林业建设及补偿专题.pptx

中共中央国务院关于加快林业发展的决定中共中央国务院关于加快林业发展的决定(2003年年6月月25日日)经济社会可持续发展迫切要求我国林业有一个大转变。随着经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，社会对加快林业发展、改善生态状况的要求越来越迫切，林业在经济社会发展中的地位和作用越来越突出。林业不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求，更要满足改善生态状况、保障国土生态安全的需要，生态需求已成为社会对林业的第一需求第一需求。我国林业正处在一个重要的变革和转折时期，正经历着由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变。一、林业六大工程建设一、林业六大工程建设（一）天然林资源保护工程707531万元（2006年）（二）退耕还林工程2421851（三）京津风沙源治理工程370248（四）三北及长江流域等等重点防护林工程180120（五）野生动植物保护及自然保护区建设工程57841（六）重点地区速生丰产林用材林基地建设工程6531二、公益林生态补偿二、公益林生态补偿（一）公益林生态补偿的理论研究与实践动态（二）公益林生态补偿的理论分析（三）公益林生态补偿资金的筹资（四）公益林生态补偿费的分配（五）公益林生态补偿的范围、方式、对象三、福建省公益林建设及补偿三、福建省公益林建设及补偿一、林业六大工程建设一、林业六大工程建设（一）天然林资源保护工程1 1、天然林保护政策简介天然林保护政策简介 中国天然林保护工程主要解决天然林的休养生息和恢复发展问题。该工程1998年开展试点，2000年在全国17个省、自治区和直辖市全面启动。在投入的962亿元（十年）中，基本建设投资180亿元，财政专项资金投入782亿元。除大兴安岭林业集团公司国家全额补助外，其它省(自治区、直辖市)中央补助80%，地方配套20%。基基本本建建设设投投资资主要用于封山育林、飞播造林、人工造林和种苗基础设施建设、森林防火及其它项目建设。封山育林每年每亩14元，连续补5年，计70元；飞播造林每亩50元；人工造林长江上游地区每亩200元，黄河上中游地区每亩300元。1 1、天然林保护政策简介天然林保护政策简介（续）（续）财政专项资金（财政专项资金（20002000年物价）年物价）投入主要用于（1）森林管护事业费 森林管护费支出包括森林管护人员经费、公务费、设备购置费、修缮费、业务费和其它费用。森林管护费补助，长江、黄河工程区每人管护5700亩，每人每年1万元；东北、内蒙古专业队管护，每人每年1万元；个体承包管护，每人每年2000元。（2）职工养老保险社会统筹费补助 职工养老保险社会统筹费补助，长江、黄河工程区按在职职工应发工资总额的一定比例予以补助；东北、内蒙古按不同省份标准补助，每人每年吉林1450元，黑龙江1500元，内蒙古1595元。（3）企业教育、医疗卫生、公检法司等社会性支出补助 企业承担的社会性支出补助，教育经费每人每年1.2万元；医疗卫生经费，长江、黄河工程区每人每年6000元，东北、内蒙古每人每年2500元；公检法司经费每人每年1.5万元。（4）富余职工一次性安置费补助 对自愿自谋出路的职工，原则上按不高于森工企业所在地企业职工上年平均工资收入的3倍，发放一次性安置费。同时，通过法律公证，解除与企业的劳动关系，不再享受失业保险。一次性安置费补助，长江、黄河工程区按职工上年平均工资的3倍；内蒙古、大兴安岭每人2.4万元，吉林、黑龙江每人2.23万元。（5）下岗职工基本生活保障费补助 长江、黄河工程区按有关省规定的标准；东北、内蒙古按不同省份标准补助，吉林每人每月208元，黑龙江256元，内蒙古、大兴安岭284元。此外，国家对工程建设实行目标、任务、资金、责任“四到省”，省级政府对工程实施负全责，省以下层层落实责任，并把工程建设的好坏作为考核各级地方政府领导干部的重要内容。（6）地方财政减收补助等。