我国地方性银行适用展业地域限制的制度反思与完善_杜佳佳.pdf

南方金融 总557 期2023PAGE901我国地方性银行适用展业地域限制的制度反思与完善*杜佳佳（西南政法大学经济法学院，重庆401120）摘要：我国地方性银行适用展业地域限制的实践源自于农村信用社和城市信用社设立时期的合作制定位，在银行业市场改革化过程中曾放宽限制，后由于风险防控再度趋于严格。如今，促使地方性银行回归本地化经营已成为银行业监管的基本导向，商业银行法修改建议稿也试图将经营地域限制的规定纳入其中。然而，地域限制是一把“双刃剑”，对地方性银行适用展业地域施加严限制，也可能诱发地方性银行政策性功能异化、市场竞争回避与地方政府过度干预等问题和风险，对于适用限度难以把握。现行监管规范体系仍以管制性理念、命令式规制和政策性规范为主，对地域限制潜在风险防控的制度安排还需进一步完善。为此，建议通过引入谦抑性理念、适当限缩地域限制适用范围，实施激励性规制以引导地方性银行主动服务本地金融市场，优化法律性规范以提高地域限制政策的适当性、遵从度与稳定性，完善地方性银行差异化监管框架，从而推动我国地方性银行监管走向良法善治。关键词：银行监管；商业银行法；跨区域展业；本地化经营；普惠金融中图分类号：D912.28 文献标识码：A 文章编号：1007-9041-2023(01)-0090-10收稿日期：2022-11-16作者简介：杜佳佳，西南政法大学经济法学院博士研究生，Email：。*本文受国家社会科学基金项目互联网个人信贷法律问题研究（项目编号：20AZD117）、西南政法大学学生科研创新项目利益相关者视角下证券执法和解的困境与应对（项目编号：2021XZXS-033）、重庆市地方金融监督管理局横向委托项目 研究服务（项目编号：HX20210145）的资助。感谢匿名审稿人的宝贵意见。文责自负。一、引言 近年来，国内陆续有一些城市商业银行、农村商业银行和村镇银行陷入破产、重组、兑付困难的境况。在引发风险的众多因素中，地方性银行突破监管红线违规从事跨区域经营的问题格外突出。对此，监管机构欲以地域限制为策，强调地方性银行“回归本源”，专注于服务本地金融市场和经济发展。严格限制或禁止跨区域经营的相关表述陆续出现在一些监管规范文件中。2020 年 10 月，中国人民银行会同中国银保监会起草形成的商业银行法修改建议稿新增条款第 52 条，明确提出“城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等区域性商业银行应当在住所地范围内依法开展经营活动，未经批准，不得跨区域展业。”该规定能否正式PAGE91PAGE911南方金融 总557 期2023写入法律本文尚未可知，但也足以彰显监管机构推进地域限制适用的积极态度。与此相对的是，地方性银行的跨区域经营实践似乎并未停下脚步。在停止设立异地分支机构的物理形态扩张后，有的地方性银行开始借助互联网平台突破地域限制，从事异地存贷款业务，这就有必要对现行地域限制制度进行反思并且提出完善之策。地域限制不仅涉及地方性银行的经营策略，更实质关乎其在整个银行业体系中的性质和定位，是相应金融业务和监管活动的逻辑起点。如果着眼于整个银行业体系结构，地域限制的适用影响甚至不止于地方性银行。但遗憾的是，目前法学领域对于地方性银行及地域限制的关注较少，诸多法律层面涉及的关键问题尚未厘清，地域限制作为一种金融监管制度性安排，却较少接受法学理论研究的检视。因此，在商业银行法修改引发相关各方对地域限制规则的讨论之际，从学理层面深入反思地域限制制度，为未来的金融监管实践提供一些可供参考的建议，具有十分重要的理论意义与现实意义。本文在系统梳理地域限制实践演变的基础上，尝试以批判性视角分析其适用风险、反思其制度局限、探究其完善之策，以期回应防控地方性银行风险、提升银行业治理水平的现实需求。