嵌入的机制探究：撤县设区中的粮食安全主体责任转变_李宁.pdf

嵌入的机制探究：撤县设区中的粮食安全主体责任转变李 宁 周琦宇（南京财经大学粮食安全与战略研究中心，南京，）摘 要：确保地方政府在稳妥有序推进撤县设区的同时，切实履行粮食安全主体责任，是我国经济社会稳定发展的重大战略需求。本文在区县建制变更下引入对粮食安全主体责任转变的思考，并从制度空间上的可能性和现实选择上的利益激励两方面入手，提出并探寻了地方政府借助撤县设区转变粮食安全主体责任的嵌入机制问题。经过理论分析和对 年 个县级单位的面板数据检验，研究发现：（）现有事关撤县设区决策程序和方案内容确定的制度安排，为以地市政府和县级政府为代表的地方政府弱化粮食生产职责提供了制度空间；（）而且在中国式分权体制背景下，地市政府和县级政府又拥有借助建制变更（县的农政区变为市辖区的城镇区）弱化粮食安全责任的相同经济发展和权力晋升激励；（）嵌入的制度空间和利益激励的存在，使得地方政府在撤县设区中拥有转变粮食安全主体责任的可能与动机，经验层面上也表现出粮食安全主体责任对撤县设区的正向显著影响。本文不仅拓宽了粮食安全的分析视野，在深化撤县设区动因解释的同时，也为地方政府撤县设区的有序推进和粮食安全主体责任的落实提供了科学参考。关键词：撤县设区；粮食安全主体责任转变；嵌入机制；制度空间；利益激励一、问题提出撤县设区因能够扩容城市发展空间、促进区域要素整合，而日益成为地方政府介入城市化发展的重要手段。新世纪以来，随着城市群、都市圈逐渐成为经济社会发展的重要空间载体，撤县设区更是已经在城市数量、行政等级和地理空间范围的覆盖上，成为了全国性的改革实践（周少甫等，）。但也出现了地方政府扎堆撤设、盲目扩张的现象，尤其是在此过程中导致的耕地“非农化”“非粮化”问题（魏后凯，），更是构成了对粮食安全的严重威胁。加之，近年来气候环境恶化、中美贸易摩擦、新冠疫情暴发、俄乌冲突等诸多影响我国粮食安全不确定因素的涌现与叠加，使得粮食自给安全的重要性也越发凸显。因此，面对国际国内复杂形势的挑战，确保地方政府在谨慎、稳妥、有序推进撤县设区的同时，切实履行粮食安全主体责任，成为了我国经济社会稳定发展的重大战略需求和任务。然而，在中国式的分权体制下，地方政府面对农业经济问题（月刊）年第 期 项目来源：国家自然科学基金青年科学基金项目“农地三权有效分置的约束条件及其组织治理研究”（编号：），国家自然科学基金面上项目“撤县设区中的地方政府粮食安全主体责任转变：嵌入机制、影响效应与政策优化”（编号：），江苏省第十五批六大人才高峰 类人才培养项目“现代农业发展背景下的地权制度改革研究：机理分析、绩效研究与治理逻辑”（编号：），江苏省“”人才工程第三层次 从政府层面的“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制、粮食安全省长责任制、市县长负责制，再到进一步要求党委承担粮食安全的共同责任（即党政同责）DOI:10.13246/ki.iae.2023.03.002撤县设区和落实粮食安全主体责任的激励并不相同。甚至区县建制的变更，即农业型政区县的撤销和城镇型政区市辖区的相应设立，还有助于地方政府弱化自身的粮食生产职责。那么，在中国式的分权体制下，地方政府作为撤县设区的第一发起方和直接推动者，在选择撤县设区时，是否存在借助建制变更以弱化自身粮食生产职责的可能性呢？换言之，在实践中，是否存在地方政府借助撤县设区转变粮食安全主体责任的嵌入机制呢？关于嵌入机制的这一疑虑，不仅对于稳妥推进撤县设区的同时保障粮食安全是值得的，而且也是有待解答的重要科学问题。现有研究出于撤县设区的城市站位，更多将研究议题聚焦于建制变更带来的政策绩效评估上，主要围绕地区经济增长、城市化水平以及公共服务供给等方面展开探讨（等，；周少甫等，；卢盛峰等，）。而在为数不多的对撤县设区行为动因的分析中，虽同时存在着经济逻辑、政治逻辑、治理逻辑的三条解释路径（叶林等，），且也有学者指出了在撤县设区从动议发起、组织动员、申报、沟通、到评审等的诸多程序中，市县两级地方政府起着关键性的作用（詹新宇等，），但现有文献均未对地方政府的撤县设区选择与粮食安全主体责任承担之间是否存在内在关联予以足够的关注与充分的探讨。更为关键的是，在未来一段时间内，撤县设区与粮食安全之间的关联将变得更加明显与突出。在各地市制定的“十四五”规划纲要中，便有相当比重（.）的行政单位明确提出了撤县设区的具体设想与安排。