浅谈PPP项目风险防范.doc

浅谈PPP项目风险类型和防范在PPP项目中，通过引进社会资本参与项目投资、建设和运营，在很大程度上缓解了政府的财政压力，同时也提高了公共产品的使用效率和服务质量，因此而得以在基础设施和公共服务领域大力推广。但由于PPP项目合作周期较长、社会资本参与较深，如何识别风险并对其有效防范便更加重要。本文现对PPP项目存在的风险及防范机制作一个简要阐述。一、 PPP项目存在的风险简述。结合实践，PPP项目存在的风险体现如下：1、 法律变更风险。 法律变更风险是指主要是指由于法律法规规章的变更，引发项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性及履行等元素发生变化的风险。例如，2016年5月1日“营改增”政策的全面实施，导致原有PPP协议中关于税收分担的变更，需要政府和中选社会资本另行协商，签署补充协议。2、 收益畸形风险。收益畸形风险是指因市场需求量和提供公共服务的对价过低或者过高，引发社会资本无法收回成本或者是获得超额收益的风险。该风险的存在由以下因素构成：（1） 政府前期项目论证不充分，导致项目投入运营后与实际需求差距太大； （2）项目公司在运营过程中纯粹以营利为目的，抬高公共服务单价。3、 项目成本风险。项目成本风险是指项目建设、运营的实际投入远远超过预计投入，而融资又无法到位的风险。该风险主要由以下因素引起：（1） 项目前期论证不充分； （2）市场环境变化，如原材料价格大幅上涨。4、 项目自提风险。 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）中第六条允许PPP项目由社会资本发起，但是该发起方如果在项目采购阶段未中选，则会导致发起方在PPP项目发起过程中的一系列投入无法获得补偿。该风险称为自提风险。5、 社会资本失信风险。社会资本失信风险是指社会资本履约不到位，引发PPP项目无法推进的风险。该风险主要体现在：（1） 中选社会资本本身能力有限，不能满足该PPP项目对社会资本的实质性要求； （2）项目公司在投资、建设和运营过程中，未按合同约定注重项目和服务质量； （3）项目公司融资不到位。6、 政府失信风险。政府失信风险是指政府方履约不到位，导致PPP项目无法推进，中选社会资本无法收回投资、获得收益的风险。该风险主要体现在：（1） 审批延误风险。政府在前期审批延误，一方面导致PPP项目推进受阻，另一方面导致项目的实际经营期限缩短，影响社会资本投资成本的回收；（2）项目唯一性风险。该风险是指政府未充分履行约定义务，在特许项目投入运营后又立即新建项目，存在新建项目和特许项目竞争市场的状况，削弱了特许项目的服务市场。该风险尤其体现在经营类项目中，如杭州湾跨海大桥项目开工未满两年，在相隔经50公里左右的绍兴市上虞沽渚的绍兴湾大桥就已开始加紧筹划，准备修建；（3）政府付费不到位的风险。主要体现在存在政府付费机制的准经营性项目和公益类项目中，若政府付费不到位而导致项目公司资金紧张无法运营PPP项目，或者导致中选社会资本无法按计划收回投资成本而影响其积极性。7、 政府监管不到位的风险。政府监管不到位风险是指政府对PPP项目监管不到位，社会资本缺乏自律，导致PPP项目未按预期良好运行的风险。该风险主要体现在：（1） 项目建造质量监管不到位；（2）经营类项目中，项目运营调价监管不到位；（3）项目移交过程中，无详细的移交指导细则或者是把握不严，导致项目移交后运营困难。8、 国有资产流失风险。国有资产流失风险主要是指在PPP项目中，因国有资产处置不当，导致国有资产流失的风险。该风险主体现在：（1） 将存量项目划拨或者是无偿供项目公司使用； （2）项目公司在经营过程中，在要移交的项目上设置一系列权利负担，如办理抵押质押等。9、 政治风险。政治风险主要是指因特定政治因素的影响，导致PPP项目无法推进的风险。该风险主要体现在：（1） 主要负责人或领导人变更，对PPP项目态度不一致，导致履约不到位；（2）民众反对导致项目无法推进。如北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，而遭到来自社会公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益反对涨价；（3）特定团体安置不合理。政府将原有存量项目转移给项目公司，以及项目公司在特许经营期结束后将项目移交给政府授权方，都存在原有员工的安置。若安置不当，容易导致PPP项目推进受阻。10、 不可抗力风险。不可抗力风险，是指PPP项目在投资、建设、运营过程中，受不能预见、不能避免的因素影响，导致PPP项目推进困难，如地震、海啸。二、 PPP项目中的风险防范对于PPP项目的风险防范。主要体现在两个方面：第一是注重合理的风险分配，应坚持“由最有负担该风险能力的一方负担该风险”的原则进行风险分配。如审批风险应分配给政府方，而融资和建造风险则分配给社会资本方；第二是针对上述风险，PPP项目不同的实施阶段又有不同的防范措施，具体体现如下：1、 项目识别阶段。项目识别阶段的风险防范，主要体现如下：（1） 防范项目自提风险。针对社会资本发起的PPP项目。社会资本在提交项目建议书时，应和财政部门（政府和社会资本合作中心）签订一个附条件的补偿协议。该协议大致可以约定，如果在项目采购阶段，发起方未成为该项目的中选社会资本，则政府应对社会资本在制作项目建议书过程中付出的财力给予一定补偿。当然，更多的是鼓励国家和各级人民政府针对社会资本自提项目出台具体的补偿政策，以激发社会资本参与PPP项目的热情；（2）防范收益畸形风险、项目成本风险、政治风险。针对列入开发计划的项目，发起方应进行充分调研，了解民众对特定PPP项目的看法，并对项目进行科学论证，出具符合客观实际的可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案，适时层报相应层级政府负责人。