二、地方性银行适用展业地域限制的实践演变地域限制安排是我国银行业体制变革的产物，主要针对城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等地方性银行，制度演变过程中呈现出本地化、异地化、再本地化的趋势，这些变化与特定时期的金融市场环境和政策目标密切相关。（一）始于信用社设立时期的合作制定位20 世纪 50 年代至 90 年代，农村信用社和城市信用社处于设立阶段，它们的定位是群众性的合作金融组织。20 世纪 50 年代，在政府力量主导下，作为群众性资金互助合作组织的农村信用社在全国范围内迅速建立起来（赵学军，2021）。“合作”意指由社员入股组成、实施社员民主管理、主要为社员提供金融服务。20 世纪 70 年代末，由于改革开放后城市集体经济和私营经济的迅速发展，对城市金融机构的需求也日渐强烈，一些地区出现了城市信用社，其后在全国各地得到推广和发展。随着银行管理暂行条例（国发19861 号）（已失效）、城市信用合作社管理暂行规定（银发1986203 号）等文件的相继颁布，以城市和农村信用合作社为载体的合作金融组织形式正式获得政府的认可和支持。这一时期的信用社组织从无到有，尚不具备从事跨地域经营的内在实力和外部环境。更为关键的是，以熟人信用为纽带的特征也决定了其服务对象仅限于特定区域内，无需也很难延伸开展跨地域经营。（二）基于金融变革和监管放松的异地化扩张20 世纪 90 年代末至本世纪前 10 年，银行监管机构多次放松地域限制、释放监管红利，根据中国人民银行 1997 年下发的农村信用合作社管理规定（银发1997390 号）（已失效）的有关规定,农村信用社是指经中国人民银行批准设立,由社员入股组成,实行社员民主管理,主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。南方金融 总557 期2023PAGE921地方性银行开始大规模进行异地化扩张。从 20 世纪 90 年代末开始，为缓解特定区域内的集聚性风险，使信用合作社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，城市和农村信用社相继开展股份制改革，自此步入城市商业银行和农村商业银行的商业化运作阶段。在金融对外开放和金融监管改革的背景下，地方性银行迎来两次异地扩张机遇。第一次机遇，是 2006 年原银监会相继发布 城市商业银行异地分支机构管理办法（银监发 200612 号）和关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见（银监发200690 号），鼓励城市商业银行设立异地分支机构，同时降低了农村商业银行准入门槛。城市商业银行掀起更名热潮，纷纷由“市银行”改为“银行”，意图在形式上淡化地方性色彩，保证跨区域经营“师出有名”。第二次机遇，是 2009 年原银监会发布关于中小商业银行分支机构市场准入政策的调整意见（试行）（银监办发2009143 号），放宽和简化中小银行的机构设立，中小银行体系开始迅速扩张，大规模开展跨区域展业经营。（三）风险事件频发背景下的本地化回归从 2010 年末至今，地方性银行的异地扩张势头受到抑制，但先前突破地域限制的潜在风险仍未完全化解，监管机构多次强调地方性银行要回归本地化经营。上一阶段成长于地方金融市场的地方性银行贸然向全国扩张，同时暴露出业务经营、内部治理、风险处置等方面的短板，实践中相继发生伪造金融票证、假担保及骗贷等风险事件。监管机构多次公开关注地方性银行的异地扩张现象，对新设网点的准入审批更为谨慎。近年来，部分地方性银行借助互联网技术从事跨区域经营，带来了系统性风险隐患，银行监管机构不仅在监管规范文件中重申地域限制以及本地化经营原则，还对互联网贷款业务监管规则予以完善。