并且，与担忧相对应，规划撤设的这些地市不仅主要集中于粮食产区省份（包括粮食主产区与产销平衡区省份，合计占比高达.），而且三大产区各自所辖的国定产粮大县也分别聚集在这些地市内部。为此，在理论上关联撤县设区与粮食安全主体责任，探寻地方政府可能借助撤县设区转变粮食安全主体责任的嵌入机制，不仅有利于揭示地方政府在城市化建设和粮食安全保障中的行为决策机理，而且对于确保地方政府稳妥有序推进撤县设区和落实粮食安全主体责任具有现实的指导意义。综上，本文尝试将撤县设区与粮食安全主体责任的区县转变，纳入地方政府行为分析的统一框架之下，并针对地方政府主体撤县设区行为的制度化特征，在逻辑上将对嵌入机制的探究，分解为制度空间上的可能性和现实选择上的利益激励两个层次。前者通过对粮食安全主体责任和撤县设区现有制度安排的特征提炼与关联，挖掘地方政府嵌入行为得以可能发生的制度基础。后者基于嵌入发生可以带来的经济发展收益和权力晋升收益分析，明晰地方政府共同利用前述制度空间的实际行为激励。由此综合两部分内容的理论和实证分析，完成对嵌入机制的探寻。二、地方政府的粮食安全主体责任差异 粮食生产天然具有的弱质性与外部性，使得地方政府从事粮食生产、履行粮食安全主体责任的激励相对弱于城市化建设等经济性活动。在此背景下，中央政府强调且力图层层压实各级地方政府在粮食安全尤其是生产方面的主体责任，并表现出如下的纵向与横向特征。（一）层级政府间的纵向差异粮食生产作为经济再生产与自然再生产交织重叠的物质生产过程，受到农作物对象和自然条件的显著制约（李宁等，），这使得地方政府在对农地特征、作物特性、天气变化等粮食生产信息的收集和处理上更为及时和有效，因而具有粮食生产上的天然属地优势。此外，除却信息收集和处理的难度，国家作为非有形主体，对确保粮食安全作物计划的实施同样面临着从中央到省市县政府之间的层层委托代理问题，需要付出巨大的组织成本与 李 宁等：嵌入的机制探究：撤县设区中的粮食安全主体责任转变在对规划文本的手工整理中，本文只将有撤县设区、撤县（市）设区、撤市设区等文字直接表述的地市，识别为设想撤设的单位。因而，对有撤县设区意图的地市总数统计其实存在低估根据测算，在粮食主产区省份、粮食产销平衡区省份、粮食主销区省份内部规划撤县设区地市市均所辖国定产粮大县数和无规划撤县设区地市市均所辖国定产粮大县数分别为.个和.个、.个和.个、.个和.个执行成本。因此，地方政府在不对称信息和执行能力上的优势，使得中央政府必须在粮食生产上给予地方政府充足的决策空间，并且为了能有效约束地方政府，并降低监督考核成本，需要按照“省市县”层级政府关系设计委托代理架构，逐级分解粮食安全主体责任。如由于行政单位数量上的原因（见图），相对于县级单位普遍被地市考核，县级单位被省级政府考核将面临着更大的难度。8.528.548.568.588.68.628.6483.683.783.883.98484.184.284.320002002200420062008201020122014201620182020地均县级区划数(个)省均县级区划数(个)年份省均县级区划数地均县级区划数数据来源：中国社会统计年鉴（年）图 年省均和地均县级区划数 此外，在中国式的分权体制背景下，上级政府官员主要通过 等相关经济性指标对下级政府官员进行政绩考核与提拔，由此形成了地方政府标尺竞争的局面（周黎安等，）。地方政府官员面对辖区 绩效考评的压力和有限任期内政治权力晋升的动力，其行为表现通常倾向于优先发展对辖区经济有利的相关生产活动以获得政治上的升迁（钱忠好等，）。而其中，一方面由于经济绩效考核与官员权力晋升之间的关系随着政府层级的降低而越发明显与紧密（等，），另一方面政府行政级别越低，面临的同级对手数量越多，竞争强度也就越大。由此，两者叠加使得层级政府自上而下从事粮食生产的激励递减，最终同样使得在粮食安全上以地市和县为代表的地方政府需要履行一线的保障责任。（二）区县政府间的横向差异由于地方政府和其行政辖区的统一性，确立了权力（地方政府）和空间（辖区）的耦合关系，也正是在这个意义上，附加于区划建制之上的行政区经济可以被理解为中国“权力经济”的空间表现。并且在一般意义上，相同种类的行政区域经济板块之间不具有包容关系，无行政隶属关系的行政区域经济板块之间也不具有包容关系。在行政区划的横向结构上，政区类型的差异同样带来了经济职能重心的不同，最突出和重要的表现便是市辖区和县（含县级市）的差异，前者属于城镇型政区，重点发展二三产业，而后者属于地域型政区，重点发展农业。