结合当地专项资金的实际使用特点，构建绩效评价指标体系（见表2），开展绩效评价工作，评价乡村振兴财政专项资金在各村庄的使用成效。图220182021年Y县乡村振兴专项预算金额分类汇总（单位：万元）图320182021年Y县乡村振兴专项决算金额分类汇总（单位：万元）一级指标产业兴旺（30分）生态宜居（30分）二级指标粮食安全（4分）现代产业（11分）经营主体（5分）项目实施（5分）建设成效（5分）村庄规划（3分）厕所革命（5分）垃圾治理（3分）三级指标土地利用粮食生产主导产业规模种养一村一品农村电商三产融合新型主体招商引资建设方案项目管理强化投入创新案例规划编制规划报批规划实施农村改厕规范建置公厕建设公厕运维投放设施日常保洁垃圾分类分值222322223143211121110.520.5表2Y县乡村振兴财政专项资金绩效评价指标体系57Liaoning Economy2.评价结果Y县通过数据收集、实地核查、访谈调研，对乡村振兴财政专项资金的使用成效进行绩效评价。以Y县具有代表性的30个试点村为例，以便后文根据评价结果分析资金使用过程中的不足之处，提出有效性意见。具体评分结果如表3所示。二、结果分析与不足（一）绩效评价结果比较分析根据表3所示评价结果，将得90分以上的村庄划为第一梯队、8090 分为第二梯队、7080 分为第三梯队，分类比较各类村庄的发展状况与专项资金在各类村庄的投入方向与效果等。1.第一梯队：排名15位村庄本梯队村庄产业发展总体较好，积极实施村容村貌提升行动，乡村环境优美，干净整洁。每个村庄都有相关的主导产业，比如 HL村以“茶产业旅游”为主导产业，已构建形成特色一级指标生态宜居（30分）乡风文明（12分）治理有效（15分）生活富裕（13分）二级指标污水治理（6分）农房整治（3分）村容村貌（10分）移风易俗（2分）文化发展（10分）基层自治（8分）乡村法治（5分）乡村德治（2分）活力乡村（3分）健康乡村（3分）幸福乡村（3分）脱贫攻坚（4分）三级指标设施建设与运维尾水排放裸房整治“平改坡”建房管理村庄清洁村庄绿化“一重山”河流整治旱厕整治规范养殖旧址复绿村容规整制度建设落实实施传统文化传统技艺文化活动“海丝先锋”“领头雁”村集体经济服务中心民主制度执行党务村务治安满意法治宣传群体事件核心价值观公民道德集体产权土地成片公共卫生农村医保农民增收饮水安全减贫成效脱贫成效边缘群体分值42111111121211133411221112211121212121续表村庄LY村JD村PF村HL村SY村SF村HQ村SD村ST村YK村分数91.4190.9790.5090.2190.0689.7989.4289.3989.3789.33名次12345678910村庄ZM村DS村TD村HX村PG村XL村TZ村HM村YP村ZY村分数88.0688.0487.9787.5187.3286.7385.5685.1484.2684.07名次11121314151617181920村庄BL村PZ村FL村LT村DL村DK村XY村HG村LS村WC村分数83.9483.5883.4381.1680.1079.6876.6176.3874.1173.48名次21222324252627282930表3Y县30个试点村乡村振兴财政专项资金评价结果58乡 村 振 兴农业、中药种植、花卉种植等多元发展的产业体系；LY村村民收入以茶叶“黄金桂”为主并大力发展推广成“一村一品”，是当地茶叶出口主要备案基地；PF 村打造“古建+茶产业”发展模式。故本梯队村庄近几年资金主要投向于产业振兴类项目，比如经济作物种植园建设项目，花卉一、二、三产融合项目等。有涉及特色旅游产业的村庄，近几年资金投向于生态宜居专项或者基础设施专项，旨在拓宽旅游业增收渠道，比如实施清新流域提升工程，提升生态流域景观，构筑防洪等级高、生态环境优、三季有花、四季有景的绿色长廊，同时建设研学基地，满足学校开展校外实践活动拓展的需求。2.