我国民事公益诉讼原告资格的研究.doc

我国民事公益诉讼原告资格的研究10法五201030840516廖颖蓝摘 要2012年修改民事诉讼法，建立公益诉讼制度，解决了一直困扰着公益诉讼制度推进的两大问题，解决了在无“直接利害关系”人提起公益诉讼的法律障碍；并就实体法对原告主体资格作出扩张性规定。但是，鉴于我国公益诉讼的实践尚不丰富，在许多涉及诉讼程序的问题上，还需要通过不断的实践来探索和完善。全文共分为四个部分：第一部分民事公益诉讼的范围界定与内涵。从公共利益的概念出发,引入对民事公益的司法保护及民事公益诉讼的特点。并揭示出民事公益诉讼原告的概念及确立民事公益诉讼原告制度的意义。第二部分我国民事公益诉讼原告资格的现状。分别从我国民事公益诉讼原告资格的立法现状和司法现状两个方面分析存在的问题和分析。第三部分公益诉讼原告资格的比较研究。这部分采用比较的观点英美法系和大陆法系有关民事公益诉讼原告资格问题的相关规定,并比较了两大法系在这一问题上的异同点。第四部分对确定我国民事诉讼原告资格的思考。分别从理论依据、面临问题和解决方式三个方面讨论赋予公民、社会团体和检察院提起民事公益诉讼的原告资格。关键词：公益诉讼原告资格诉讼主体多元化ABSTRACTKey words：目 录一、民事公益诉讼的范围界定与内涵（一）公共利益的内涵与外延（四号宋体）（二）公益诉讼的界定与特征二、我国民事公益诉讼原告资格的现状（一） 立法现状（二） 司法现状三、民事公益诉讼原告资格的比较研究（一） 大陆法系1. 法国2. 德国3. 日本（二） 英美法系1. 美国 2. 英国3. 印度四、对确定我国民事诉讼原告资格的思考（三） 赋予公民公益诉讼原告资格1. 理论依据2. 面临问题3. 解决方式（一） 赋予社会团体公益诉讼原告资格1. 理论依据2. 面临问题3. 解决方式（一） 赋予检察机关公益诉讼原告资格1. 理论依据2. 面临问题3. 解决方式结语参考文献致谢第一章民事公益诉讼的范围界定与内涵一、公益诉讼的内涵与外延民事公益诉讼以维护公共利益为目的，其中对公益诉讼范围的界定问题即何为公共利益，何种公共利益受侵犯应受民事公益诉讼程序的保护与救济，是研究公益诉讼首先应解决的问题。也就是说对“公共利益”的准确界定是研究民事公益诉讼的首要任务，同时也是科学、合理界定公益诉讼案件范围与类型所必须的。公共利益的提法最早可以追溯到公元前5-6世纪的古希腊，古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国家观”，与“整体国家观”相联系的是具有整体性和一致性的公共利益，公共利益被视为一个社会存在所必需的抽象价值，是全体社会成员的共同目标。亚里士多德把国家看成最高的社团，其目的是实现“最高的善”。这种“善”在显示社会中的物化形式就是公共利益。卢梭在谈到公益时指出：“公意永远是公正的，它只着眼于公共利益，且并非所有人利益唯有公益才能按照国家创制的目的，即公共幸福来指导国家的各种力量，因为如果个别利益的对立，使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致，才使得社会的建立成为可能。”1公共利益并不是凌驾于个人之上的利益，更不是个人利益的简单相加，公共利益和个人利益同等重要，之所以强调对公共利益的保护，是因为公共利益往往更容易被忽视，更容易受到损害而无人问津。私人在知道其个人利益受到侵害时，总是通过各种渠道和途径包括诉讼途径，维护自己的合法权利，但是，公共利益却很可能出现权利受到了侵害但受害者却毫不知情，导致受害人范围不明确而无人起诉的情形。这就决定了保护公共利益更需要在制度上设置司法程序，降低当事人进入诉讼的门槛，救济被侵害的公共利益。在我国大陆学者这种有一种较为流行的观点认为：“社会有两个领域，公民社会和政治国家，特殊的私人利益关系总和构成公民社会，普遍的公共利益的共和构成政治国家。公共利益表现为社会利益或者国家利益。”但是，在我国现行法律中，并没相关法律条文对“公共利益”内涵及外延有明确的规定，而更多地使用“社会公共利益”、“国家利益”、“社会公共秩序”等一些相关概念，例如，宪法第10第规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；民法通则第7规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。