该阶段关于地方性银行经营地域限制的制度要求主要见于关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见（银保监发201952 号）、商业银行互联网贷款管理暂行办法（银保监发20209 号）、关于规范商业银行通过互联网开展个人存款业务有关事项的通知（银保监办发20219 号）等监管规范性文件，以及尚处于征求意见阶段的商业银行法（修改建议稿）第 52 条，该条款是前述一系列规范的集大成者。如若正式颁行，地域限制将正式入法并具备适用层面的权威性。以城市商业银行为例，2006 年 4 月上海银行设立宁波分行标志着城市商业银行的第一个异地分支机构成立。截至2009 年底，全国已有数十家城市商业银行，所设立的分支机构达到 110 多家，一度成为异军突起的银行业“第三梯队”。参见新华社：城市商业银行格局：异军突起的银行业“第三梯队”，载中央政府门户网站 2010 年 5 月 6 日，http:/ 号）（已失效）规定，在合并所在城市已经商业化的正式信用社基础上，吸收地方财政、当地企业共同发起设立城市合作银行。2001 年 9 月 19 日，江苏省农村信用合作社联合社以全国第一个省级信用联社的身份宣告成立。同年年末，在江苏省张家港市、江阴市、常熟市成立了全国第一批县级农信社改制而成的农村商业银行。据统计，截至 2020 年 12 月 30 日，城市商业银行共设立异地分行（含一级、二级）131 家，其中在 2011 年之前就达到了 94 家，占比超过 70%；而在 2011 年后设立的异地分行则主要由 4 家银行设立，且大部分为二级分行。由此可见，自 2011 年监管审批收紧后，城市商业银行通过异地分支机构进行跨地域展业的难度显著加大。参见李愿：城市商业银行互联网存款业务收缩后：异地扩张风险未曾远去，载 21 世纪经济报道 2020 年 12 月 30 日，https:/ 总557 期2023三、地方性银行适用展业地域限制的风险检视现有实证研究表明，地域限制本身是一把价值与风险共存的“双刃剑”（Li 和 Song，2021；郭峰和胡军，2016），这意味着对地方性银行适用展业地域限制，需格外关注其潜在风险。本质上看，地域限制的确存在一定程度上的金融抑制，可能引发三个方面的负面效应。（一）地方性银行的政策性功能异化地域限制的制度逻辑在于通过限制地域经营范围，来保障地方性银行承担并履行一定政策性职能，以维持地方性银行的本地化经营定位。整体来看，地方性银行是在国有控股大型银行体系之外产生的体制外增量金融制度创新，主要服务于被排斥在大型银行之外的小规模融资需求（李志辉，2008）。一方面，追溯至创设之初，地方性银行的前身信用合作社本就是区域内金融资源严重匮乏的产物，转型为商业化运作后，仍然担负着服务本地的政策使命。可见，地方性银行的设立初衷在于承担一定的政策性任务。另一方面，地方性银行具有的层级少、决策快、地缘性与灵活性等特点，能较好地满足中小微企业急、短、小、频的资金需求，是中小微企业金融服务的重要供给者（黎四奇，2016；穆争社和穆博，2022）。然而，商业银行不是公益事业，而是理性的经济单位（Cartwright，2004；邢会强，2012），地方性银行也不例外。在由合作社变革为商业银行后，商业性是其第一属性或首要属性，其次才是国家所赋予的政策性功能。实践表明，随着一部分地方性银行资金实力增长和规模扩充，加上互联网金融业务对地域空间的突破，地方性银行不再满足于偏安一隅，而是致力于开展跨地域展业，作为市场主体的逐利性已经逐步显露。面临政策性任务与商业性业务的两难选择，地方性银行既无法直接忽视政策导向和监管要求，也难以摆脱市场竞争带来的经营压力，因而有的银行就倾向于选择以从事高收益、高风险金融业务来平衡收益和风险。实际上，由此产生的潜在金融风险最终仍由存款人和国家买单，普惠金融业务及其受众也会遭到波及。对于商业属性与政策功能之间的现实冲突，地域限制单方面强调其政策性任务，反而容易激化矛盾，导致政策功能走向异化。