我国农地所有权的法律剖析.doc

我国农地所有权的法律剖析王权典关键词: 农地集体所有权/立法构造 /主体形式/变革设想 the collective ownership of farmlands in ina, legistrative construction,main patterns, reform内容提要: 从分析我国农地集体所有权的立法构造、主体形式等方面的缺陷入手结合相关理与理阐述农地所有权法律制度变革的意义及要点。 Reported and analyzed in this paper is the deficiencies of legistrative construction,main patterns of the collective ownership of farmlands in ina.Based on the above, bining with related theories and practises,the paper continues to point out the implication for the reform of the collective ownership of farmlands in ina and suggests some mainpoints.一、 农地集体所有权的立法现状及缺陷我国实行的是土地社公有制即全民所有制和劳动集体所有制在法律形态上即表现为土地全民所有权(所有权)和集体所有权。公民个人及其他社会组织或团体概不拥有土地所有权土地的私有不为法律所成认。据统计农地中的95.4属于农村劳动集体所有仅有4.6的农地属于所有(目前主要是由国有农场企业、国有牧场企业、国有种植企业经营使用)故集体所有权在农地所有制中占主导地位。新中国成立后先后通过、引导农民成立互助组、初级合作社和高级合作社至人民公社逐步建立起农地劳动集体所有制。我国?0条规定：“城的土地属于所有。“农村和城郊区的土地除由法律规定属于所有的以外属于集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。1998年九届常委会第四次会议修订通过的?土地理法?第8条规定：“农村和城郊区的土地除由法律规定属于所有的以外属于集体所有。2002年九届常委会第二十九次会议通过的?农村土地承包法?第2条规定：“本法所称农村土地是指农民集体所有和所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。1999年公布的?土地理法施行?第2条亦规定：“依法不属于集体所有的林地、草地、基地、滩涂及其他土地属于全民所有即所有。然而现行立法对农地集体所有权的制度构造存在一定的缺陷其主要表如今两个方面：一是主体界定不明确;二是权利内容残缺。首先根据?(第9、10条)、?民法通那么?(第74条第2款)和?土地理法?(0条)的有关规定农地所有权的主体有三种类型：乡(镇)农民集体、村民小组集体、村民小组农民集体。而至于何谓“农地集体?以及这三种“农民集体之间的关系应如何理顺?法律上从来就是模糊不定的。其次根据?民法通那么?的规定集体对其拥有的土地应具有占有、使用、收益和处分的权利。然而?及?土地理法?在设定集体土地所有权的同时又规定：因“公共需要可以随时对农民集体所有的土地实行征用;同时通过税收和价格手段将大部地租收归国有似乎成为实际的农地所有者;另外集体在行使土地所有权时必须依法承受监视理集体不拥有对其所有的土地的买卖、出租、抵押等处置权也不得将土地直接出让、出租用于非农建立。前者说明凭借行政强迫力量可单方介入集体土地所有权的行使即视同在某种情况下可以剥夺集体土地所有权;后两者那么在某种意义上也反映集体土地所有权的根本权能行使受到较大限制。二、农地集体所有权的主体形式从法律主体形式上看农地集体所有权包括三种类型：乡(镇)农民集体所有权、村农民集体所有权、村民小组农民集体所有权似乎不存在农地所有权主体缺位的问题其实关键问题是在于现行立法中“农民集体的概念一直较为模糊农民集体的法律地位、农民所有权的行使主体不甚明确容易导致争议与理中的混乱。首先作为农地所有权主体的农民集体实际上是由一定社区(乡镇、村、村民小组)范围内的全体农民组成的整体。其法律地位应如何认识呢?