这些词语虽表达方式各不相同，但其内涵与公共利益并没有实质性区别。从以上一些现行法律条文中不难发现，现行法律对“公共利益”的表述多属概括式、原则性、抽象性的概述，而对公共利益内涵的准确界定、保护公共利益的措施等并无实质性、具体性、可操作性强的规定；但同时也表明我国现阶段法律法规已明确承认对“公共利益”保护。“无救济即无权利”，所以有权利就必须有相应的救济措施和制度，我国现行法律已经明确了公共利益的合法性，因此下一步应构建相应公共利益诉讼制度予以保护。二、公益诉讼的界定与特征我国新民事诉讼法的修改虽然把公益诉讼纳入了法典之中，但是却没有对公益诉讼的含义做出规定。公益诉讼有广义和狭义之分，狭义上的公益诉讼是指特定的国家机关和组织，根据法律的规定，对侵害公共利益的行为提起的诉讼，广义上的公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体和个人对于侵害公共利益的行为提起的诉讼。我国大部分学者都赞同广义说。例如韩志红教授认为：“公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体和公民根据法律规定，以维护社会公共利益为目的，针对侵犯社会公共利益的民事、行政违法行为，向法院提起诉讼，由法院通过司法程序追究和制止违法行为并借此维护公共利益的一种法律制度，体现了更多的公共性和社会性”2。笔者认为，广义上的公益诉讼的内涵赋予了公民个人对公共利益的起诉权，借鉴国外的经验来看和结合我国本国的现状来看，这是符合时代要求的；而且，公益诉讼从其本质上来说就是与案件有利害关系或者受案件影响的公民个人、社会团体和政府机构之间共同协商参与决策以维护公共利益的诉讼过程，所以笔者赞同广义说。公益诉讼的产生是相对于传统的私益诉讼而言的，它作为一种特殊的诉讼模式，与一般民事诉讼相比，民事公益诉讼具有以下三个显著特征。其一，设立民事公益诉讼制度的目的是为了维护法律秩序、保护社会公共利益；而一般民事诉讼的直接目的是为个人或社会组织受到损害的民事权利提供司法救济。其二，原告主张的是第三人的权利或社会公共利益,而在一般民事诉讼中原告只能主张自己的实体权利。其三，民事公益诉讼拓宽了法院对社会生活的干预范围，赋予民事诉讼制度更强的社会管理职能。三、民事公益诉讼的分类民事公益诉讼是一种以维护公共利益为目的的诉讼,任何个人、社会团体或经国家授权的机关,无论与案件有直接利害关系还是没有直接利害关系,均可以提起。民事公益诉讼在不同国家，设置在同一个国家的不同社会领域都具有不同的表现形式。主要有一下几种：（一）选择退出制集团诉讼。群体性小额多数损害中的一个或几个受害人可以为了全体受害人的利益提起诉讼，权利人可以选择退出诉讼集团，只要没有明示选择退出，即视为参加了诉讼集团，判决结果仍对其具有效力。这种制度可以通过一个或几个受害者的起诉，判令违法者对所有违法行为承担责任。（二）团体诉讼。法律规定一定领域中具有法人资格的社会团体，可以作为适格原告，代表该团体成员提起诉讼，独立承担诉讼权利义务并做出实体处分。（三）检察机关或行政机关提起的民事诉讼。检察机关或行政机关提起的民事诉讼。在现代社会，一般认为政府是公共利益当然的代表者。许多国家都赋予一定的政府机关在公共利益受损时，提起诉讼的权利。（四）公民诉讼。民诉讼被视为政府执法的一种补充，只有在公权力实施法律存在空白点以及公权力存在不作为等违法情形时，公民诉讼方可启动。第二章我国民事公益诉讼原告资格的现状一、立法现状（一）实体法层面的公益诉讼制度规定我国是成文法国家，公益诉讼在我国并非是无源之水无本之木。事实上不管在宪法还是在单行法、实体法还是程序法领域中公益诉讼都有迹可循。中华人民共和国宪法第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯，国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。”2013年10月通过的新消费者权益保护法三十七条第七款规定：“消费者协会履行下列公益性职责：就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼。”