在 年底国家划定的 个产粮大县中，除去非行政单位的农场（个），市辖区（个）只占到剩下全部产粮大县的.和当年全部市辖区数的.，而县（县、自治县和县级市）相应的比例却依次高达.和.。因此，总体上而言，我国始终存在的城乡二元体制和行政区经济现象，促使农政区属性的县（县、自治县和县级市）尤其是产粮大县相较于城镇区属性的市辖区，承担了更大程度的粮食安全主体责任。农业经济问题（月刊）年第 期 即便没有信息收集问题，上下级在执行能力上存在的差异，也会带来严重的委托代理问题，从而使激励机制设计同样重要。等（）较早详细讨论了这类问题国定产粮大县数据来自全国新增 亿斤粮食生产能力规划（年），行政区划数据来自中国社会统计年鉴（）三、何以可能：嵌入的制度空间 撤县设区是行政区与经济区的重新组合，但从行政区划调整的制度过程来看，撤县设区首先是关于政府职能履行的决策行为，其后才呈现为空间组织关系的变更结果（陈占彪，；魏后凯，）。为此，有必要从程序上进一步考察撤县设区的制度过程，进而探寻市县地方政府借助撤县设区转变粮食安全主体责任的制度空间。本部分在前文的基础上，通过梳理从中央到地方关于撤县设区的相关政策文件、规定及公开的撤县设区案例，从撤设中的决策程序与决策内容入手，考察市县地方政府在撤设中借助区县建制变更改变粮食安全主体责任承担程度的主观能动性和制度约束，借此剖析嵌入的制度空间（见图）。自下而上程序推进自上而下激励递减撤设为区以市县为变更发起方城乡分治以市县为责任重心区划调整手段粮食安全主体责任制度安排外部性政府属地粮食生产城市化建设撤县设区制度安排嵌入的制度空间主体责任区县转变撤县设区建制变更区县类型政府层级图 地方政府借助撤县设区转变粮食安全主体责任的制度空间分析思路 （一）撤设决策程序：地方政府推动嵌入的主观能动性在撤设方案的决策程序上，由市县两级地方政府率先提出变更方案，此后自下而上逐级推进，这一安排给出了市县两级地方政府嵌入粮食安全主体责任转变意图的制度基础和主观能动性。在国务院关于行政区划管理的规定（年发布，已废止）和 年发布的行政区划管理条例中均明确规定“制定变更方案，逐级上报审批”，这为上下级间的互动提供了制度基础。从实践来看，市县两级地市政府基于经济发展、空间生产和权力扩张等工具理性目标的考量更倾向于主动发起县级行政区划改革议程。且在权利规定上，最初变更方案可以由地市政府主动提出，也可以由县级政府主动提出。但无论谁先提出变更方案，在上报省级政府的总体方案上，始终要求地市政府和县级政府之间必须达成方案内容的意见一致，并附以材料证明。实践中由于市县经济系统之间关系复杂，既要面对提升城市群的融合度和竞争力、加强市县区域经济协调发展的宏观格局，又要把握市县经济系统内在协同程度不一、外在辐射强度不等的微观基础。因此，为尽可能满足地市政府与县级政府的各自诉求，双方也会在方案上采取策略性设定，同意原县级单位在一定年限内保留原全部或部分经济管理权限。一旦地市政府与县级政府就方案达 李 宁等：嵌入的机制探究：撤县设区中的粮食安全主体责任转变从报道的撤设失败案例来看，一个重要原因就在于地市和县级政府之间就是否需要发生变更以及在变更方案的具体内容上未达成一致意见，而导致“胎死腹中”。年浙江湖州市出于市一级核心利益的考量，拟将下属长兴县改区，为了说服长兴，湖州甚至承诺名字不变、面积不变、财政体制不变、县级管理权限不变、县级管理体制不变，但依旧遭到县委四套班子和社会各界的全员反对，最终提案被予以搁置 年淮安市洪泽撤县设区中便规定洪泽保留原县级事权、经济管理权限不变，继续享受原有的各项优惠政策不变，因区划调整须由市级行驶的行政审批、行政执法等权限委托洪泽区行使；年青岛市即墨县级市撤设为区中规定，即墨享有县级管理权限 年过渡期，保持县级市事权、经济管理权限不变成一致，后续上报省级政府民政厅和民政部的审批环节则更多体现的是程序上的完整性，省级以上部门对方案修订的建议大多聚焦于变更后地名等形式上内容。（二）撤设方案内容：地方政府实现嵌入的制度软约束在撤设方案的决策内容规定上，各级政府均缺乏对粮食安全和生产的考量，导致市县两级地方政府借助区县变更以转变粮食安全责任缺乏制度上的有效约束。现有制度安排规定，地市政府和县级政府就方案的确定除形式上必须考虑是否符合设区标准的一般性要求外，还需要充分统筹考虑同级不同部门、上下级不同部门，尤其是各自地区长远期发展等方面的综合利益。