2 2、天然林保护政策的、天然林保护政策的正面效应正面效应（1 1）产业结构调整效应产业结构调整效应 工程实施以前，大部分重点天然林区产业结构单一，以林业企业为主，而且，这些林业企业绝大部分以初级加工为主。实施天然林保护工程，通过转产项目，促进了林区产业结构调整，使单一的产业结构向多元化方向发展，使林区产业结构更加合理。天然林保护工程区积极开发新的产业，设法从木材产业转向非木材产业，使林区经济由“木头财政”开始向“多元化财政”转变。此外，在天然林保护资金的扶持下，转产项目的产品加工层次也随之提高，促进了林区产业结构升级。（2 2）提高生态效益和社会效益提高生态效益和社会效益（3 3）天然林保护资金的投资效应天然林保护资金的投资效应 产生乘数效应3 3、天然林保护政策实施后出现的问题、天然林保护政策实施后出现的问题（1）林农收入减少，合法权益得不到保障（2）林区财政收入减少（3）影响了林区社会经济的发展（4）公平问题（5）收入减少，“天保”工程资金又未完全到位，使森工企业资金短缺（6）森工企业债务负担重，银行贷款困难（7）森工企业社会负担重，富余人员问题（8）补偿问题 4 4、政策建议、政策建议（1）加大对“天保”工程投入，确保“天保”工程资金及时、足额到位（2）解决森工企业社会负担问题（3）实施转产分流（4）提高天然林区的“造血”功能（5）调整林区产业结构（6）受益省份也应当承担天然林保护工程的配套资金（7）对天然林的所有者进行补偿（二）退耕还林工程1、退耕还林退耕还林简介 1999年，四川、陕西、甘肃三省率先开展了退耕还林试点工作，从此拉开了退耕还林试点工作的序幕。2000年3月，朱总理在政府工作报告中明确提出“退耕还林（草），封山绿化，以粮代赈，个体承包”的方针。同月，国家发展计划委员会、财政部和国家林业局联合下文，确定了全国174个退耕还林试点县，明确规定了要对退耕农民进行粮食补助、现金补助和种苗补助，确定了具体的补助标准。2000年9月，国务院颁布国务院关于进一步做好退耕还林试点工作的若干意见，对退耕还林政策做了补充规定，主要涉及粮食和现金补助标准、补助年限、种苗补助方式，并且对退耕还林的林种比例做了补充规定。1、退耕还林退耕还林简介（续）第一，国家给予退耕农民粮食补助。退耕还林还草后的粮食补助标准，应根据农户退耕面积、当地实际平均粮食单产和还林还草情况综合确定。每亩退耕地每年补助粮食（原粮）的标准，长江上游地区300斤，黄河上中游地区200斤，其它地区按国家规定的标准执行。粮食补助年限，先按经济林补助5年，生态林补助8年计算，到期后可根据农民实际收入情况，需要补助多少年再继续补助多少年。第二，现金补助。现金补助标准为每亩退耕地每年补助20元。现金补助年限，还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。第三，国家向退耕农民无偿提供种苗，种苗费按照建设生态林标准每亩50元，由国家提供给种苗生产单位。2007又决定再补助8年（生态林）、5年（经济林）、2年（草），以后不再补。2 2、退耕还林政策存在的问题、退耕还林政策存在的问题（1）补偿标准问题补偿标准问题 目前退耕还林政策补助采用一刀切办法，长江流域补补偿标准偿标准一样；黄河流域也都是相同的补偿标准。平均主义的补偿标准，对劣等地而言，补偿标准偏高对劣等地而言，补偿标准偏高；对于优等地对于优等地而言，补偿标准偏低而言，补偿标准偏低。这导致农民不愿意将需要退耕的优等地纳入退耕范围，或者先退劣等地；而不需要退耕的劣等地，农民设法将其纳入退耕范围，有的劣等地在偏远地有的劣等地在偏远地区，没有退耕还林，农民可能也是轮耕或很少耕种区，没有退耕还林，农民可能也是轮耕或很少耕种。中国地理条件复杂，土壤条件不同，粮食产量差别很大。补助标准可能高于或低于某些地区的坡耕地粮食产量，使有些人获利（使国家政策成本提高），有些人损失（不满）。（2）种苗质量问题（3）粮食补助问题 部门给退耕农民的粮粮食食质质量量、品品种种不不同同，价价格格也应不同，但是国家都按照0.7元/斤拨给粮食部门。一些地方已经出现农民收到的粮食质量欠佳问题，如何监督粮食部门拨给农民的粮食质量等级问题，是否存在粮食部门获取不合理的利益？为什么财政部门不把资金直接拨给退耕农民，让农民自己到市场上购买粮食。