（二）诉讼法层面的公益诉讼相关规定2012年8月新修订的民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该法条从立法层面正式将公益诉讼这一概念引入民事诉讼法中，对于我国公益诉讼制度的发展完善具有重要意义。该规定从一个侧面证明了，公益诉讼的产生并不以直接利害关系的存在为前提，因为单就民事领域，法律规定的机关和有关组织并不必然比公民存在更直接的利害关系。但是该法条仍然具有局限性，“法律规定的机关和有关组织”这一表述也有一定的模糊性。正如全国人大常委会法工委的说法：“哪些组织适宜提起民事公益诉讼，可以在制定法律时进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。”因此，对这一法条的理解和应用，仍在实践领域期待着我们更全面的施行和更深入的探究。更为遗憾的是公民个人依旧被排除在提起公益诉讼的主体之外，这一规定或许是出于对公民的诉讼能力的怀疑，或许是为防止滥诉情况的发生，但这一限制无疑给广大公民的公益诉讼之路设立了一道难以跨越的障碍。以案例为例：南京东南大学教师诉南京市规划局要求制止中山陵管理局在紫金山山顶建立观景台一案，法院曾以“法无明文规定”为由判决原告败诉。在新民诉法第五十五条规定出台后，个人仍面临之前的“有人可诉、无法可依”的现实。因此，有关公益诉讼原告资格问题的探索仍任重道远，公益诉讼原告资格的扩展仍有很大空间。二、司法现状无论人们在理论上对于检察官参与民事诉讼保持何种态度，从现实的视角看，在当下中国社会转型的实践中，的确屡屡出现大量侵害国家利益、社会公共利益而无人起诉、无法起诉的景象，其中最突出的体现在以下几个方面：（一）国有资产流失等损害国家利益的案件国有资产流失本身是一种非常复杂的社会现象，对于其中的犯罪行为，检察院当然可以根据现有的法律追究行为人的责任，依法提起公诉。对于民事违法行为，可以通过当事人起诉的办法保护合法权益，追究对方当事人的民事责任。但是，有一些国有资产流失案件却由于根本找不到合适的起诉人，而根本无法保护。（二）环境污染等公害案件在我国，伴随着工业化、城市化的进程和人口的大量增进，环境污染的现象非常严重，造成的危害越来越大，政府为保护和治理环境投入了大量的人力、物力、财力，采取了一系列的行政、经济和法律的措施。尽管如此，环境保护和治理仍然很落后，究其原因，与司法机关无法干预有直接的关系。在涉及环境污染案件中，对于在污染区域居住的个人而言，诉讼的成本过高，取证证明也非常困难，而且这种诉讼旷日持久，要耗费大量的人力、物力、金钱，绝非一般个人能够承受，而在我国的诉讼制度中，在这种情形下，并没有一个公共利益代言人。检察官所享有的是法律的监督权，而不是诉权，法律没有明确规定检察官可以提起民事诉讼，所以，在实践中，有些法院对检察机关提起的诉讼拒绝受理。（三）垄断案件我国由于长期实行计划经济，形成了不少全国性的行业垄断，如医药、电信、供电、铁路等领域。地方和部门保护主义又从另一方面形成了行政垄断，实行地方封锁等。对于诸如此类的垄断事件，通过行政手段很难解决，凡是占据垄断地位的企业往往都是经济上的巨人，而一般的消费者在经济上处于劣势地位，无法与之对抗，因为往往不得不放弃诉讼。（四）损害公共设施、破坏自然资源的案件这类案件所侵害的往往不是某个具体的个人或单位，因为公共设施、名胜古迹是全社会成员的共同财产，所涉及的是全社会成员及国家的利益，在出现这种破坏自然资源的案件时，有时候会发生权属主体不明确的情况，或者权属主体与他人共谋进行损害性开发的情形，对此也没有一个可以维护国家和社会公益的主体通过司法程序提起损害赔偿之诉并制止侵权行为。第三章民事公益诉讼原告资格的比较研究一、大陆法系（一）法国法国的公益诉讼在大陆法系国家是非常著名的，其表现形式主要有两种：（1）检察机关提起公益诉讼。1804年拿破仑法典规定，检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼。1806年民事诉讼法典及后来的法国新民事诉讼法也都有相应规定。如后者第422条规定：“法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼。”第423条则更明确规定：“在公法秩序受到损害时，它(检察机关)可以为维护公法秩序而提起诉讼。”