第二梯队：排名625位村庄本梯队部分村庄产业发展较为良好，比如ZM村以“藤铁工艺+电商”为主导产业，但在生态宜居、基础设施建设方面，和第一梯队相比还有距离，整体风貌待提升，基础设施待完善，所以近几年该梯队村庄的专项资金主要投向于环境整治方面，比如拆除猪圈、旱厕，三格化粪池改造，角落路建设等，在开展环境综合整治的同时，也推动农旅互动产业发展，比如部分资金投向于森林步道沿途修建游学基地等产业项目，为后续开展乡村生态旅游产业打下基础。3.第三梯队：排名2630位村庄本梯队部分村庄尚未形成符合地方发展趋势的主导产业，产业规模总体偏小，急需整合提升、完善产业链条以提高村集体和村民收入，当地具有特色的文化要素也没有充分融入产业发展。另外，较多村庄布局比较杂乱，景观画面性、风貌整体性等方面都仍需要完善。故近几年该类村庄的专项资金主要投向于环境整治项目、景观改造项目、乡村民俗文化馆建设工程项目等，较少资金投向于产业兴旺相关项目。（二）不足之处1.资金主要投向基础设施建设项目且运维管护机制尚不健全20182021 年 Y 县乡村振兴专项共投入36995.13万元用于基础设施建设，占乡村振兴总体资金的63.53%。该项资金主要用于开展道路硬化建设工程、公路改建工程、机耕路建设等项目，而能有效助力“产业兴旺”发展的项目较少。此外，目前存在着重建设轻管护的现象，对于工程竣工后出现的毁损问题，缺少相应的运维管护机制。2.投入产业兴旺类项目的资金比例较低20182021 年 产 业 项 目 投 入 金 额 为15674.65万元，与基础设施建设项目投入的资金相比较少，且投入的财政资金主要用于农产品产销一体化、种植养殖项目、补贴资金到户、入股企业等，大部分仍停留在“输血式”的帮助，尚未嬗变为“造血式”的支撑，没有完全实现产业扶贫到产业兴旺的有效衔接。此外，许多村庄目前产业发展的形式较为单一，深度不足，集体经济增收渠道不够宽，涉及行业窄，一、二、三产业融合程度不深，关联性较低。比如 XY村旅游项目不够完善，旅游线路与村庄脱节，产业相对单一；LS村主要种植茶叶、花生、水稻，目前仍停留在自给自足的阶段，未衍生成规模性种植发展。3.人居环境整治工作有待深化农村人居环境整治三年行动方案以及当地出台的相关实施方案等文件均对“生活垃圾治理”“非正规垃圾堆放点整治”等方面提出了相关要求，但从目前财政专项资金的投入使用情况来看，Y县较少资金投向于生活垃圾处理59Liaoning Economy环保设施建设，当地垃圾处理基础设施不够完善。此外，在实地调研中发现许多村庄都有裸房整治项目，村民住房虽按要求对外墙进行了粉刷，但其房屋内部依旧是裸房样貌。房屋的外观在一定程度上得到了美化，但实际上并未改善农户房屋内部居住环境，未完全达到裸房整治项目开展的最初目标。4.乡风文明建设实施工程仍待深入推进乡风文明建设项目数量少、投入资金较少，目前开展的项目主要是建设村级文化活动广场、民俗文化广场、幸福院、家宴中心等，且对于文化的宣传途径主要是通过一些宣传展板。总体来说，当地目前的文化建设存在“空心现象”，尚未深入挖掘出当地优秀民俗传统文化的深刻内涵，现有文化广场的相关功能没有完全利用，造成文化资源的浪费。此外，许多农产品与当地特色文化元素的结合不够紧密，文化元素对农村各产业渗透不足，比如HG村传统手工艺品的创意、设计都相对初级，乡村旅游对乡土文化内涵挖掘不到位。5.预算绩效管理各环节工作有待优化目前，各实施单位预算绩效管理工作还不够规范，部分项目事前制定的绩效目标不够细致，难以全面反映项目的实施情况。项目开始后，各实施单位监督工作不够到位，缺少根据绩效目标一一对照的监管手段，此外，已有的绩效评价结果未能完全得到有效应用，不能和下年度的预算安排建立紧密联系。三、建议（一）资金向基础设施的后期维护工作倾斜并与“产业兴旺”建立联系对于基础设施项目要建立对应的运维管理机制，也可以和公益性岗位进行结合，由就业困难人群负责后期管理工作，提升财政资金使用效益。在初期规划时也要将基础设施建设和当地产业发展有机地结合起来，为产业兴旺提供有力支撑，如开展村企共建，将过去的“黄土高坡”打造成“茶旅胜地”；顺应城镇居民“自驾游”快速增长的趋势，主动对接高铁建设，加强旅游景点途经公路建设，引领村民经济发展等。