面对严格的展业地域限制，地方性银行先后通过担任村镇银行的主发起人、从事互联网存贷款等方式规避监管，谋求经营规模和地域范围快速扩张（文学，2013）。这不仅加重中小银行机构自身的经营风险隐患，危及到金融消费者资金安全，还导致监管难度升级、成本上升，引发市场与监管之间的矛盾关系。（二）地方性银行主动回避市场竞争竞争视野下的地域限制意在建构银行业的错位竞争格局。其一，银行业金融机构的同质化业务难以满足多样化金融需求，尤其是对于大型银行机构无法覆盖的“长尾”人群，因而地方性银行的地缘性优势被进一步延伸为竞争优势。为达成差异化竞争，地方性银行被认为应当遵循“个性化路线”，即不直接与大型银行展开业务竞争，重点开拓被大型银行忽视的领域和群体。其二，受政策环境影响，地方性中小银行为避免与大型银行直接竞争，一般选择主动回避大型银行的主要业务方向，将自身经营业务限定于特定地域范围内的小微企业和“三农”（刘乃梁，2018）。地方性银行的竞争回避是压力之下的被动选择，从侧面反映出所在市南方金融 总557 期2023PAGE941场的结构不合理、竞争机制不健全等问题。地域限制若收紧，势必会令地方性银行的回避现象增多，加剧既有的不合理竞争格局。监管所提倡的错位竞争主要出于对市场竞争理想状态的设想，却与实践运行存在一定差距。其一，就全国银行业市场结构而言，国有大型银行不再是单一垄断主体，但仍具有结构性优势地位。随着全国性银行服务重心下沉，地方性银行在资金成本、产品结构、数字化经营、风险控制等方面难以形成竞争优势，而原有的地缘性优势又不断减弱，生存空间明显受到挤压。其二，就本地银行业市场结构而言，地方性银行及其分支机构的规模迅速扩张，局部金融市场竞争也十分激烈，这已经初步打破了错位竞争的基本前提。此外，被限制在本地经营的地方性银行会对外来银行形成天然排斥，可能会形成局部的金融市场垄断，抑制区域金融发展和创新水平的提高。（三）地方性银行受到地方政府的过度干预在制度变迁视角下，地域限制显然具有国家主导下的强制性变迁特征，而地方政府很大程度上承担着代理人的角色。由于政府主导型的经济发展模式，以及中央与地方分权的财税体制特征，地方政府与辖区内金融机构存在着相互依赖的关系。其一，从金融机构角度来看，城市商业银行、农村商业银行等机构在成立之初就得益于地方政府扶持，不可避免地承担着服务地方经济发展的任务。为了获取本地客户资源，大多数的地方性银行都会选择与地方政府合作。其二，从地方政府角度来看，随着国有大型银行管理体制不断改革及内控体系的不断完善，地方政府对国有大型银行当地分支行的控制力和影响力越来越小，促使地方政府开始设立自己所能主导、控制的地方金融机构（郭峰，2016）。由此，地方性银行成为地方政府获取金融资源、解决资金不足问题的主要渠道。地方性银行与地方政府相互依赖日渐成为地方金融发展运行的一般逻辑，但这种合作模式的弊端在于可能引发地方政府对地方性银行的过度干预，最为直接的影响就是受制于地方政府的政策偏好和资金需求，地方性银行往往倾向于为地方所属国有企业或者地方融资平台融资，而非国家政策所提倡的民营、小微企业和“三农”等群体，一定程度上导致地方性银行成为地方政府的“提款机”。对地方政府的路径依赖和权威服从，使得地方性银行丧失经营的自主权和独立性，可能引发财政风险金融化、内部治理失效、不良资产“边清边冒”等问题，导致风险逐渐累积。例如，在近年来发生的城市商业银行风险事件中，由地方财政局或地方国企等大股东滥用控制权所引发的治理问题较为突出（李伟，2018）。总而言之，我国金融运行风险的一个重要诱因就是地方政府对辖区金融机构的干预，而地域限制在某种程度上为地方政府控制辖区内地方性银行提供了助力，可能会导致地方政府对地方性银行从履行国有金融资本出资人职责异化为行政控制和越位干预。四、地方性银行适用展业地域限制的制度反思我国现行地方性银行的展业地域限制制度受强制性变迁路径的影响，长期局限于管制性理念、命令式规制和政策性规范，难以对地域限制所带来的潜在风险形成有效制度约束。