第425条规定下述案件检察机关应当得到通知作为案件的从当事人参加诉讼：涉及亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更案件；现行中止追诉程序、集体核查负债程序、个人破产程序或其他制裁；涉及法人时，裁判清理或财产清算程序、裁判清算与裁判重整程序以及有关公司负责人金钱方面的案件；检察院应当提出其意见的所有案件。（2）越权之诉。它是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤消的救济手段。只要申诉人认为某种利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求是申诉人个人的利益。国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。不仅行政决定的直接相对人可以提起越权之诉，如果第三人因为违法的行政决定而受到直接的利益侵害时，亦可提起。各种团体的作用尤其广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时，一般也可以自己的名义提起越权之诉。（二）德国在德国，公益诉讼有四种模式：（1）宪法诉讼。在德国,很有特色的是他们的宪法诉讼制度。凡是德国公民因宪法赋予的基本权利和其他权利受到某项法律的侵犯,即可向宪法法院提出诉讼,要求并宣布该法律因违宪而无效。这种权利的行使,不以侵权案件的实际发生为限,也不论是否涉及本人的利益。这种诉讼又称为民众诉讼。3宪法诉讼案件由宪法法院审理。在宪法诉讼中,公民可以在任意宪州向州宪法法院或联邦宪法法院提起诉讼。不服州法院裁决的可上诉至联邦法院,该法院有终审权。4（2）团体诉讼。团体诉讼是普遍而有效的公益诉讼方式。原则上允许公益团体或任何公民向法院提起诉讼,请求他人作为和不作为。德国行政法“确认公民对负有提供服务和帮助义务的行政机关拥有请求权,在其不履行义务时,可提起诉讼。”5德国行政法院法确立了行政诉讼的公益代表人制度,即分别把联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人,为捍卫公共利益,可以提起上诉和要求变更行政行为。而行政诉讼的提起,在联邦或州的法律有特别规定时,也可不以原告个人权利受到损坏为要件。（三）日本（1）民众诉讼。在日本,公益诉讼被称为民众诉讼，关于民众诉讼的规定,始见于1962年制定的5行政案件诉讼法6第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。其中的民众诉讼不限于救济起诉者本人权益,承认原告以不涉及自己法律上的利益而提起诉讼,其目的不是直接保护、救济国民私人的权益,而在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为,称当事人“为纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为,以作为选举人的资格或者法律上无利害关系之资格提起的诉讼”为“民众诉讼”,民众诉讼具有客观诉讼的性质,可以认为是行政公益诉讼的一种形态。（2）检察机关提起公益诉讼。日本于明治政府期间仿效法国建立起了检察制度,也规定了检察机关作为公益代表人参与或者提起民事诉讼的权利。这些权利主要规定在实体法上,例如检察机关在民法上的权利有：禁治产宣告请求权及撤销权；关于不在人财产管理的处分请求权及撤销请求权；不在人财产管理人改任请求权；法人的临时理事、特别代理人、清算人选任请求权；不合法婚姻的撤销请求权；亲权丧失的宣告请求权；等等。二、英美法系（一）美国美国是现代公益诉讼的创始国,也是现代民事公益诉讼制度最为完善的国家之一。在美国,公益诉讼,又被称为公共诉讼,其形式是：（1）由司法官、检察官提起的民事公益诉讼。根据美国法典有关规定，检察官在涉及联邦利益等七种民事案件中，有权参加诉讼，其中包括检察官有权对所有违反谢尔曼法或克莱顿法而引起的争议提起公诉。谢尔曼法规定，美国检察官可以根据司法部长的指示对违反谢尔曼法的行为提起诉讼，请求法院制裁。美国民事检察制度也因此应运而生。此后，美国司法实践不断催生新的公益诉讼主体，扩大着类似案件的受案主体范围，并得到立法的确认。