其中标准主要参考的是 年民政部发布的市辖区设置标准（征求意见稿），文件虽然在产业结构、财政收入等经济指标方面给出了明确条件要求，但因为“设置标准”“区划规定”“调整报告”等行政规章的法律位阶过低，以至于多个地方在设市辖区时并未严格遵守这一规定（王禹澔等，）。而事实上，文件中规定的“城市功能、城市发展、城市区位对于国家经济社会发展有重要作用和战略意义的市，设立市辖区可适当放宽条件”的模糊条款，也给地方政府留出了足够的变通空间。上报请示上报请示上报请示四套班子:提出初步方案四套班子:形成总体方案民政厅:审核并代为转报民政部:审核并批准决策内容是否符合设区标准;上下级、同级部门共识;区域长远期成本收益;当地社会公众意见方案决策程序;调整方案;区域布局;当地公众意见根据需要实地调查给出方案建议方案决策程序;调整方案;当地社会公众意见决策程序政府层级、分权体制与主体责任差异政区建制变更向上:政治集权向下:经济分权市辖区中央省地市县中国式分权体制粮食安全责任向上:责任履行收益递增向下:责任履行激励减弱资料来源：根据实践案例和行政区划管理条例市辖区设置标准（征求意见稿）行政区划管理条例实施办法，以及部分省市相关规定等政策文件所绘图 撤县设区的制度安排 总体上，方案内容的确定过程涉及市县两级地方政府全部党政机关，要求两级政府四套班子（“党委、人大、政府和政协”）达成一致意见。而在省级以上政府的内容审核中，一方面缺乏部门之间的协同，只限于民政厅和民政部，在 年行政区划管理条例新增的第十四条中，才明确强调行政区划变更需要相关职能部门的内部参与和协同，但也只限于模糊的定性条款，缺乏操作性和实质约束性。另一方面关注的要点也主要是上报方案的内容（包括社会公众意见）和议定程序是否符合法定要求。完成审核后，最终根据城市化发展的空间布局思路，把握总体幅度、力度和速度，予以通过发布。（三）经验证据国家权力的影响强度随着行政层级的下沉而减弱（周雪光，）。通过前文分析可知，以地市和县为代表的地方政府作为撤县设区的第一发起方和推动者，具有决策程序上的主观能动性，同时农业经济问题（月刊）年第 期 由于行政区划调整并不具有政治动员式的上级高压、严密监管和惩罚机制等特征（叶林等，），加之涉及地方间的综合利益，使得地方政府拥有充足的谈判时间和强烈的谈判动力又由于撤县设区的方案在内容上以城市化建设为导向，进一步使得在决策上缺乏对粮食安全保障的关注和制度约束。这使得缺乏粮食生产激励的地方政府可以凭借掌握的辖区不对称信息优势提出具体的撤设方案，其中便可带有转变粮食安全责任的隐含诉求，即存在地方政府借助撤县设区转变粮食安全主体责任的制度空间（见图）。变更的决策程序变更的决策内容市县地方政府提出方案自下而上推进审核缺乏粮食安全与生产关注缺乏有效制度约束撤县设区变更的决策结果农政区撤销,城镇区设立弱化粮食安全责任承担提供主观能动性转变粮食安全主体责任图 嵌入的制度空间 由于上述嵌入的制度空间无法直接通过数据验证，但从撤县设区之后地方政府经济职能重心的非农化转变，即财政支农程度以及粮食生产情况的变化入手，为制度空间的存在提供间接的经验证据。鉴于撤县设区在推行方式上具有渐进性的特征，且表现出了地区与时间上的双重差异，为此本部分采用多期双重差分法考察撤县设区对财政支农程度的影响。模型设定为（）式：（）其中，表示县域，表示年份。表示经济职能重心情况，主要采用财政支农指标，即农林水事务公共财政预算支出占一般公共预算总财政支出的比重表示，同时也纳入了与粮食生产状况紧密相关的粮食产量、粮食播种面积及其占比从侧面加以刻画。的赋值规则为，对于 县，在撤县设区当年及后续年度取，否则为。表示地区固定效应，表示年份固定效应。表示误差项。为县级层面与所在地市层面的一组控制变量，包括年平均气温、年降水量、第一产业比重、产业高级化程度、财政收支压力等变量（见表）。样本时间跨度为 年，首先以 年行政区划代码为基准进行面板数据的匹配，并剔除 年县级建制类型中为市辖区的县级样本。最终参与模型估计的样本为 年 个省级单位 个地市单位 个县级单位，其中 个县（含县级市）发生撤县设区。其中，行政区划调整的数据主要来源于中国行政区划网、中华人民共和国中华人民政府网、国家民政局网站以及历年行政区划简册等的手工整理；财政方面的数据主要来源于中国财政年鉴、各省的财政年鉴，并通过各县（区）政府网公布的数据进行补充；粮食生产以及其他经济社会数据来源于中国农村统计年鉴中国县域统计年鉴各省市县（区）统计年鉴；气候方面的数据来源于中国气象科学数据共享网；灯光数据来源于美国国家海洋和大气管理局（）官方网站。