财政部门（政府和社会资本合作中心）应会同行业主管部门，从定量和定性方面两方面对该项目开展物有所值评价工作；（3）防范政府失信风险。财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目开展财政承受能力论证。如湖南长沙市地下综合管廊PPP项目，在该阶段，长沙市财政局及行业主管部门组织进行PPP了物有所值和财政承受能力论证工作，有效防范了相关风险。2、 项目准备阶段。项目准备阶段的风险防范，主要体现如下：（1）防范政府监控不到位的风险。政府方应立即组建监管架构，明确授权关系和委托关系。如江苏南京市城东污水处理厂和仙林污水处理厂PPP项目中，南京市政府在该阶段成立了PPP领导小组、PPP推进小组和PPP实施机构，明确权责，保证政府指导和监控PPP项目；（2）防范政府审批延误风险。政府应建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，简化审批流程；（3）防范社会资本失信风险。在该阶段，应明确社会资本的参选标准，并进行充分调研，寻找和鼓励符合条件的社会资本参与投资，并鼓励符合条件的社会资本对该PPP项目的建设建言献策。特别是针对外资，虽然财政部的多份PPP政策文件明确指出外资是社会资本的重要组成部分，可以参与PPP项目，但根据中华人民共和国政府采购法（以下简称：采购法）第十条：“政府采购应该采购本国货物、工程和劳务”，采购法属于上未法，应遵守采购法的规定。在采购法及其上位法未对此作出修改的情况下，为鼓励外资参与PPP项目，政府部门应按层级履行报批程序，待特定层级政府批准后方可在政府采购阶段允许外资参与。在江苏南京市城东污水处理厂和仙林污水处理厂PPP项目中，该程序也充分体现；（4）防范履约风险。项目实施机构应编制项目实施方案，详细介绍项目概况、明确政府和社会资本分析分配、项目运作方式、交易结构及PPP合同体系和采购方式，指导后期PPP项目推进。3、 项目采购阶段。该阶段的风险防范，主要体现在：（1） 选择合适的社会资本，防范社会资本失信风险。第一，项目实施机构应严格制定资格预审程序，选择合适的采购方式，并加以严格贯彻执行，以保证社会资本的选择能够在公平、公正的程序下进行；第二，成立科学合理的评审小组，制定科学的评审标准和评审方法并予以落实；第三，项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判小组，依次与候选社会资本进行合同签署前的确认谈判，明确PPP合同的各项细节； (2)对PPP项目协议慎之又慎。第一，明确各方主体的风险分配。政府方和社会资本方都应站在各自的角度，仔细斟酌PPP项目合同的每一个条款，确保PPP合同对己方的风险分配客观合理，在己方承受范围内；第二，政府应在PPP协议中明确政府授权机构委派到项目公司的人数和职位职权，尤其是针对涉及公共利益的特定事项，政府方应在PPP项目合同中明确董事会决议“一票否决权”制度，从合同体系上防范政府监管失控。但对于公共利益应作出明确的解释和界定，以防止政府方过多干预项目公司的运营；第三，PPP协议中应明确约定调价机制，既保证社会资本投资收回和获得收益，又防范社会资本畸形收益；第四，严格约定PPP项目中政府方和社会资本方的违约责任，并保证违约条款具体可行，针对特定情形，可要求违约条款约束方出具保函，加大担保力度，防范政府和社会资本失信风险；第五、在PPP协议中应明确PPP项目资产保护条款，明确列举各类资产可以设置权利负担的具体情形，防范国有资产流失；第六，明确约定项目移交的标准和程序，防范政府监控不到位和社会资本失信风险。4、 项目执行阶段。项目执行阶段的风险防范，主要体现在：（1） 防范政府监控不到位。第一，政府授权机构和中选社会资本应按PPP项目协议约定立即成立项目公司，落实公司权利架构，尤其是在股东协议和公司章程中对政府方“一票否决权”进行充分约定和说明；第二，政府方应严格监督项目公司建设和服务质量，确保公共利益得到维护；第三，项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本和项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并履行备案程序；严格关注实际情况，及时与社会资本方修订PPP项目协议中不切实际的条款，对于社会资本方违约情形，应依约进行追究；第四，依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督；（2）防范政府失信风险。对于项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应纳入同级财政预算，并按预算管理相关规定执行，同时政府方也应依约向项目公司履行相应支付义务；社会资本应做好与政府方的沟通协调，对于政府方出具的违约情形应及时予以提醒，并要求其按时履行；（3）防范社会资本失信风险。第一，社会资本应按PPP项目协议的约定，及时足额地做好项目融资，政府方在约定的范围内予以配合协调；第二，社会资本方本身应严格约束自己，注意建设和服务质量，以保证公共利益；第三，政府方应对社会资本方的履约行为依约进行严格监管，及时提醒并追究其违约责任，特定违法行为依法予以处置；（4）针对存量项目转让给项目公司的情形，政府方和社会资本方应做好原有员工的安置，防范该类群体安置不合理印发的风险。5、 项目移交阶段。项目移交阶段的风险防范，主要体现在：（1） 防范政府监管不到位和社会资本失信风险。政府方应提前成立移交工作小组，提前与项目公司做好沟通协商，并依据项目合同中明确约定的移交标准和程序执行，及时对移交资产进行性能测试；（2）做好项目原有员工安置，以防范该类群体安置不合理的风险；（3）防范政府失信风险。涉及有偿移交的，政府方应依约对社会资本方支付特定的补偿。以上便是自己对PPP风险防范的认识，仓促成文，若有缺陷，敬请指教；若有不对，敬请指正。袁家亮2017年2月14日