（4）国家和农民的目标不一致 农民关心自己未来的生存问题，关心国家补助的长期性，关心转业的途径。如果让农民自主选择，大部分农民将会选择种植经济林，但是这会影响国家生态建设目标的实现。农民所营造的经经济济林林的的市市场场前前景景如何，经济林增加对未来市场价格的影响等，没有进行可行性研究和论证，没有进行市场预测。如果未来价格下跌，可能出现经济林增产不增收现象，甚至亏本。3 3、美国退耕还林1980年开始，美国进行了全国范围的水土流失调查，发现85%的水土流失发生在15%的区域。对这部分地区，水土保持服务机构做了三项工作：一是帮助农民制定治理水土流失的计划；二是说服、鼓励农民参与治理工作；三是控制土地沙化，动员和支持农民将水土流失严重的农田变成林地，退耕还林。禁止把已栽植树木的林地再变成农田。1990年美国再次进行调查，发现十年的治理已大见成效，而且当地农民受益后对水土流失的治理已形成了一定的组织。对于水土流失地区的私人造林，经营者凡与政府签定合同凡与政府签定合同的，能够遵守在一定的时间内不砍伐林木的规定，联邦政府支持其造林的全部资金和管护费全部资金和管护费，但如违约，经营者要退还全部资助款。4 4、欧盟退耕还林 欧共体国家实施退耕还林主要依靠优惠的补贴政策和税收政策，基本上没有制定政府计划。一方面，政府与退耕还林者签定长期合同（合同期通常为30年或30年以上），对退耕引起的损失予以足额补偿；另一方面，对造林者发放补助金和实施减免税政策，各国的补贴政策和减免税额不尽相同。上述政策能够实现退耕还林目标的前提是明晰的产权关系和合理的制度安排。在欧共体国家，农场主具有耕地的完整产权，是退耕造林还是继续耕种粮食，以及选择什么树种，完全由农场自己决定，政政府府只只是是通通过过税税收收和和补补贴贴政政策策影影响响农农场场投投资资的的预预期期收收益益，从从而而引引导导农农场场选选择择退退耕耕还还林林。也就是说，政府的优惠政策形成了农场的林林业业投投资资激激励励，使使退退耕耕还还林林成成为为农农场场的的理理性性选选择择。另外，农场一旦与政府签约，其退耕还林的行为主要受合同的约束，而不是来自政府的行政压力。5 5、政策建议、政策建议（1）对于退耕农民开办的产业，或者以安置退耕农民为主的企业，要给予低息、贴息贷款，扶持他们发展。（2）退耕使下游地区也受益，所以，下游地区要给予退耕地一定的补偿，可以采用对口支援或地区间财政转移支付方式解决。（3）差别补偿。要对退耕地进行分类，根据不同等级耕地的历史产量平均数确定不同的补助标准。（4）免费再就业培训。要为退耕农民进行再就业免费培训，使农民更容易找到新的职业，不再依赖退耕地为生。（5）退耕还林后，经济林数量增加，需要提高经济林产品的加工水平，实施产业化经营。要以市场为导向，选择经济林种类。要为农民推销经济林产品建立市场化服务体系。（三）京津风沙源治理工程京津风沙源治理工程主要通过退耕还林、禁牧、小流域治理等措施，尽快恢复北京周围地区的林草植被，解决首都的风沙危害问题。已累计完成造林面积200多万公顷，累计完成林业投资大约100亿元，其中国家投资约占总投资的80%。工程建设取得明显成效：一是林业用地面积呈扩大趋势，森林覆盖率增长明显；二是工程区沙化土地面积明显减少，土地沙化扩展的趋势得到初步遏制；三是林业产业发展良好，森林生态旅游产业已成为工程区重要的后续新兴产业；四是农民生活状况有所改善，农民收入来源中种植业、林业、外出务工比重明显上升。（四）三北及长江中下游地区等重点防护林工程“三北”及长江流域等重点防护林体系建设工程是我国涵盖面最大的防护林体系建设工程，由三北防护林四期、长江流域防护林二期、沿海防护林二期、珠江流域防护林二期、平原绿化二期和太行山绿化二期6个工程组成，主要目的是解决“三北”地区的防沙治沙问题和其他区域各不相同的生态问题。“三北”第四期工程自2001年实施4年来，已累计完成建设任务271.50万公顷，其中累计完成造林面积150.31万公顷，累计完成新封山育林面积121.19万公顷，累计完成的建设任务已占工程规划建设总任务的28.58%；4年来，累计完成投资41.38亿元，长江流域等5项防护林第二期工程实施以来，已累计完成造林面积128.93万公顷，完成二期规划造林任务的20.08%。