PAGE95PAGE951南方金融 总557 期2023（一）拘泥于管制性干预理念有观点认为，银行业是金融体系的核心，对国民经济的影响举足轻重，对银行业应采取严格的管制措施。但也有学者指出，在金融抑制的背景下，管制性的法规规章和规范性文件挤压了市场主体的权利空间（邓纲，2017），过度的干预与管制导致了我国银行业的垄断问题（漆丹，2015）。对于转轨国家而言，尤其是当市场运行和机制存在多重缺陷的时候，最为迫切的是消除那些可以为寻租行为提供土壤的制度性缺陷（卢峰和姚洋，2004）。在我国银行业制度变迁过程之中，不适应经济发展现状的金融抑制政策逐步取消和调整，但不可否认的是，金融抑制所带来的管制性思维及制度性障碍尚未完全消除，金融法治变革备受掣肘。地域限制本质上仍是金融抑制政策的延续，带有明显的管制性色彩。具言之，地域限制与资本自由流动这一市场基本逻辑是相悖的，将地方性银行一概排斥在全国性市场之外，不仅限制了这些金融机构的自主经营权和平等参与市场竞争的机会，还间接维护了金融抑制挤压下所形成的银行业垄断经营格局。若一味放任而不加以法律约束，将会放大政府管制力量对地方性银行商业经营的干预和制约，影响金融市场调节机制作用的正常发挥。（二）依赖于命令式规制方式在金融管制理念的影响下，相应的规制也呈现出命令控制模式，监管机构通过对金融机构施加强制性要求以及对违反要求的行为予以处罚，实现监管目标（周仲飞和李敬伟，2018）。就地域限制而言，尽管所追求的政策目标具有正当性，但通过监管命令限制地方性银行的经营空间，其实是压制和牺牲部分市场主体利益的做法，可能致使目标落空。一是，依照市场的一般规律，金融资源必然会向经济活动频繁的发达地区流动，造成欠发达地区金融资源外流，导致欠发达地区金融市场空心化。这种市场机制失灵所引发的金融资源配置不均衡现象，需要政府力量的适当介入，以优化资金配置、促进金融公平为调控目标。地方性银行本身就是政策目标的产物，自诞生之初便担负着供给本地金融市场的任务，弥补我国金融发展转型过程中金融资源空间配置不均衡的缺陷。而地域限制作为一种强制性制度约束，是针对银行跨区域经营设置的准入限制。要求地方性银行坚守“本地化经营”，目标同样在于缩小不同区域之间的金融资源差异。二是，命令式规制难以确保地方性银行对地域限制的遵从，在实践中规避监管的行为时有发生。一方面，命令式规制下监管行为的任意性突出，当政策目标发生变动时，监管机构可随意调整地域限制的范围和幅度，无法为地方性银行提供合理的制度预期。另一方面，一味强制性实施地域限制，忽视地方性银行追求规模经济和商业利益的合理诉求，会引发其追逐利润的其他监管套利行为，逐渐偏离被赋予的政策职能。（三）倾向于政策性规范体系当前地域限制制度表达较为粗梳，更倾向于是一种政策性规定而非法律性规范，存在规范形式失衡和内容失范的问题。规范形式失衡体现为以低层级规范为主，缺乏法律、行政法规等高层级规范的制度现状。自始至终，地域限制都未规定于商业银行法等银行业“基南方金融 总557 期2023PAGE961本法”之中，而是散见于“暂行规定”“办法”“意见”“通知”等低层级规范，这些规范基本以部门规章和规范性文件为主。一般情形下，考虑到复杂多变的金融实践及其制度需求，监管机关颁布低位阶规范性文件具有一定合理性，但可能产生“下位法凌驾于上位法之上”的现象，引发利益相关者对适用地域限制合法性的质疑。规范内容失范指的是规范本身与社会核心价值理念的背离，或规范本身的不合理或不确定，包括规范滞后、遗漏、偏差、矛盾、冲突等（朱力，2006）。地方性银行展业地域限制的规范内容存在失范问题。其一，由于层级较低的规范不受严格立法程序约束，地域限制规范内容的一致性和稳定性也随之降低。在究竟是鼓励异地化还是严守本地化的问题上，监管态度曾数次出现反复。这种监管政策的频繁变动不仅会损害银行业治理的权威性和有效性，还会打破市场主体对于监管政策稳定性的合理预期，诱发持续不断的监管套利行为，陷入“治乱循环”的怪圈。