表 的模型估计结果显示，撤县设区的发生在的置信水平上负向影响了地方政府的财政支农程度，可见，撤县设区的发生的确促进了原辖区政府经济职能的重心偏向非农领域。并且，根据表（）（）列的回归结果，撤县设区的发生削弱了原辖区的粮食生产，即不仅使得原辖区粮食作物播种面积及其占比显著下降，而且也负向影响了当地的粮食产量。上述结果与理论预期一致，一定程度上说明了撤县设区作为服务城市化战略的制度性手段，在制度安排上缺乏对农业生产尤其是粮食生产的关注，从而使得地方政府存在借助建制变更转变粮食安全主体责任的制度空间。李 宁等：嵌入的机制探究：撤县设区中的粮食安全主体责任转变中国气象科学数据共享网，：美国国家海洋和大气管理局，：.表 变量定义与描述性统计类型变量 变量定义及赋值均值标准差因变量财政支农比重（）财政预算内农林水事务支出 财政预算内支出.粮食产量万吨.粮食播种面积千公顷.粮食播种面积占比粮食作物播种面积 农作物总播种面积.自变量撤县设区发生撤县设区，未发生撤县设区.县 级 控 制变量气温（摄氏度）年平均气温.降水（.毫米）年降水量.农业内部结构（）农业产值 农林牧渔业总产值.农业机械总动力万千瓦.第一产业比重（）第一产业增加值.产业高级化程度第三产业增加值 第二产业增加值.财政收支压力（财政预算内支出财政预算内收入）财政预算内收入.经济地位（）该县 所属地市.农业地位（）该县农林牧渔业总产值 所属地市农林牧渔业总产值.地市级控制变量第一产业比重（）第一产业增加值.产业高级化程度第三产业增加值 第二产业增加值.财政收支压力（财政预算内支出财政预算内收入）财政预算内收入.经济地位（）该地市 所属省份.注：上述控制变量均加 取对数，并滞后一期表 撤县设区对财政支农、粮食生产影响的估计结果变量财政支农比重粮食播种面积粮食播种面积占比粮食产量（）（）（）（）撤县设区.（.）.（.）.（.）.（.）县级控制变量控制控制控制控制地级控制变量控制控制控制控制年份固定效应控制控制控制控制县级固定效应控制控制控制控制常数项控制控制控制控制.观测值 注：括号内为聚类到地市层面的稳健标准误，、分别代表、水平上显著。下同农业经济问题（月刊）年第 期 四、何以选择：嵌入的利益激励 制度空间分析提供了嵌入得以发生的可能，而这一制度空间是否会被市县两级地方政府所共同利用，就需要对撤县设区中市县两级地方政府转变粮食安全主体责任的利益激励进行系统分析。以经济分权和政治集权为核心特征的中国式分权体制，使得地方政府及其官员的行为激励主要来源于追求经济发展绩效和对保有权力与政治晋升的努力（周黎安等，），同时这两类激励也构成了不同政府之间合作能否达成的出发点与落脚点（张践祚等，）。为此，本部分将重点基于中国式的分权体制背景，从发展绩效的经济利益和权力晋升的政治利益两方面入手，分析地市政府和县级政府借助撤县设区转变粮食安全主体责任的利益激励及其一致性（见图）。经济发展绩效地方政府行为激励经济利益激励一致政治利益激励一致官员权力晋升责任区县转变撤县设区嵌入选择市县地方政府选择嵌入的利益激励一致图 地方政府借助撤县设区转变粮食安全主体责任的利益激励分析思路（一）经济利益激励的一致性无论是对于县级政府还是地市政府，由于粮食生产具有典型的外部性，使得粮食安全主体责任的程度越重，市县两级政府放弃非农生产的机会成本也就越大，因而越有激励通过撤县设区弱化各自的粮食生产责任，以更好追求经济增长。长期以来，粮食安全责任越重的县，更是直接与“财政弱县、经济穷县”相挂钩，虽然省级政府和国家为了增强县域经济发展活力，尤其是针对承担更高粮食安全责任的产粮大县进行财政转移支付和奖励以及要求在财政和事权上纳入省直管县改革。但是，一方面，与损失的非农收益相比，基于农业产量设计的财政转移支付和奖励力度，很难弥补个体收益与个体机会成本之间的差值。甚至有部分研究指出，以农业生产和税费改革补助为核心的新增财政专项转移支付由于配置失效，使得主要从事农业生产的经济弱县反而不是最大受益者（卢洪友等，）。县域得到的专项转移支付用途更是被严格限制，被要求继续用于农业生产及相关的事项支出，且要求资金配套，农业综合开发资金总投入中的地方财政比重长期以来也保持着上升态势（见图）。