1914年克莱顿法增加了有关诉讼主体的规定:“州司法长官作为政府监护人代表其州内自然人的利益，可以本州的名义，向对被告有司法管辖权的美国区法院提起民事诉讼，以确保自然人因他人违反谢尔曼法所获得的金钱救济”，“对违反反托拉斯法造成的威胁性损失或损害，任何人、商号、公司、联合会都可向对当事人有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济。”6 （2）公民诉讼。当代美国诉讼中还确立了民众诉讼的方式,这将是公益诉讼中最重要的一种类型。在这种诉讼机制下,公民被视为“私人检察官”,意指私方当事人像政府检察官那样采取行动,真正地赋予公民公益诉讼权。美国联邦地区法院民事诉讼规则第17条是“私人检察官”制度的总规定，该条规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。”其他单行法中也有分散的规定。典型的有相关人诉讼、职务履行令请求诉讼和禁止令请求诉讼。美国州立法也有大量的相关规定。为此，美国立法规定了多种激励形式，如胜诉的原告将可以获得律师费，并可取得一定数量的返款赔偿额。1986年修订的反欺骗政府法规定，任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金。（二）英国与美国不同的是，英国的公益诉讼分为以下几个层次：(1)检察总长提起公益诉讼。按照英国法规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为。与其他普通法国家一样，在英国，只有检察总长能够代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为，即可以代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。而私人没有提起诉讼的权利，只有在不正当行为已直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下，私人才可寻求救助。此外,如果该公共性问题能够引起检察长的注意,但检察长自己却拒绝行使其职权,这时个人也可以请求检察长让他自己去督促诉讼,即以检察长的名义提起民事诉讼。这样的诉讼被称为“告发人诉讼”或“检举人诉讼”,其目的就在于宣告或禁止下列情况:危害公共利益者；法人超越法律授予的合法权利,有可能损害公共利益而必须加以遏制者；为防止某一法定罪行重复触犯,而必须发出告诫者。（2）与许多国家一样，为了更好地维护某一部分人的合法权益，英国的地方政府机关在没有检察长的同意，也没有使用告发人诉讼的情况下，也能以自己的名义提起与促进、保护本地区居民利益有关的诉讼。同时，地方政府机关之外的某些特定机构也有权提起相关的诉讼。比如，根据1925年性别歧视法成立的“平等机会委员会”，该机构可以对有歧视的做法、广告、压力、指示等提起诉讼，以消除歧视。（三）印度印度公益诉讼主要包括两种:公民和团体提起公益诉讼和书信管辖权。（1）公民团体提起公益诉讼。任何个人和民间团体都有权提起公益诉讼。规定“如果侵犯了某一个人或者某一阶层的人的法律权利而对其造成了法律上的错误或损害,但该人或这一阶层的人由于社会经济地位造成的无力状态不能向法院提出法律救济时,任何公司或社会团体都可以向高等法院或最高法院提出申请,寻求对这一阶层的人遭受的法律错误或损害给予司法救济”7 (2)信函司法权。印度的申请人可以以信函的方式代表社会地位低下的阶层提议法院办案,这被称为“信函司法权”。信函司法权确立后,申请人不必亲自到法院提出申请,信的内容也很简单,一般只包括公共危害的大纲、申请人采取的未成功的救济措施以及请求法院纠正违法行为等简单事实。事实和材料的收集由法院指示行政机关负责或者由法院专门任命的专家委员会负责。因此,信函司法权是非常有利于受害人,特别是下层社会成员的救济制度。三、国外民事公益诉讼原告资格制度比较分析及借鉴从对上述几国民事公益诉讼原告资格制度立法例的充分介绍中，我们不难发现，虽然这些国家的政治、经济发展状况不同，历史文化传统也存在较大的差异，但它们在构建民事公益诉讼制度时，却体现了理念的一致性：第一,原告起诉资格不断放宽,起诉主体广泛。国外公益诉讼的发展,打破了过去传统的受案范围,逐步将更多类型的案件纳入公益诉讼的审查范围。