其二，地域限制相关规定以原则性内容为主，缺乏具体规则的指引。一直以来，银行监管规范中的地域限制规定多数为“鼓励”“审慎开展”“严控”之类的宣示性表述，仅限于直接简单地表明监管态度，但类似的原则性规定只能为市场主体提供一种相对模糊的政策指向，没有给予具体行为指引，这就容易形成监管空白地带，带来寻租和套利问题。五、完善地方性银行适用展业地域限制制度的思路及建议地域限制的适用存在一个“度”的问题，面对可能的适用风险，地域限制制度需从干预理念、规制方式和规范体系三方面予以完善，以激发地域限制的价值功能。（一）秉承谦抑性理念，限缩适用范围为避免陷入“泛政府干预主义”困局，引入谦抑性理念是十分必要的。谦抑性理念在处理政府与市场的关系时，主张政府干预作为一个补充性和最后手段性的机制而存在，杜绝“泛干预主义”倾向的发生（刘大洪和段宏磊，2014）。在市场机制的基础作用下，金融服务促进手段是引导性、辅助性和助推性的，资本流动的决策权依然由市场主体享有，由市场主体在权衡利弊的基础上作出自我判断和选择（靳文辉，2021）。因此，基于谦抑性理念，地方性银行监管适用展业地域限制应当妥善界定适用边界，尽量平衡政府调控干预与资本流动自由的关系。若非存在市场失灵，则应避免政府过度介入，这是谦抑性理念的首要准则。就地域限制而言，不宜一刀切地限制所有地方性银行，而是以跨区域经营风险为导向限缩其适用边界。其一，在机构层面，可以渐进地允许那些符合全国性银行准入标准、且有能力从事跨区域展例如，原银监会 2006 年发布的城市商业银行异地分支机构管理办法第四条规定：“中国银监会鼓励城市商业银行在市场和自愿的原则下，设立异地分支机构”；银保监会 2019 年发布的关于推进农村商业银行坚守定位 强化治理提升金融服务能力的意见要求：“农村商业银行应准确把握自身在银行体系中的差异化定位，严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区）”；银保监会 2021 年发布的关于进一步规范商业银行互联网贷款业务的通知指出：“严控跨地域经营。地方法人银行开展互联网贷款业务的，应服务于当地客户，不得跨注册地辖区开展互联网贷款业务。无实体经营网点、业务主要在线上开展，且符合银保监会其他规定条件的除外。”PAGE97PAGE971南方金融 总557 期2023业的地方性银行扩大展业地域，原因在于这类原本带有地方属性的银行经过若干年的发展，已经具备较强的资本实力及较为完备的风控体系，有能力对跨区域经营风险进行事先管控和事后化解，应对市场失灵局面。其二，在地域层面，可以考虑在国家重大区域规划所划定的区域经济圈范围放开地域限制，允许特定区域内注册的地方性银行合理从事跨区域经营。在促进区域金融协同发展的背景下，区域金融监管合作和协作机制在应对跨区域经营风险方面具有天然优势。（二）实施激励性规制，提升政策质效客观来讲，地域限制与服务本地、普惠金融等金融政策目标确有高度契合性，能防止地域间金融资源不均衡问题的再度加剧，可解释为通过公共规制促进空间正义的方式。但是，仅依靠单一的命令式规制手段，必然会压制金融机构的商业经营和自利天性，引发商业属性与政策功能的冲突，难以长期持续运行。因此，在命令式规制之外，应当引入激励性规制方式，不再像传统金融监管方式那样过度倚赖行政力量,而是尊重金融市场运行规律和金融市场主体自利属性，发挥政府政策手段的激励和引导作用。激励性规制既不是政府主导的强制性义务，也不是机构被动的自我牺牲，而是通过行为激励和利益调控，激发其从事本地化经营的主动意愿，实现追求商业利益与服务本地经济的激励相容。其一，货币当局和财政部门应充分尊重地方性银行的“经济人”属性，在制度安排层面明确流动性支持、税收激励、资金补贴等激励方式，降低地方性银行的经营压力，同时激发其专注本地化经营的内在动力。