另一方面，省直管县改革的初衷是为了减少行政层级，避免地市政府对县在财政上的干预与截留，但这种对产粮大县囊括的制度设计，其实是将产粮大县的财政困难很大程度上归咎于“市管县”的财政体制，而忽视了农业大县财政困难的首要原因是事权支出与财权收入的不对等，为此省直管县其实并没有弱化产粮大县的任何粮食安全责任，反而由于直管的目的性强化了对象的粮食生产责任属性。此外，省直管产粮大县的实行结果，在弱化市县管理体制的同时，反而容易将原先产粮大县与地市政府间的行政壁垒转化为省内的县与县之间的行政壁垒（等，），经济活动行政空间的缩小，反而使得经济活动的竞争越来越激烈。最后，改革也加剧了地市政府与直管县之间的冲突博弈，刺激了地市政府为满足当前高速城市化和为后续发展留下足够土地等资源，保持对周边县市强势地位而兼并产粮大县将之变为市辖区的冲动。因此，一旦将承担粮食生产责任的县进行撤县设区，不仅有利于县政府和地市政府同时弱化甚至 李 宁等：嵌入的机制探究：撤县设区中的粮食安全主体责任转变摆脱粮食生产责任，降低外部性。市县行政边界和二元城乡边界的打破，也将大大扩充地市政府可控的优良土地资源，直接扩张中心城市的规模，行政壁垒的消失促进社会经济资源在更大范围内的自由流通，有利于增强区域经济一体化程度。对于粮食生产的弱县而言，并入地市也将可以享受更多的经济辐射和来自地级市的财政转移支付，承接来自地市政府的产业布局规划和转移，提升自身经济实力。20212223242526272829303132331001502002503003504004505005506006507007508008502005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017投入占比(%)资金总投入(亿元)年份农业综合开发资金总投入地方财政资金投入占比数据来源：中国财政统计年鉴图 年农业综合开发中的地方政府财政资金配套投入情况（二）政治利益激励的一致性与土地资源整合等经济发展绩效的显性推动不同，政治权力、行政权力扩张更多表现为县级行政区划改革的隐性动力，它属于政府机构和官员个体自利性延伸的范畴，是县级行政区划改革的伴生物。各地对于县（市）改区的热潮在一定程度上也源于权力扩张的自立利性需求（叶林等，）。根据上文的分析，对承担较重粮食安全责任的县进行撤县设区，有利于经济发展相对绩效的提升，这对各级政府的政治权力晋升具有直接帮助。此外，撤县设区的建制调整对政治权益的提升还主要表现在行政级别提升、政治晋升位次前移和管理权限扩大三个方面。首先，对于县级政府而言，当前我国的市分为三层（直辖市、地级市、县级市）五级（省级、副省级、地级、副地级、县级），根据层级配置了差异化的经济社会管理权限（江艇等，）。我国副省级城市管理的县只是处级，但一旦从县转为区，便直接变为副厅级，省级城市（直辖市）下属的县改区后更是成为正厅级。如果所属的地市政府为省级、副省级、计划单列市等高行政级别城市，那么，主政官员的行政级别将提升半级，一般从正处级提升为副厅级。同时，区政府相较于县级政府在晋升位次上也具有优势（，；，），如区政府负责人更有可能高配进入地级市的市委常委，而县政府负责人却很难。另外，由于产粮大县要求财政和事权省级直管，但人事管理权限依旧被地市政府持有，这使得地市政府在提拔人事干部时更有可能倾向于非省级直管的县级政府成员，一定程度上也加剧了产粮大县在人事晋升上的难度。可以说，政治权力的直接提升，对于本处于绩效竞争弱势地位的产粮大县而言，具有相较于地市政府通过撤县设区获取政治权益更大的激励。其次，对于地市政府而言，则是更多通过城市扩容提升在区域经济治理中的地位而获得更大的政治权力资源。撤县设区使得变更的县纳入到市辖区范围成为城市区域的组成部分，这对于地市政府获得更高的政治与经济定位是有益的，随着市辖区数量的增加，地市政府行政权力的直接覆盖范围、城市人口规模和经济总量的迅速扩大，将使得农业经济问题（月刊）年第 期 这也导致了学界对撤县设区带来虚假土地城市化和人口城市化的质疑（唐为等，；张琛等，）该地级市在区域治理中的中心和核心地位逐渐体现，这有利于地市政府在与上级政府的资源分配谈判中赢得政策、资源上的好处，并且最终会以行政级别提升和行政权扩张的形式加以呈现。而且，这种借行政区划调整追求更大政治权力的想法不仅为下级政府所持有，也可能为上级政府所察知和利用，是一种类同政治晋升的“权力激励”（，）。