浅析政府购买公共服务绩效管理——以江苏省宿迁市为例_王德鹏.pdf

财政监督CAIZHENGJIANDU2023 7浅析政府购买公共服务绩效管理以江苏省宿迁市为例王德鹏【摘要】近年来，江苏省宿迁市高度重视政府购买公共服务绩效管理工作，不断夯实制度基础，压实部门主体责任，建立多方协作机制，持续推进全过程绩效管理。然而，购买主体责任落实不到位、评价指标设置不全面、评价质量不高等问题仍然存在。文章结合宿迁市实际，在分析政府购买公共服务绩效管理现状和实践困境的基础上，提出完善政府购买公共服务绩效评价管理的思路和提升政府购买公共服务质效的相关路径。【关键词】政府购买公共服务绩效管理 购买主体 承接主体评价指标改革开放以来，随着政府职能的逐渐转变，以及我国市场经济体制的不断健全完善，各级地方政府逐渐采取委托方式，为公众提供基本公共服务。特别是2012年以来，国家治理体系和治理能力发生巨大的变化，中央推行了一系列改革措施，从2013年国务院办公厅出台的关于政府向社会力量购买服务的指导意见，到2014年财政部等部门颁布的政府购买服务管理办法（暂行），从顶层高度对政府购买服务应进行绩效管理等作出明确规定。近十年来，各地政府购买公共服务规模、领域、机制等不断扩大、拓展、完善。但在实施过程中，一些瓶颈和问题也随之显现，如主体是否合格、内容是否合规、过程是否透明、价格是否合理、质量是否达标等等。为此，2020年1月，财政部颁布政府购买服务管理办法，对政府购买服务的主体、内容和目录、实施过程等进行明确，并再次对政府购买服务的绩效管理提出要求。因此，探究政府购买服务绩效管理提质增效显得尤为重要。一、江苏省宿迁市政府购买公共服务绩效管理现状及成效2013年以来，从中央到地方对政府购买公共服务绩效管理不断建章立制，2018年财政部出台关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见，针对第三方机构对政府购买服务进行评价作出规定。江苏省作为首批试点省份之一，2018年10月，省财政厅等两部门印发江苏省政府向社会组织购买服务绩效评价办法，对政府购买公共服务绩效评价从内容到结果及应用等作出了明确规定，随后各市、县也在政府购买服务绩效管理方面不断探索实践与发展完善。向来以改革著称的宿迁市，近年来不断探索政府购买公共服务发展模式，以预算绩效管理改革助力政府购买公共服务质效。随着政府购买公共服务深入推进，其绩效管理工作也不断落细落实。（一）全过程管理日趋深入一是做严源头把控。对涉及民生等社会关注度高的服务项目开展事前绩效评估，围绕立项必要性、实施可行性、投入经济性，严格审核。二是做细绩效目标。建立以绩效目标为先导的部门预算编制模式，对缺少绩效目标或绩效目标编制不符合要求的一律退回修改，修改后审核仍然不过关的，不得申请政府购买服务项目预算。三是做准运行监控。对绩效目标完成情况、预算支出进度同步开展监控，及时跟进项目履约情况，确保实施进度。四是做深绩效评价。在2020年以来对1100余个政府购买公共服务项目开展自评的基础上，先后选取支出较大、重大民生等项目60余个，如残疾人托养服务、公交运绩效管理财政局长谈绩效编者按：关于全面实施预算绩效管理的意见（中发201834号）发布以来，全国各地全面实施预算绩效管理工作全面铺开，在省级财政部门的指导下，各市县财政部门结合本地实际开展了各具特色、卓有成效的探索，涌现出诸多亮点。为推广先进经验，助力市县财政部门预算绩效管理提质增效，自本期起，本刊推出“财政局长谈绩效”专栏，为各地预算绩效管理打造先进经验交流平台，以期推动地方预算绩效管理工作向纵深发展。江苏省宿迁市财政局局长王德鹏55CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 7营亏损补贴、养老服务、垃圾分类治理等开展重点绩效评价及自评价复核，涉及财政预算资金22.4亿元。