第二，检察机关提起公益诉讼是各国通例。尽管对检察机关地位、性质、职能各国有不同的界定，但在公共利益的维护上，检察机关享有天然的权利。因此，各国基本都承认检察机关的合法主体资格，由其以国家利益代表人的身份向法院提起民事公益诉讼成为约定俗成的普遍做法。第三,重视民事公益诉讼中个人作用发挥。在全球范围看来,赋予个人以诉讼权可能是公益诉讼最主要的发展趋势,强调社会公众的任何成员都可以作为公共利益的代表提起。通过对国外民事公益诉讼原告资格制度的对比研究我们可以发现：我国现行原告一元化制度根本无法适应公益性案件的要求，建立民事公益诉讼制度、适格原告多元化已迫在眉睫。但要建立我国的民事公益诉讼原告体系要从我国的国情出发，不能全盘照抄，要在比较鉴别、结合我国的实际情况的基础上制定民事公益诉讼原告资格体系。第四章对确定我国民事诉讼原告资格的思考通过对中国立法现状和司法现状的分析和借鉴国外的成功经验,分别指出如何解决赋予公民公、社会团体以及检察机关公益诉讼原告资格问题,具体分析如下:(一)赋予公民公益诉讼原告资格1、理论依据以个人名义提起公益诉讼的方式目前并没有得到新的民诉法的认可，但法无禁止即可为，考虑到公民和团体在民事领域具备同等的主体地位，因此在个人提起私人利益和公共利益混合的公益诉讼时，法院可以考虑扩大其审查范围。在域外，公民个人以自己的名义提起诉讼的立法中已经存在，罗马法中的“民众诉讼”、英国的“检举人制度”、德国的宪法诉讼制度和美国现行的民众诉讼制度均属此类性质。8从我国国情出发，民事公益诉讼中公民个人提起诉讼作为公民实现行使民主权利的法律手段之一，是民事公益诉讼主体的有益补充。一方面，我国宪法规定国家一切权力属于人民，上述两个主体之所以能享有原告资格，发起民事公益诉讼程序，原因在于公民将分散权力集中并“委托”其行使，受委托者享有了原告主体资格，而权力的真正拥有者即公民，理应享有在民事公益诉讼中的原告主体资格。另一方面，“公益诉讼制度是把人民群众参与执法的监督权与司法机关对违法行为的审判权有机结合起来的一项重要制度。”9社会公民个人能够作为民事公共利益的权利主体，体现了民事公益诉讼的开放型和对公共性的保护，民事公益诉讼中利益纷争的社会公共性和对公共利益的共同价值追求，致使民事公益诉讼必须突破传统诉权专属于“直接利害关系人”的思维定势，社会公众的广泛参与将对侵害社会公益行为形成有效的监督制约，理应赋予其以原告的主体资格。10 2、面临问题赋予社会团体公益诉讼原告资格,可能将面临以下问题:第一,普遍赋予各类社会团体公益诉讼原告资格,可能导致不具备诉讼能力的团体恶意诉讼。通过登记取得资格仅仅是第一步,其还必须具备一定的资质才能取得公益诉讼原告资格,如应明确其职能的章程,具备一定的规模等。第二,滥诉的可能性。宽尺度后,凡是公民都可以为维护公共利益提出诉讼,不以是否具有法律上的利害关系为要件这样的制度可以充分鼓励民众提起民事诉讼,最大限度保护公共利益但同时,如此开放的制度也有可能导致滥诉。第三,公民提起公益诉讼的积极性问题。原告会不会提出诉讼的决定，多数情况下与诉讼所需费用有很大关系，尤其是在普通公民个人提起诉讼的时候。因此，在为公共利益而进行诉讼的时候，应该考虑是否存在特别的制度，合理确定诉讼费用的负担，通过免除这些费用的全部或一部分，以推动个人提起民事公益诉讼。3、解决问题第一，限制个人提起民事公益诉讼案件的范围。在建立公民个人提起公益诉讼的制度时，应做必要的限制，从世界范围看，案件的范围不应过于宽泛，否则会引起滥诉现象，浪费司法资源。多数国家的民事公益诉讼，赋予个人提起民事公益诉讼的资格的案件范围主要在环境、反垄断以及涉及国家利益的案件。在这些案件中，并不要求原告必须是与案件有直接关联度，而是在非常广泛的意义上承认原告的诉的利益，赋予公民个人“公共利益代表人”的资格，即为了维护公共利益，在这些领域任何公民都有资格作为原告提起公益诉讼。这样规定的最显著的特点就是降低了对原告起诉的资格要求，使得提起诉讼的难度降低。另外直接利害关系人当然也可以作为公益诉讼的原告，而且是比较普遍的情形，不过，此时他不只是代表个人利益，而是代表更广泛的同类人的共同利益。即提出私益诉讼的同时附带提起相关公益诉讼确认之诉或形成之诉请求，此时只需将公益诉讼与私益诉讼分开对待即可，但仍属广义上的公益诉讼。