完成投资79.07亿元。种草、灌木，而不是种树？（五）野生动植物保护及自然保护区建设工程野生动植物保护及自然保护区建设工程主要通过抢救濒危珍稀物种、恢复典型生态系统等措施，解决野生动植物资源、生物多样性和湿地资源的保护问题。自2001年该工程正式启动实施以来，新建自然保护区763处，相当于过去50年建设数量的83.9%，总数达到1672处，面积1.19亿公顷，占国土面积的12.4%，涵盖了我国85%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种类和65%的高等植物种类，有效地保护了300多种重点保护野生动物的主要栖息地和130多种重点保护野生植物的主要分布地。工程已累计完成投资15.70亿元，其中国家投资完成8.83亿元，国家投资所占比重56.24%。面积大，经费不足。面积大，经费不足。除了退耕还林外，其它生态工程资金都不足，生态补偿除了退耕还林外，其它生态工程资金都不足，生态补偿是解决资金不足的主要途径之一是解决资金不足的主要途径之一。二、公益林生态补偿（一）国内外相关理论与实践（一）国内外相关理论与实践 1、国外、国外（1）森林趋势组织的SaraScherr博士（2002）认为，由公公众众对生产者所提供的生态效益进行支付，由私人组织开展生态效益交易；各种补偿手段各有优缺点，究竟采用哪种手段更合理，应视具体情况而定；（2）美 国 农 业 部 经 济 研 究 局 RalphHeimlich（2002）认为，在实施公益林生态效益补偿项目的过程中要充分利用市市场场机机制制，并遵循农农户户自自愿愿的原则；应当科学确定政策目标，合合理理确确定定补补偿金额和补偿期偿金额和补偿期；（3）加拿大的CaryBull博士（2002）构想了一个全国性的碳碳交交易易网网络络框框架架，该框架包括国家级碳网络、森林的培育者、认证机构、风险管理机构、温室气体交易所和联合国相关机构，并且说明了这些机构各自应承担的职责；（4）一一 些些 学学 者者（Matleena Kniivil,VilleOvaskainenandOlliSaastamoinen，2002）从国家和地区角度测算，森林保护的总效益超过其机会成本。然而，从从森森林林所所在在地地角角度度测测算算，森森林林保保护护的的成成本本显显著著地地超超过过其其效效益益。可见，森林保护的效益主要归国家和地区，而成本大部分由当地负担。所以，如果没有其它收入转移机制，那么当地居民的森林保护成本应当得到补偿；（5）Landell-Mills（2002）对全球出现的森林环境服务市场进行综述，指出国际上有280多个实际存在（或计划）的森林环境服务补偿的案例，其中生物多样性交易72个，森林生态旅游服务51个，固碳服务75个；（6）一一些些学学者者（Rene Castro,LuisGamez,FranzTattenbachandNaomiOlson，1998）指出：哥哥斯斯达达黎黎加加利用温温室室气气体体贸贸易易、生生态态旅旅游游、生生物物制制品品的收益分成筹集保护生物多样性的资金。国外生态补偿实践主要通过公公共共支支付付体体系系、交交易易体体系系和和自自主主协协议议进行；公共支付体系具体政策手段包括财政补助、税收减免和建立林业基金。国外对森林的扶持和补偿主要通过立立法法形形式式固固定定下下来来，使使林林主主有有稳稳定定的的预预期期，防防止止未未来来不不确确定定性性带带来来的的风风险险，尤尤其其是是政政策策风风险险；而而且且国国外外对对公公益益林林补补偿偿的的法法律律规规定定比比较较详详细细，易易于于操操作作；并并且且，具具体体操操作作时时一一般般都都签签定定合合同同，以以合合同同形形式式规规定定林林主主的权利和义务，这一点值得我国借鉴的权利和义务，这一点值得我国借鉴。国外对公益林生态补偿进行理论研究比我国早，国外市场化补偿的实践案例比我国多，但是总体上还是较少，所筹集的补偿资金占公益林建设和保护总投入的比例还是比较低，仅靠市场机制不能满足补偿资金的需要，不过国外市场补偿实践经验有的值得我国借鉴。由于国情和林情不同，也不能照搬这些经验。