（二）创新财政资金使用方式促进产业兴旺新时代下“产业兴旺”的内涵是产业多种形式的有机联结，故不能只聚焦于第一产业，要“接二连三”，发挥当地生态气候等优势，加快发展绿色康养、民宿、乡村旅游等新业态，提高产业关联性，促进三产融合。目前财政资金的补助方式大多是“直接入户”，前期可以通过该种方式，降低村民试错成本，提高其参与积极性，但后期是否可以考虑转变思路，采用“直接补助+以奖代补”结合的方式，在深入调研、走访企业的基础上，针对不同行业研究出不同的支持措施和奖励政策，让企业由“被动”转为“主动”，推动其较为独立地发展，激活其内生活力。此外，单靠政府的资金支持也是不够的，农业的高风险性与长回报期的特点，使得撬动社会资源变得十分必要。“外来”驻村干部和“内在”村委要齐心协力，开展嵌入式的合作治理。驻村干部要在“前方开路”，负责搜寻资源，对外“推销”当地优势，吸引企业进村投资，打破农村集体的封闭性，逐步营造农村开放发展的环境，而村委利用情感优势与个人魅力，做好“后勤保障”工作，以友好、和善的态度与村民沟通，把村民的利益放在首位，为他们分析利弊，排忧解难。最后，村干部可以向“强村”取经，进行信息、经验60乡 村 振 兴共享，整合“弱村”的资源委托“强村”代为运营管理，激发当地经济发展新思路，通过强村“溢出效应”带动发展，实现专项资金的高效利用。（三）健全费用分担机制，推动资金向人居环境治理成效显著的村庄倾斜对生活垃圾处理设施建设等项目，各级政府部门要引起重视，逐步推行财政补助、社会帮扶、村镇自筹、群众适当付费的运行维护费用分担机制。同时，还可以实施财政奖励措施，对治理成效显著、人民群众参与性强的村庄在划拨运营经费时适当倾斜。总体而言，只有既保障运维单位的收益，又不给农民增加过重的负担，才能形成最稳定的运维费用保障机制，确保设施的长久有效运行。此外，资金投向可以由“外在粉刷”向“内在整治”转变。裸房整治项目不是“面子”工程，不应只局限于房屋外墙粉刷，而应兼顾内外，推动房屋内外整体装修装饰，使村民生活环境得到根本改善，提升村民幸福感。（四）资金投入驱动文化建设向“铸魂”转变从目前的资金使用情况来看，目前Y县的文化建设方式主要都是通过新建文化活动广场、民俗文化广场等，暂时仅停留在“外在塑形”，尚未升华至“铸魂”。然而，塑造乡风文明，未必一定要新建文化广场等，可以将文化元素“潜移默化”地融入其他项目的实施当中，譬如裸房整治项目，由于没有明确的统一装修样式标准，各家各户的房屋外貌存在较大的反差，既没能体现建筑之间的风格协调，也没能突显各乡村的地域风貌和文化底蕴，Y 县可加强乡村房屋建设风貌引导，强化地域色彩与特征的表达，充分挖掘村庄历史，使文化“上墙”，推动形成地域特色明显的农村建筑风貌，体现地方韵味，突出当地文化主题，打造独一无二的文化景观，比如 XY村可以将当地闲置但具有地理标志性特色的青石黑瓦民房发展成乡村民宿。此外，要深入挖掘、保护、传承当地特色优秀文化遗产，讲好自然人文故事，利用已有资源优势，用乡村文化创意为旅游业赋能。比如 YP村可以当地的烈士陵墓为中心，建设烈士纪念馆，将村庄打造成一个红色历史生态旅游村，使村民在文化的熏陶下探索一条具有新时代中国特色、可持续发展的旅游振兴模式，促进乡村经济的良性发展。同时，要把文化和本地的农产品相结合，挖掘历史典故和民间故事，使其具有深厚的文化内涵。将文化元素融入产品的设计与包装之中，并以创意的方式进行品牌营销，以获得更高的商业价值。（五）全面推行预算绩效管理绩效评价应覆盖乡村振兴专项资金使用的全流程。项目的实施单位在事前要结合自身实施项目的特点和相关文件的要求制定完整合理的绩效目标申报表。制定的绩效目标要与正常的业绩水平相适应，要与预算确定的资金量相匹配，同时也要将绩效目标细化分解为可通过量化的指标值予以体现的绩效指标。事中要根据绩效目标对其进行跟踪和纠偏，提升项目的建设效率，保证预算的执行。事后要做好绩效评价工作，总结经验，分析不足，并将绩效评价结果与下年度的资金分配、项目筛选等相挂钩，保证把每一分钱都用在“刀刃”上，提高资金使用效率，助力乡村振兴。（作者单位：福建农林大学经济与管理学院）61