消费者权益案件：对于经营者因产品质量问题导致消费者群体性权益受到侵害，如2008年三河北三鹿奶粉事件，如果没有政府介入，从民事损害赔偿角度，应该允许消费者提起损害赔偿诉讼。环境污染、公害案件：环境污染和公害案件与公民日常生活、工作紧密相关，公民也是最直接、最先感受到的威胁的。所以对于环境污染、公害案件，应当允许公民的起民事公益诉讼。反垄断案件：反垄断领域与公民联系最为密切，目前我国反垄断工作仍处于发展阶段，如果贸然引入公民诉讼，可能会引发意想不到的混乱局面，浪费司法资源，损害司法权威等负面作用。但从长远看，将来在条件成熟时，应赋予公民提起反垄断诉讼的权利。第二，设置前置性程序。例如美国立法规定，公民提起环境保护公益诉讼必须在提起公民诉讼60日前书面通知主管机关和污染源企业。其立法依据是为污染源企业一个改过的机会，可以通过企业自行改正或相关监督管理部门督促其改正都可，另一方面是对司法资源的节约。有学者认为起诉前60日美国环境法公民诉讼的精髓所在。因此在我国建立民事公益诉讼制度时，也可借鉴美国的做法。只要在通知期内，主管机关或污染企业没有采取改进措施，或采取的措施无效果的，公民都可以在公告期满后提起诉讼。如此才不会导致法院的负担，甚至出现“诉讼爆炸”现象。第三，设立激励机制。公益诉讼的目的在于维护公共利益，作为原告的公民个人进行诉讼时必须投放大量物力、财力和时间，而且还会面临巨大的社会压力，而胜诉结果不仅及于其个人更会被公众共享。此种权利与义务的明显不对等使得公民个人极少数愿意提起公益诉讼。因此如果没有相应激励机制，很可能导致公民提起民事公益诉讼制度形同虚设。通过胜诉酬金制，从制度上对提起诉讼的原告经济利益进行保障，激发公民参与公益诉讼的积极性，从而有效遏制侵害公益行为。（二）赋予社会团体公益诉讼原告资格1、理论依据为公共利益而战，组织的力量要远比公民个人强大。因此，法人和其他组织获得民事公益诉讼原告资格并发挥重要作用，也是一个值得研究的问题。团体诉讼发源于德国，是一种赋予某些团体诉讼主体资格和团体诉权（当事人适格），使其可以代表团体成员提起、参加诉讼，独立于受害者的授权行为，在诉讼中独立享有诉讼权利、履行诉讼义务，并可独立做出实体处分的制度。团体诉权来源于实体法所规定的团体的实体权利。赋予公益团体提起公益诉讼的正当原告地位已成为世界各国普遍做法。会团体在很大程度上能够协调一定的社会关系，维护不同领域里的权益，如果赋予社会团体提起民事公益诉讼的主体资格，则会更加有利于其发挥集体的力量，更好地维护公共利益。公益型社会团体，如妇女团体、消费者团体、劳动者团体等，不仅具备参与相关活动的能力，而且也存在参与相关活动的动力。由于受害人利益、社团利益与社会利益具有相当突出的一致性，这些社会团体作为民事公益诉讼的适格当事人，有助于解决社会公益纠纷和实现社会公益目的。但是，并不是每一个社会团体都具有原告资格的，社会团体参与民事公益诉讼成为原告，必须满足以下条件：（1）必须是依法登一记成立、具有法人资格的社会团体；（2）该团体的建立必须以促进和保护公共利益为宗旨；（3）该社会团体必须是一个完善的组织，具有专业性和代表性，足以胜任保护其成员的利益和社会公共利益的任务。只有满足了以上条件的团体才可以具有原告资格，在我国，满足这些要求的社会团体主要包括妇联、工会组织、消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、动物保护组织等。2、面临问题第一，“社会团体”这一概念的使用同样比较模糊，有待界定。比如此处的“社会团体”是否包含那些没有经过登记的团体或组织？是否包括在工商部门登记而以企业名义进行公益活动的NGO组织等。第二，社会团体资格登记困难。这使试图以维护公共利益为宗旨的社会团体难以成立。政府为对社会团体加强管理,目前中国社会团体注册必须提供一个政府的业务主管单位,为其向民政部担保,而大多数政府机构会因害怕承担责任而拒绝担保。第三，赔偿金额的多少将直接影响诉讼相对方的利益,而社会团体又与此没有直接的利害关系,就难保不会发生该团体以维护公共利益为掩护来谋取不正当利益的情况。3、解决问题首先，应从立法上确定公益团体提起民事公益诉讼的资格。鉴于我国公益诉讼仍处在发展阶段很不完善，且公益团体自身也多处于初期的探索阶段，实践中公益团体并无提起公益诉讼的实践经验，因此立法是首先应赋予其提起公益诉讼的原告资格，构建公益团体诉讼渠道，促进公益团体维护公共利益的积极性。