五是做实结果应用。将事前绩效评估、运行监控及评价结果等与预算安排、预算调整挂钩，并针对绩效管理过程中发现的问题，督促责任主体及时落实、整改，有效提升服务水平。（二）制度基础不断夯实2014年以来，先后出台宿迁市市级政府购买公共服务暂行办法宿迁市市级政府购买服务实施方案宿迁市市级政府购买服务第三方绩效评价管理办法，推动绩效管理机制不断完善。近两年，根据宿迁市全面实施预算绩效管理三年行动方案（2020-2022年），制定了事前绩效评估到成果应用等系列办法，基本建成绩效管理闭环制度，为做好政府购买公共服务绩效管理奠定了制度基础。（三）部门责任逐步压实推动各预算部门成立绩效管理工作小组，统筹做好本部门政府购买服务绩效管理工作；将绩效管理工作纳入市高质量发展考核；对部门绩效目标编制、自评价工作开展情况进行通报；对政府购买服务采购执行情况按季度核查、通报；通过遴选绩效管理各环节优秀案例，发挥引领示范作用，不断提升绩效管理水平。（四）多方协作逐渐强化完善财政与人大、纪检、审计联动工作机制，形成绩效管理监督多方协作、齐抓共管的局面。将重点绩效目标和财政重点绩效评价报告，与部门预算草案同步报至市人大常委会及市纪检监察机关，接受人大、纪检监督，将政府购买公共服务绩效管理情况作为审计监督的重点内容。（五）外部评价成为常态将政府购买公共服务纳入财政重点绩效评价范围，在遵照政府采购及政府购买服务相关制度规定的前提下，公开发布采购公告，择优委托第三方机构开展绩效评价，便于借鉴、对比其他地区做法，以此取长补短，并将评价结果反馈给被评价单位。二、宿迁市政府购买公共服务绩效管理实践困境为摸清各部门政府购买公共服务行为及服务质效，研究提高公共服务专项资金使用效益、减少行政运行成本，2022年下半年，宿迁市财政局在组织部门自查的基础上，对部分单位20202021年392个政府采购服务类项目及服务外包项目进行了专项核查，核查发现，政府购买公共服务绩效管理仍存在一定的短板。（一）购买主体责任落实不到位目前仍然有个别单位存在“重采购、轻监管”“重资金、轻绩效”的现象。一是预算不精准。在确定项目预算时，普遍缺乏预算构成明细，以及投入经济性分析报告。二是需求不清晰。在采购文件中缺少需求或需求不清晰，最终评审因素不能与实际需求相对应，无法有效把控承接主体服务质量。三是监管不到位。对服务项目的监督管理关系到项目推进进度及服务质量，但部分单位以“人手少”“专业人做专业事”为由，做“甩手掌柜”，对项目实施过程监管不到位。擅自变更合同、付款不及时等问题时有发生，项目履约情况难以及时把握。（二）财政资金使用效益有待提高因综合评分法是将技术、商务、服务等量化评审因素纳入评审范围，而价格只是其中的因素之一，一般占10%，加之项目竞争不充分，导致很多项目高价中标，财政资金节约效果不太理想。各类信息化等级保护测评等项目涉及垄断行业，抬高了整个行业的价格门槛，不利于提高财政资金使用效益。同类型服务项目部门间标准不同，如物业、安保、信息化维护等，不同部门间差别较大，不利于分析同类项目单位产出效益。（三）评价指标设计不全面评价指标体系是政府购买公共服务绩效评价工作开展的关键工具，目前政府购买公共服务绩效评价大多仅按常规财政支出项目设计绩效评价指标，加之服务内容复杂多样，没有统一的绩效指标体系，购买主体也难以确定服务项目的绩效目标和评价指标，存在评价指标设计观察视角不全面的问题，如对购买主体、受益对象等评价不够到位，难以全面衡量政府购买公共服务行为对不对、好不好，公众是否真正满意等。（四）评价报告质量不高对财政部门来说，大部分服务项目均择优委托第三方机构开展绩效评价，但多数机构的绩效评价报告质量不高，无论是从文字表达上，还是挖掘问题、改进建议等方面，均不能令人满意，有的报告只是将项目总结、收支情况直接罗列出来，缺少深度分析。