曾有三种观点：一是认为“农民集体既非自然人也人不是的民事主体;二是认为“农民集体是全体集体成员集体所有权即全体成员的共有权;三是认为“农民集体 是“个人化与法人化的契合 集体财产应为集体组织法人所有(该)法人可以对集体财产享有的支配权并且具有一定的组织形式即农村集体经济组织或者村民会、村民小组。而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。诚然这三种观点的理视角不同都有一定的道理但均不能完全切合农地集体所有权的实际情况且拘泥于现行立法的某些规定(如?民法通那么?规定民事根本主体只有自然人与法人而无“集体一词共有只有按份共有与共同共有)在学理逻辑上未必应然成立。故此进一步展析如下：一方面我国、法律明确规定法人是不能享有土地所有权的而农民集体依法享有土地所有权;法人以其全部财产对外承当民事责任而农民集体只能以其全部财产中可依法处分的部财产承当民事责任;法人必须有一定组织形式而法律并未要求农民集体必须具备一定组织形式、组织机构后才能成为集体土地所有权主体;企业法人在只可设立人的分支机构对外可以成为的主体(股东)一般不能单独出资创办其他企业法人而农民集体可以依法创办其的具有法人资格的乡(镇)、村办企业但不能成为的主体。这说明农民集体与法人是不能等同起来的农民集体未必具有法人资格。另一方面农民集体亦律上的其他人组织。这是因为：农民集体拥有完全可支配的财产对外可以承当民事责任最重要的是其享有农地所有权;而其他人组织并不拥有完全自主支配的财产即不具有的民事责任才能特别是无法享有土地所有权。另外公有制在法律上主要表现为所有权与集体所有权正如是由全民所有抽象出一样集体也应由一定社会全体成员抽象出的一个主体概念但反过来的不能成立公有团体成员不可能是所有权的主体。因此将农民集体所有权主体等同于其成员之也站不住脚的。客观地说“农民集体作为民事主体并非抽象或虚化的如乡镇行政辖范围内的全体农民、行政村范围内的全体农民、村民小组辖范围内的全体农民它们既具有历史延续性和现实稳定性也是法律所确认的、完全有别于自然人、法人、其他组织等一般民事主体而系一种新型的特殊民事主体。 1其次农地所有权的行使主体问题学界亦有争一般集中于乡(镇)人民、乡(镇)村民集体经济组织、村民会三类组织之间。该争亦源于法律规定的冲突及模糊性。虽然?土地理法?0条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民会经营、理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、理;已经属于乡(镇)农民集体所有的由乡(镇)农村集体经济组织经营、理。然而?民法通那么?就此有不同规定：“集体所有土地按照法律属于村农民集体所有由村农业消费合作社等农业集体经济组织或村民会经营、理。这些规定至少可反映两个问题：其一立法并没有完全明确各类农地所有权的代表是谁;其二?民法通那么?将一种类型的农地所有权代表界定为村行政组织而?土地理法?确定为合作经济组织两者是否可以互相替代?对此笔者有如下几点阐述：第一政社合一的旧体制被废除后无是在法律上还是在现实中均已不存在乡(镇)农民集体经济组织而在理中新开展的农工商总、农民土地股份合作制组织等乡(镇)集体所有制企业并不具备法定的农地所有权行使主体或代表资格。但为了防止法律规定的乡(镇)农民集体所有变成无人所有乡(镇)人民便充当了乡(镇)农民集体土地所有权主体的当然代表。而乡(镇)人民毕竟属于一级组织在法律上其不可能成为集体土地的所有者且其作为公法主体具有特殊性假设使乡(镇)对土地的理职能与所有权代表合二为一结果使得集体土地上异化为国有土地还会产生公权利代理财产经营的寻私现象、侵蚀农民的经营自主权与合法利益的倾向不可防止。如曾经不少地方乡(镇)强迫农民调整消费构造干预承包经营权行使的现象;在征地过程中乡(镇)以“公益为名、截流侵吞农民集体的征地补偿费等大都与此相关。第二根据村民会组织法规定村民会是村民自我理、自我教育、自我效劳的基层性自治组织同时兼有部行政理职能的准行政主体加上“村社别离后村民自治组织和村合作经济组织显属两个的主体村民会不等同于农村集体经济组织故其不宜担任农地所有权代表否那么会导致其在农地经营利用或利好处分上与农民构成不平等的关系。