其次，团体诉讼适用的范围应受到严格的限制。在德国，团体诉讼的发展和扩大不仅是非常谨慎的，而且通常都是与实体法同步完成的，因此一般不会出现与实体法规则不协调的团体诉讼，法院也无须承担过重的压力。11我们也应借鉴德国的做法，主要是在实体法中规定有权提起公益诉讼的团体资格和案件范围。鉴于我国仍处于摸索阶段，对公益团体参与诉讼资格和诉讼范围都应持谨慎态度，严格限制。另外，现代世界各国普遍认可的做法是，将团体诉讼的种类主要限于提起确认之诉或不作为之诉。除了赋予团体提起确认之诉或不作为之诉的权利之外，是否允许社会团体可以提起损害赔偿的诉讼请求是一个需要深入探讨的问题。欧洲的团体诉讼主要限于提起确认之诉或不作为之诉，损害赔偿也主要是象征性的。（三）赋予检察机关公益诉讼原告资格1、理论依据检察机关提起民事公益诉讼，目的在于维护社会公共利益，维护一个国家范围内的所有公民的公共利益。检察机关是当之无愧的国家公益的代表，从它诞生时起就以维护国家利益和社会公共秩序的面目出现。我国检察机关法律监督者的身份定位，集若干诉讼职能于一身的先天优势，与民事违法者相对超然的法律关系，使其更能无私地、快捷有效地提起、推进诉讼，维护国家和社会公益，并节约司法资源。公益诉讼以保护国家、社会公共利益为目的，这是其与一般诉讼的最根本区别。在我国现行的司法实践过程中，多数的民事公益诉讼案件是由个人提起，而民事公益诉讼案件的多数被告是具有实力的法人或者其他组织。在进行诉讼过程中，双方的实力差距就显现出来，实力差距是非常悬殊的。相对于个人而言，在我国现有的法律审判系统中，检察机关作为我国的法律监督机关，是国家公权力的代表，比较于个人，更加具有国家强制力和威慑力。检察机关作为民事公益诉讼的原告可以使民事诉讼进行得更加顺利和公正。因此，从理论上来说，检察机关作为民事公益诉讼的原告的优势是非常大的。虽然我国现有的法律制度对于检察机关可否作为民事公益诉讼的原告未作出具体明确的规定，但是也没有明确禁止其不可以作为民事公益诉讼的原告主体。因此，检察机关作为民事公益诉讼的原告并没有违背我国现有的法律制度，也没有违背我国现行的立法精神和立法原则。在民事公益诉讼中赋予检察机关以公益诉讼代表人的资格，不仅与设立检察机关的宗旨一致，而且有利于充分发挥检察机关的作用。当然，在立法过程中应注意检察机关在刑事诉讼和在民事公益诉讼中的地位差异性。2、存在问题第一，缺乏法律依据。囿于立法的时代性和滞后性，我国的民事、行政诉讼法均未对公益诉讼做出明确规定12。相关法律条文均将提起诉讼的主体限定为与具体行政行为有关的公民、法人或者其他组织。第二，检察机关提起公益诉讼,不利于保护被告的合法权益。我们在强调保护公众利益的同时,也要保护被认为侵犯公众利益的被告的合法权益。民事诉讼无论是谁提起的,人民法院都应当作出公正、公平的裁决,而要作出公正、公平的裁决,法院必须经过公平、公正的审理。因此,为了保证人民法院裁决的公正性,首先,必须保证当事人的诉讼地位平等。第三，影响审判独立。有学者担心，检察机关提起公益诉讼会影响审判独立，法院不得不对检察机关提起公益诉讼的案件更加“重视”和“谨慎”。由于检察机关以双重身份和角色参与到民事诉讼中，其对民事审判活动的监督权必将影响法院独立审判。3、解决方式第一，赋予个人或单位就自身的间接利益提起公益诉讼的权利。民事诉讼法第108条规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”这说明民事诉讼法把与本案有间接利害关系的公民、法人和其他组织排除在原告资格之外,这样规定可以防止诉权的滥用。但是,民事诉权作为公民、法人及其他组织维护自身合法权益寻求国家权力主体介入的一种最基本的权利,不能为了防止诉权的滥用就将与民事主体具有间接利害冲突的纠纷排斥在诉的范围之外,这不利于从根本上保护个人或者单位合法权利的实现。赋予个人或单位就自身的间接利益寻求司法救济权利,不仅能保证个人或单位因公众利益侵害而影响自身的权利,同时还可以弥补行政职能部门不能履行职能时所造成的危害。法律授权公民和社会组织维护社会公共利益的惟一途径就是把违法者送上法院接受公正的司法审判,因此,必须赋予个人或单位以直接起诉权。另外，赋予个人或单位以自身间接利益受损为由提起公益诉讼有