市县粮食生产外部性财政与事权上省直管产粮大县市县城乡分治、区域经济一体化与土地二元体制绩效竞标赛经济发展绩效(经济分权)官员权力晋升(政治集权)地方政府行为激励影响约束影响约束粮食安全主体责任县级政府县区、县县晋升差异地市级别下县区等级差异城市群、城市圈下地市扩容带来的权力提升撤县设区建制变更经济发展职能转变,土地等资源使用权限扩张行政权力等级升级,晋升空间提升粮食安全主体责任转变下的市县利益一致性图 利益激励机理（三）经验证据本部分着重从县级政府层面，考察粮食安全主体责任在经济发展绩效和权力晋升上的影响，以印证前文的理论分析。其中，由于作为农政区的县实质上均承担有粮食生产的安全责任，为此识别不同县的责任程度差异，成为了实证分析粮食安全主体责任影响的关键。国家发改委在 年 月发布的 全国新增 亿斤粮食生产能力规划（年）中综合我国粮食生产的产能布局和增产任务，在全国共选定了 个产粮大县（含非行政区划单位的农场）作为保有粮食生产和增产任务的粮食安全责任地区。为此，这一政策划定的外生冲击为本文提供了识别县域粮食安全主体责任强度差异的准自然实验。在此基础上，便能通过比较产粮大县与非产粮大县两类县级群体在粮食责任差异划定前后经济发展和权力晋升的差异，识别出粮食安全主体责任的影响。模型设计上，设定如下基准回归模型：（）其中，和 分别表示地区和年份，因变量 表示地区 第 年的经济发展绩效与官员权力晋升情况。参照已有文献的做法（余泳泽等，；徐康宁等，），采用常住人口城镇化率、行政面积区域户籍人口密度、产业高级化程度和夜间灯光亮度作为反映县级地区经济发展绩效情况的代理指标。同时，从上级政府采用的相对绩效考核办法出发（陈硕，），通过计算地市内部县级单位夜间灯光亮度在五年内的移动平均增长率排名，构造反映县级官员晋升空间的变量（排名位于后，赋值为；排名位于前，赋值为）。表示不同县的粮食安全主体责任情况，定义为产粮大县在实施此项政策的 年以及之后取值为，否则为。此种定义方式将自动生成对照组和处理组，以及政策实施前后的双重差分项，相当于传统双重差分方法中处理对象和干预时间的交互 李 宁等：嵌入的机制探究：撤县设区中的粮食安全主体责任转变作为正反馈，中心城市又可以继续凭借更高的行政级别和行政权力获得更多经济社会发展资源（）对苏州行政区划调整的案例研究，便是对此类问题的探讨项（等，）。表示一组控制变量，与（）式中一致；表示县级固定效应；表示年份固定效应；表示随机误差项。样本上，在（）式模型估计样本的基础上，进一步删除发生撤县设区的县，最终参与模型估计的样本为 年 个省级单位 个地市单位 个县级单位，其中含 个产粮大县。估计结果见表，从中可以发现，粮食安全主体责任的施加的确达到了提高粮食产量的目的，但这一效果在一定程度上也制约了承担单位的经济绩效发展，并间接影响了权力晋升的可能空间。表 粮食安全主体责任与经济发展、权力晋升变量粮食产量城镇化率人口密度产业高级化程度夜间灯光亮度相对绩效排名是否位于后（）（）（）（）（）（）粮食安全主体责任.（.）.（.）.（.）.（.）.（.）.（.）县级控制变量控制控制控制控制控制控制地市控制变量控制控制控制控制控制控制年份固定效应控制控制控制控制控制控制县级固定效应控制控制控制控制控制控制常数控制控制控制控制控制控制.观测值 注：括号内为聚类到地市层面的稳健标准误五、嵌入的证据：粮食安全主体责任对撤县设区的影响（一）识别策略根据前文的理论分析，在中国式的分权体制背景下，由于地市政府和县级政府均有借助县级政区建制变更（县的农政区变为市辖区的城镇区），以弱化甚至摆脱相对不利于经济发展绩效和权力晋升的粮食生产安全责任的利益激励，这种行为选择上的利益一致性，加之嵌入制度空间的存在，使得在经验层面可以推测承担更重粮食安全责任的县，与地市政府“合谋”进行撤县设区的概率越大。为此，本部分仍拟借助国定产粮大县划定的外生冲击，识别县域粮食安全主体责任的强度差异，并采用连续型双重差分模型，估计粮食安全主体责任影响撤县设区发生的因果处理效应，以为嵌入提供经验证据。模型设定如下：Y（）其中，和 分别表示县和年份，因变量 表示是否撤县设区，发生撤县设区赋值为，未发生赋值为。表示粮食安全主体责任强度，以国定产粮大县的粮食增产任务刻画差异。其他控制变量选择和参数解释与（）式相同。此外，在估计方法上，本文根据 等（）的建议，采用线性概率模型（）进行模型估计。（二）粮食安全主体责任强度：粮食增产任务的政策文本赋值由于我国始终坚持立足国内实现粮食基本自给的方针，对粮食安全问题的重视也更多在于关注粮食生产能力的保障和提高（武舜臣等，）。