第三、农村集体经济组织本身也不合适作为农地所有权的行使主体。农地所有权包括乡(镇)农民集体所有权、村农民集体所有权、村民小组农民集体所有权三种类型立法原意即在于相应的农村集体经济组织代为行使所有权负责农地承包经营合同的签订履行和其他财产的经营理。但是农村改革特别是实行家庭联产承包制以后农地的集体统一经营功能被削弱了原来以农地为根本财产的农村合作经济组织即社队已不复存在既非一个组织严的经济组织亦非一级行政性组织仅徒有虚名而已难以适应农地所有权行使主体的法定要求如必须可以表达全体农民的整体利益自身必须具备健全的组织机构和的责任才能。 2第四村民小组是由既往的“三级所有、队为根底之“消费队演变而来的似乎较有理由成为农地集体所有权的主体。其实亦不然如同乡级集体经济组织一样在推行家庭联产责任制的“大包干的强力冲击下村民小组逐渐萎缩目前亦大都有名无实难以承当农民自治与农民集体财产所有者的职能。通过上述分析说明农地所有权主体是农地所有制中最主要的问题。目前我国农地所有权法律制度的主要缺陷在于主体界定不明确因此导致实际运行中的权属支配关系混乱、农地所有权效力弱化、不同利益主体之间的权责不清、纷争不断不能对外来侵权行为进展有效的抵抗也不能对土地使用中的时机进展约束和监视对农地利用过程的乱收费、乱摊派等弊病无法农地资源难以得到有效配置利用严重制约了农村经济的开展。所以无是从物权法理逻辑的角度还是从现实的角度来看都应该对传统的农地集体所有权制进展根本性的变革创新。三、变革设想及取向针对我国目前农地所有权制度的立法缺陷理界曾提出了五种改革方案：一是废除农地的集体所有权全面实行农地私有化;二是在坚持农地集体所有制的前提下扬长避短进展制度创新与立法设计完善;三是废除农地集体所有权全面实行农地国有化;四是实行农地的双重构造的所有权制即所谓拥有农地社会或终极的所有权农民(户)拥有农地个人所有权;五是部保存农地集体所有权实行农地所有、集体所有和私人所有三者并存的多元构造。农地所有制的变革是一个复杂的理与现实课题也是一个系统创新的问题改革必须符合科学的物权法原理切合中国的实际;既要借鉴国有制或私有制的优点也要涉及全面国有化或私有化的本钱、风险因素坚持稳定与开展相结合、公平与效率兼顾的原那么根本的出发点即在于要充分发挥农地制度在我国农村开展中的保障、配置、鼓励与约束功能对传统的近于凝固化的农地集体所有制注入新的活力明晰农地归属上的物权关系使农地所有权完好化关键要使其主体通过立法明确、界定、集体和农民的责、权、利。在笔者看来当今中国推行农地私有化肯定具有较大的风险和经济本钱一方面因其要动摇我国的根本经济制度广阔民众和均难以承受;另一方面土地私有将导致农地兼并成风以及分配或占有上的不公平进而加剧两极分化引发风险;另外农地私有化未必就能促进农地的合理流动与经营集中也难以禁绝农地的投机使用或闲置、低效利用的现象有可能像、地区一样使得农地小规模分散经营的格凝固化。因此农地私有化在我国目前行不通。那么农地全面国有化呢?当今世界上只有以色列等极个别采取单一的土地国有制而我国目前的“所有权在立法上同样存在主体不明确等重大缺陷在此情况下实行农地国有化不利于农村社会与经济的稳定开展导致根本经济构造的剧变农村基层组织与集体在土地上所扮演的角色消失与为数众多的农户打交道困难重重农地理本钱倍增易发社会动乱故农地全面国有化既不合时宜也实不可取。所谓双重构造的农地所有权的本质即在农地国有化的前提下创设农地农民(户)个人所有权来替代目前的农地承包经营权而这完全可以通过农地承包经营权物权化途径解决根据“一物一权该在物权法理上是不能成立的。可见就理与现实而言目前唯一可行的方案即对农地制度的不完善之处进展改革通过立法确立真正物权意义上的农地集体所有权。其根本设想包括：第一明确农地所有权的法律性质理顺集体与其成员之间的权利义务关系。我国农地集体所有权本质上是一定社区团体所有权。一定的农村社区团体组织(包括村民小组、行政村、乡镇)所具有的根本特征是团体成员身份相对确定而不固定团体的成员因获得成员的身份而自然享有权利因丧失成员的身份而自然丧失权利; 3单个团体成员(社区农民)无权要求按份分割集体土地获得成员资格也不必交纳任何财产脱离所在的集体通常也不会得财产上的任何补偿。 