其二，应当结合地方性银行的自利趋向进行因势利导，将增加本地化服务和普惠性金融服务的供给情况纳入银行社会责任评价指标，以此促进地方性银行增强软实力、提升社会声誉、促进可持续发展。此外，作为社会责任的承担者，金融机构对社会责任的“冷暖”有着最为客观的感受（刘志云，2020），给予地方性银行参与社会责任守则或标准制定的机会同样至关重要。（三）优化法律性规范，增加制度供给地方性银行适用展业地域限制需要相对明晰且稳定的法律规范提供支撑，可以从立法层级和内容协调两个方面予以优化。为解决以往地域限制适用稳定性不足的问题，防止过于频繁的监管变动以及层出不穷的监管规避，应当通过法律形式予以固化，明确地域限制的法律地位。2020 年商业银行法修改建议稿第 52 条阐明了“本地化经营”的基本原则。该条内容如果正式写入法律，对于地域限制制度具有形式性的法治意义，能有效提高地域限制规定的法律位阶，使其更具稳定性与强制力。需要明确的是，地域限制法定化并不意味着对跨区域经营的绝对禁止，而是设置一定的准入门槛，防止地方性银行冒险从事超出其风控能力和经营实力的跨区域业务。因此，在本地化经营的原则性规定之外，有必要进一步明晰地方性银行跨区域经营的准入规则，从资本实力、业务范围、风控水平、治理水平等因素予以综合考量，为地方性银行提供明确的制度预期。地域限制制度还需加强与差异化监管的衔接。地域限制法定化所确立的本地化经营原则，南方金融 总557 期2023PAGE981无疑在立法层面厘清了地方性银行的体系定位和监管导向。在我国商业银行体系中，地方性银行以本地化经营原则区别于全国性商业银行，两类银行共同构成双层银行体系，在发展路径、规模特性、风险特性等方面具有各自的特殊性。基于此，针对地方性银行区域风险集中度高、内部治理机制缺位、数字风控能力较弱等风险特性，监管机构有必要考虑设置差异化的监管指标。商业银行法修改建议稿已提及对商业银行实施差异化监管,除资产负债规模、风险水平、系统重要性等因素外，还可考虑将经营地域是否受限纳入考量因素，回应地方性银行本地化定位的特殊监管需求。六、结语地方性银行的经营地域限制问题，不仅关乎地方性银行的基本定位，还涉及我国银行业乃至金融业监管理念和方式的革新，对于银行业治理水平和治理能力现代化至关重要。由于过往学术研究对银行展业地域限制的关注较少，本文以商业银行法修订为契机，沿着实践演变、风险检视、制度反思及完善的研究思路，期盼为我国地方性银行展业地域限制制度优化建言献策。具言之，在考量是否应当适用地域限制以及适用限度时,立法者不能只看积极因素,也需统筹考量其消极影响。为了消解地域限制的负面效应，首先，监管权应当秉持谦抑性干预理念，合理限缩地域限制的适用范围；其次，除命令式规制外，还应引入激励性安排，引导地方性银行主动服务本地金融市场、服务地方经济发展；最后，完备的法律规范体系必不可少，包括促进地域限制的法定化以及与差异化监管的协调性。未来对地方性银行经营地域限制制度不会止步于此，只有继续探索并完善地方性银行基于地域限制的差异化监管框架，方才足以匹配全国性银行和地方性银行所构成的双层银行业市场结构，引导和促进地方性银行更好地服务各地区经济高质量发展。参考文献1 Cartwright P.Banks,Consumers and RegulationM.Bloomsbury Publishing,2004.2 Li X,Song C.Does the Target Market Affect Bank Performance?Evidence from the Geographic Diversification of City Commercial Banks in ChinaJ.Frontiers of Business Research in China,2021,15(1).3 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