国家发改委会同原农业部依据国家粮食安全中长期发展规划纲要（年），在 年底发布的全国新增 亿斤粮食生产能力规划（年）同样也主要是基于未来一段时间内全国所需要粮食产量的测算，结合不同地区的原有产能分布（年平均数据，如表 所示）和增产潜力，在全国划定产粮大县和非产粮大县，并分别给予这些地区粮食新增产能的不同任务（见表），从中可以发现无论是否结合不同省份的产销分区设定，国家对产粮大县和非产粮大县增产任务的强调具有显著差异，这为本文细化粮食安全农业经济问题（月刊）年第 期 主体责任的程度差异提供了依据。表 产粮大县划定的新增产能与原产能分布（亿斤，）地区新增产能原有产粮占各自比重县级种类综合比重产销分区原有产粮占全国比重占非主产区比重主产区产粮大县.主产区非主产区产粮大县.产销平衡区非产粮大县.主销区合计.数据来源：根据国家粮食安全中长期发展规划纲要（年）和全国新增 亿斤粮食生产能力规划（年），并结合国家发改委、原农业部和中国国际工程咨询公司农林水部共同披露的全国新增 亿斤粮食生产能力研究计算所得，全文参见方言（）在责任强度差异的具体测度上，首先结合不同县所属省份的原有产销分区（主产区、产销平衡区、主销区）设定，对粮食安全责任差异在 两分法（即是否是国定产粮大县）的设定基础上增加三分法、四分法和六分法的类别划分，再以此为基础，分别采用间距数列（间距等差、间距递增、间距递减）和粮食增产冲击（结合分区原产能分布）六种方法进行强度赋值，其中由于在 的两分法中，赋值方法至的量化结果无差异，故共最终形成 种赋值结果（见表）。表 粮食安全主体责任的强度量化类别内容（按强度升序排列）强度赋值方法数列增产任务数量冲击间距等差标准化间距一倍递增间距一倍递减新增占原有产能比重，结合分区原产能分布情况方法上进一步标准化二分法非产粮大县.产粮大县.三分法非产粮大县.非主产区产粮大县.主产区产粮大县.四分法非主产区非产粮大县.主产区非产粮大县.非主产区产粮大县.主产区产粮大县.六分法主销区非产粮大县.产销平衡区非产粮大县.主产区非产粮大县.主销区产粮大县.产销平衡区产粮大县.主产区产粮大县.注：在地区划分类别和赋值方法的结合上，是结合原有产粮分布进行内在关系的递进。以其中三分法至四分法的测度转变为例，由于在明确的增产任务中（见上表），三分法中非产粮大县收到的冲击是.（），由于在转向四分法的测算中非主产区产粮大县和主产区产粮大县的冲击不会发生变化，为此我们便可以进一步将主产区和非主产区原有各自产能的占比情况（对应.和.）作为权重，对非产粮大县.的冲击强度进行分解，分别赋予非主产区非产粮大县和主产区非产粮大县各自.（.）和.（.）的冲击强度。其他类别划分下的递进转化以此类推 李 宁等：嵌入的机制探究：撤县设区中的粮食安全主体责任转变（三）估计结果分析以上述测度为基础，表 汇报了（）式的估计结果，即强度测度下粮食安全主体责任对撤县设区发生概率的影响。研究结果显示无论采用何种具体的强度赋值方法，估计系数影响方向和显著性程度均一致，表明粮食安全主体责任的施加即国家产粮大县的划定在 的置信水平上正向提高了撤县设区的概率，与制度空间和利益激励的理论推测相一致。表 粮食生产安全责任强度实证结果变量撤县设区强度赋值方法 强度赋值方法 强度赋值方法 强度赋值方法 强度赋值方法 强度赋值方法 二分法粮食安全主体责任.（.）.（.）.（.）三分法粮食安全主体责任.（.）.（.）.（.）.（.）.（.）.（.）四分法粮食安全主体责任.（.）.（.）.（.）.（.）.（.）.（.）六分法粮食安全主体责任.（.）.（.）.（.）.（.）.（.）.（.）控制变量控制控制控制控制控制控制.观测值 注：括号内为稳健标准误；为节省篇幅，控制变量进行了略写，其中一并包括前文的县级和地市变量，以及双向固定效应 在上文以增产目标冲击为基础，量化粮食安全主体责任强度并纳入分析之后，本文的另一个问题或者说担忧在于，如果在撤县设区的样本中，部分县级单位在撤设之前便已经完成了相应的粮食增产目标，那么这些样本的存在是否会对基准回归结果的稳健性和可信度造成影响呢？为回应此担忧，进一步以每个县级单位 年三年粮食的平均产量为基础，结合县级类别在二分法、三分法、四分法和六分法下的增产任务，计算每个县级单位的目标产能。然后，再将此四种分类方法下计算的产能目标和撤设样本变更前三年实际的粮食平均产量进行比较，以对全部样本做出如下组合：方式一，撤设样本中仅保留未完成增产目标的样本；方式二，撤设样本中仅保留完成增产目标的样本；方式三，撤设样本中仅保留完成增产目标的产粮大县和未完成增产目标的非产粮大县；方式