另外，大部分单位将绩效自评结果与部门预算绩效管理成效划等号，很少站在内审的角度，通过自评报告来发现和分析问题，更缺乏对如何优化管理、提高效益等方面的思考，绩效自评报告流于形式、质量较差。（五）事后评价结果难以应用由于绩效评价工作有一定的滞后性，且目前大多项目于实施期满后开展绩效评价，中期评价较少，事后绩效绩效管理56财政监督CAIZHENGJIANDU2023 7评价结果难以推进项目实施进度或者修正偏离的绩效目标，也难以达到规范后续政府购买公共服务行为的目的。被评价对象面对绩效评价结果，往往选择束之高阁，绩效评价难以发挥实效。三、完善政府购买公共服务绩效评价管理的思路基于上述问题，要提高政府购买公共服务绩效管理质效，就需要厘清政府购买公共服务的内在逻辑，也就是搞清楚政府为什么要购买服务、要达到什么目标、政府的职责是什么，有利于把握政府购买公共服务绩效评价的重点所在。详见图1。图1政府购买公共服务绩效管理逻辑示意图笔者认为，基于政府购买公共服务的特殊性，对政府购买公共服务的绩效评价应围绕委托合同的权利义务开展。一方面，公共服务具有难以量化的特点，而服务合同明确了具体量化的执行标准；另一方面，缔结服务合同的平等利益相关方，即购买主体和承接主体，均需作为绩效评价对象，而非仅对承接主体进行。通过梳理上述思路，进一步提出如下优化对策：（一）明确绩效评价内容政府购买公共服务绩效评价的内容应围绕公共服务合同订立、执行、完成和终止等方面，具体包括公共服务提供方式是否经济、购买公共服务是否必要、承接主体确定是否公平公正、公共服务合同订立和履约是否规范、是否具有效率性和效益性等。详见表1。表1政府购买公共服务绩效评价主要内容（二）优化绩效评价指标预算部门在编制绩效目标时，要根据政策性文件精神，结合中长期发展规划、年度发展规划和有关工作任务等，对政府购买公共服务的绩效总目标及年度绩效目标进行分解，设置全面明确、突出重点、科学合理、目标相符的绩效指标体系。既要有共性指标（详见表2），同时基于公共服务种类的多样性和管理主体关注点的差异性，针对不同的服务类别项目，又要建立个性绩效指标体系，并在实践过程中，不断丰富和优化。表2政府购买公共服务绩效评价共性指标如以养老服务类项目为例，养老服务项目绩效指标从项目特点出发，结合项目资金支出方向、服务合同相关要求等，从助餐助浴、居家运营、护理补贴、补贴资金使用及时性等方面设置产出指标；从城乡社区居家养老服务覆盖率、居家老人医疗卫生服务覆盖率等方面设置社会效益指标；从助餐受益者满意情况设置满意度指标。详见表3。（三）深化中期评价管理鉴于政府购买公共服务项目多数实施周期较长，项目实施完毕后评价，评价结果对被评价项目而言，某种程度上已经失去其意义，在项目实施中期开展评价，有助于及时发现问题，改进服务质量。中期评价既可以由购买主体针对承接主体开展自评价，也可由财政部门针对购买主体、承接主体等开展重点评价。（四）强化评价结果应用对于购买主体的自评价报告以及财政部门的重点评价报告，应督促购买主体主动公开，接受社会监督，财政部门应对各部门自评价情况适时进行通报，对重点报告应视情况报人大、政府部门，并将绩效评价结果与预算安排和政策调整相挂钩。四、以绩效为导向提升政府购买公共服务质效的有关路径提高政府购买公共服务质效，除了要在绩效管理方面下功夫，还需要在绩效理念、制度建设、监督管理等方面多评价要点必要性程序性效益性可持续影响主要内容购买主体的部门职能、采购目录、绩效目标；承接主体的相关资质等。购买程序是否规范、合同拟定和服务监管等是否规范。直接、间接等效益情况和受益对象是否满意等。具体政府购买公共服务改革在效能提升和职能转变上的实际影响。