对公益林的经济扶持离不开当地的社会、文化和经济等条件，因此，有必要根据我国具体国情和林情开展研究，建立我国森林生态效益补偿制度。2、国内 目前我国国家重点公益林的生态补偿采用公共支付体系，一些地方也向受益者收取生态效益补偿费，其中从水、电收入中提取补偿费较多。中央政府森林生态效益补助历程：第一阶段：向受益者收费方案第一阶段：向受益者收费方案（19961996年年）1996年12月27日，财政部、原林业部正式向国务院呈报了森林生态效益补偿基金征收管理暂行办法（财综字1996132号），提出了森林生态效益补偿收费方案，即根据“谁受益，谁负担”的原则，在全国范围内对受益于生态公益林的单位和个人，征收森林生态效益补偿基金。森林生态效益补偿基金的征收对象暂限为与森林生态效益密切相关的国家大型水库、全国各类旅行社及从事其它旅游活动的单位和个人。征收年限暂定为三年。征收标准为：（1）库容量1亿立方米以上的国家大型水库，按扣除农业用水的供水营业收入的0.5%交纳森林生态效益补偿基金。（2）全国各类旅行社按照应纳税营业额的1%交纳森林生态效益补偿基金。（3）风景名胜区（点）、森林公园、自然保护区、旅游度假村、城市园林、绿化公园，狩猎场内从事各种经营活动的单位和个人，按营业收入的1%交纳森林生态效益补偿基金（以上单位、个人交纳森林生态效益补偿基金，由所在地税务部门在征收营业税或增值税时一并代收）。（4）风景名胜点、森林公园、自然保护区、旅游渡假村、城市园林、绿化公园的门票加价10%，作为森林生态效益补偿基金。（5）猎枪生产和经销单位，按猎枪出厂价格的20%征收森林生态效益补偿基金。其中生产单位负担5%，经销单位负担15%。（6）保留野生动物进出口管理费和陆生野生动物资源保护管理费。（中国环境与发展国际合作委员会林草问题课题组，2002）。森林生态效益补偿基金征收年限暂定为三年。方案上报国务院，由于相关利益部门的极力反对，这个方案流产了。除（6）以外，森林生态效益补偿基金实行中央、地方4：6比例共享，分别缴入中央国库和地方国库。方案中指明，森林生态效益补偿基金属于政府性专项基金，纳入财政预算管理，专款专用。主要用于生态林的建设和保护，野生动物保护，生态公益林区因限制开发和野生动物对农业生产和人民群众人身安全带来的直接经济损失的补偿。按上述标准，预计每年可征收森林生态效益补偿基金约为5.87亿元从理论上讲，该方案具有一定科学性，力图改变森林生态效益“多数人受益，少数人负担”的现实，逐步建立“谁受益，谁负担”的森林生态补偿机制。但该方案也有明显的缺陷：首先，在该方案中，林业部门森林生态效益补偿基金的收取涉及的其它部门和行业十分广泛，难以协调。其次，征管操作难度大，涉及由税务部门代扣代交，实施起来税务部门难度大，征收的交易成本十分高。第二阶段：政府基金分成方案第二阶段：政府基金分成方案（19991999年）年）1998年中华人民共和国森林法第八条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金”。新的森林法颁布后，就建立森林生态补偿基金问题，国家林业局与财政部进行了协商，在广泛调查研究的基础上，于1999年11月2日再次向国务院报送森林生态效益补偿基金筹集和使用管理办法（送审稿），提出了从14项政府基金（专项收费、附加）收入中抽取3%建立森林生态效益补偿基金的建议，并随“费改税”逐步规范，纳入政府财政预算渠道。征收期暂定为5年。1997年，中央批准的政府性基金（收费）收入2128亿元，扣除农、林、水、教育等需要重点扶持的事业方面的基金收入，可作为计征基础的基金收入约为15001600亿元，按3%征收比例，一年预计可以征收4548亿元。征收由各级财政部门负责，从财政预算或专户中直接划转。2000年3月31日，国务院批复如下：建立森林生态效益补偿基金，对于改善中国生态环境，实现可持续发展战略具有重要作用，鉴于有关部门对筹集方法和用途尚有不同意见，请财政部、国家林业局进一步协调后，再报国务院审批。该方案从思路上讲是通过调整现有政府性基金使用对象及比例，来筹集公益林补偿资金，体现政府承担生态林建设投入和其它各行业支持生态林的意图。该方案克服了上一个方案筹集资金少，征收成本高等方面的缺陷。