4这种团体组织是一种有别于当代法人构造的总有组织(类似于历史上日耳曼马尔史公社的村落组织)那么以一定的社区团体即农村集体经济组织名义所享有的农地所有权是一种特殊的共有形态可称之为“总有。成认社区集体经济组织为总有组织农地集体所有权即为一种特殊的共有形态并非要否认集体成员的利益;相反必然要求法律确认集体成员的成员或社员权从而将这种特殊的共有财产同每个成员的个人利益建立了亲的本质性的联络这从根本上明确了集体农地所有权的性质、有利于强化农地公有观念与打破集体所有在成员上的凝固性为农地使用权的流转创造条件亦有利于集体成员平等地行使权利、分享利益。根据王利明先生的创见农村集体组织成员应享有的成员权包括：监视和参与对集体财产理的权利;根据章程选举集体财产的理机构的权利恳求分取收益的权利在因集体财产受到损害而直接导致成员个人利益受损的情况下有权推选诉讼代表人恳求保护救济等。 5显然这均有助于进一步明确农地集体所有权的主体资格、加强对集体农地的经营理与保护。第二完善和健全社区集体经济组织界定农地所有权的行使主体资格。鉴于现行立法对一定社区范围的农民集体行使农地所有权的主体代表资格未有明确规定才导致实际主体代表资格混乱的现象可以参照?乡村集体所有制企业?8条规定“乡村全体农民集体所有由乡或者村的农民大会(农民代表会议)或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权的精创设一定社区农民集体成员大会作为主体行使农地所有权并制订章程依法确定农民集体成员大会的地位、职权、组成、召集、议事规那么等充分表达集体成员的共同意志。不过农民集体成员大会作为代表农民集体主体行使农地所有权的机构只是一种会议形式必然需要一个常设的详细经营理机构。这个机构可以称之为“集体资产理会它由农民集体成员大会选举产生对农民集体成员大会负责并执行其决策代表农民集体对农地进展日常理的组织并经依法登记为具有法人资格、集理与经营职能于一体而又侧重于理职能的经济组织。第三确立村民会为农地所有权行使的机构。为确保集体资产理会对集体农地经营理尽职尽责符合法律和政策、符体资产理规章;符合社区农民集体意志和利益必需有一个机构对其进展监视。村民会作为村民自我理、自我效劳的基层自治组织担当监视集体资产经营理职能是名符其实的。如此村民会就不再是农地所有权的经营理主体集中主要精力履行村民自治和协理委托的部行政事务同时代表社区团体利益以履行对村集体资产理会进展监视的职责的方式部参与集体农地所有权的行使是适宜的。第四明确与集体在农地理上的责权利关系。法定的农地集体所有权容易受到公权利不当“进犯的主要表如今：一是对收益权能的进犯。如凭行政强迫力量要求农民完成粮棉油低价定购任务其本质是从农地上抽走了巨额地租;二是对处分权的进犯最典型的是集体土地征用在征用过程中将“公共利益扩大到了一切建立活动随时可以征搜集体农地。由此还涉及到农地的税费、宏观调控理、农地征用等相关法律制度的配套改革完善关键在于要通过立法规制与集体的农地物权关系严格限制公权利的滥用如此凡涉商业目的之征地只能指导、协调让农民集体与用地方协商达成协议前方可批准商用工程不能借口征用转而出让获取差价而损害农民利益使农地集体所有权有法律上的根本保障。由于农地具有公共品属性和稀缺资源属性社会利益对农地进展必要的理并享有最终支配权是理所当然的但是必须按照法律严格条件与符合正当目的施行。注释:如温世扬等主编:?房地产法?(武汉大学1996年版第37页)认为集体土地所有权主体为乡(镇)人民、村民会;赵红梅著:?房地产法?(中国政法大学1995年版,05页)认为集体土地所有权主体为乡(镇)人民、村民会和农业经济组织。参 考 文 献1 丁关良等.对完善农村集体土地所有权制度的法律考虑J.中国农村经济,2000(2):1619.2 郭洁.土地资源保护与民事立法研究M.法律,2002:260262.3 孙宪忠.我国物权法中所有权体系的应然构造J.法商研究,2002(5): 2325.4 唐忠.农村土地制度比拟研究M.中国农业科技,1999: 171.5 王利明.物权法立法的假设干问题讨J.法商研究,2002(5):6.内容总结（1）(0条)的有关规定农地所有权的主体有三种类型：乡(镇)农民集体、村民小组集体、村民小组农民集体（2）1其次农地所有权的行使主体问题学界亦有争一般集中于乡(镇)人民、乡(镇)村民集体经济组织、村民会三类组织之间