一级指标决策过程二级指标项目决策绩效目标购买服务制度建设资金管理组织管理过程控制三级指标购买服务的必要性承接主体的资质预算编报的合理性绩效目标的明确性采购准备充分性采购实施合规性服务合同的合规性项目管理制度健全性财务管理规范性绩效等监督管理制度健全性资金测算合理性资金拨付合规性组织机构的健全性服务方案的合理性应急方案的完备性档案管理规范性说明购买主体承接主体购买主体承接主体购买主体、承接主体绩效管理57CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 7一级指标产出指标效益指标满意度二级指标数量指标质量指标时效指标社会效益可持续影响满意度三级指标助餐助浴系统建设程度市区居家运营服务完成度护理补贴数量试点村居补助数量老年大学办学补助数社区老年教育点补助数城区保费补贴率乡镇保费补贴率集中供养奖补率配套设施投入进度家庭改造程度助餐点改造家数送餐补贴率就餐补贴率助餐点补贴率受益对象政策符合度补助标准执行度补贴资金使用及时性城乡社区居家养老服务覆盖率各类养老服务设施对老年人开放程度一定数量的老人拥有各类床位数（张）居家老人医疗卫生服务覆盖率居家特困老年人关爱服务覆盖率城市居民意外伤害综合保险覆盖率农村困难居民保险覆盖率兜底对象满意度助餐受益者满意表3政府购买养老服务类项目绩效评价个性指标维发力，切实提高资源配置效率和资金使用效益。（一）强化绩效管理理念部门单位应站在讲政治的高度，提高站位，落实绩效管理主体各自责任。主管部门应坚持绩效导向，不仅对本级负责，也要指导下属单位，积极开展事前评估，科学合理设置绩效目标，既要对支出进度进行监控，也要对绩效目标完成情况进行监控，对出现的问题及时纠偏、整改，切实提高财政资金使用效益。（二）健全部门管理制度购买主体要积极贯彻落实过“紧日子”的要求，切实规范自身采购行为。将部门履职、项目支出相关的要求，融入到部门内部控制管理制度中，建立完善的日常检查制度，设置具体的考核标准，对预算执行、项目管理等进行监督考核，充分发挥资金效益。（三）严格项目监督管理建立健全多部门齐抓共管的监督机制。购买主体应加强对承接主体履约情况的监督管理，并对服务质量进行考核。财政部门应加强政府购买服务配套制度建设，指导购买主体细化本部门、本系统政府购买服务目录清单，厘清购买边界范围，督促其认真履职，主动作为，并对项目采购、项目预算进行审核，特别是对项目预算的测算依据进行审核，凡没有项目预算测算依据或证明资料的，原则上不予安排预算。纪委监委、派驻机构要加强对单位政府购买服务工作的日常监督，对金额大、群众关注度高的重点项目实行“嵌入式”监督，及时发现问题并查处。审计部门应将政府购买公共服务绩效管理工作纳入审计监督范围，建立监督考核机制，将发现的问题及时通报财政部门和纪检监察机关，合力推动有关单位抓好整改落实。（四）探索建立支出标准相关主管部门应会同财政部门积极探索建立对物业、安保、信息化运维等服务项目，以及部门行业内部同质服务项目的支出标准，避免同类项目在不同部门之间、同类项目在同一个系统内部标准不同。（五）加大政策宣传力度涉及公共服务相关政策实施的部门，应拓宽宣传渠道，采取短信、网络推送等多种形式，广泛开展政策宣传。让更多承接主体知晓，参与竞争。建立问题收集反馈机制，多渠道收集汇总政策实施过程中出现的问题，及时加以解决或反馈回复。随着政府购买公共服务工作的不断推进，通过落实全面实施绩效管理的要求，强化部门协同、优化监督机制，深入剖析发现问题，完善管理，进一步提高资源配置效率和资金使用效益。（作者单位：江苏省宿迁市财政局）参考文献1何玉海.政府购买服务绩效评价的内涵与机制研究J.中国财政，2018，（18）.2姜爱华，杨琼.政府购买公共服务“全过程”绩效评价探究J.中央财经大学学报，2020，（03）.3刘国永，熊羽.全面实施预算绩效管理视角下政府购买公共服务绩效评价体系构建J.财政监督，2019，（04）.4孙慧，曹堂哲.绩效指标嵌入招标文件与绩效契约管理A单位政府购买公共服务全过程预算绩效管理机制的案例研究J.财政监督，2021，（02）.5郑方辉，王彦冰.全面实施绩效管理背景的财政政策绩效评价J.中国行政管理，2018，（04）.绩效管理58