但基金中建基金的做法，从实质来看，是一种权宜的做法，还是没有正式在政府财政预算中列项安排。基金中建基金无法满足生态林业投入长期性、持续性、稳定性的要求，也不符合当时中国财政体制改革中清理各类基金、收费的做法。第三阶段：国家重点公益林中央财政补助第三阶段：国家重点公益林中央财政补助方案（方案（20012001年）年）财政部颁布财农20015号文件，指出：“同意设立森林生态效益补助资金，主要用于提供生态效益的防护林和特种用途林（统称国家生态公益林）的保护和管理”，并建议国家林业局做好公益林清查，并从试点开始。2001年11月23日，财政部和国家林业局宣布，森林生态效益补助资金将从即日起在全国11个省、自治区658个县、24个国家级自然保护区进行试点，当年中央财政投入10亿元人民币，共涉及2亿亩国家重点公益林；2004年从非天保工程区选择4亿亩先期纳入中央森林生态效益补偿基金实施范围，每年中央财政拨款20亿元，每年每亩还是5元。2008年计划30亿元。没有按质补偿，林分质量好的公益林所有者经济损失更大。（二）（二）森林生态补偿的理论分析森林生态补偿的理论分析1、公益林生态补偿制度变迁（改革）分析 西方新制度经济学西方新制度经济学家认为制度是由正式约束（正式制度）、非正式约束（非正式制度）与它们的实施方式组成。正式制度是人们自觉地、有意识地创造出的一系列法规、政策和规则，从宪法、各种成文法和不成文法到各种政策规定、实施细则，最后直到个别交易活动的个别契约。非正式制度是指一个社会在漫长的历史演进中形成的、不依赖于人们主观意志的社会文化传统和行为规范，包括意识形态、价值观念、道德伦理、风俗习惯等。正式制度的变迁常常是非连续的、迅速的，是可以移植的；而非正式制度变迁一般则是连续的、缓慢的，是难以移植的。正式制度只有在国家认可，与非正式制度相吻合，才能有效发挥作用。非正式制度对于实际的制度变迁（改革）过程具有重要影响，实际制度变迁过程总是正式制度变化和非正式制度变化的统一和互动的过程（卢现祥，1996）。我国近30年来改革就是制度变迁过程，国务院智囊团有不少是制度经济学家（如林毅夫）。诺贝尔。制度变迁可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁，前者指的是现行制度安排的变更或替代，或是新制度安排的创造，是由一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行；后者是由政府或法律引入和实现。两类制度变迁的优势不同，诱致性制度变迁是一种自发性的制度变迁，主要依据一致性同意原则和经济原则，因此制度变迁的阻力较小；而强制性制度变迁的优势在于，它能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁，它能以强制力和“暴力潜能”等方面的优势降低制度变迁的成本（卢现祥，1996）。如果制度变迁为人们提供了一种新的机会、新的可能，使得人们能够获得更大的利益，而没有人在此过程中受到损失。那么，这个制度变迁过程就是“帕累托改进”，这时，制度变迁就能顺利完成。公益林保护是政府通过政策强制执行的，使林主遭受经济损失，是一种权利与义务不对称的强制性制度变迁。不是在充分宣传政策的基础上，说服林主自愿将其森林纳入公益林，其结果是政策可以在强大的政府推动下在短期内迅速展开，也就是说，从短期来看，对于保护公益林起着重要作用。不过，这项强制性制度变迁违背一致性原则，一致性原则不仅是一个政治范畴，而且还是一个经济范畴。国家公益林保护虽然在强制运作，但它侵犯了林主的产权收益，属于“非帕累托改进”，这些人可能并不按政府制度规范自己的行为。所以，该政策是否长效值得怀疑。因此，有必要利用诱致性制度变迁的优点，来弥补强制性制度变迁的不足。也就是说，要使这项制度变迁在经济上达到一致性同意，只对管护人员进行补助是不够的，必须对在制度变迁中遭受损失的所有者进行补偿，并通过宣传和政治思想教育，提高林主生态环境意识。只有这样，这项制度变迁才能长期奏效。总之，在公益林保护中，政府应当采用强制性制度变迁和诱致性制度变迁相结合的办法，可是，目前政府偏向于前者。因为森林具有特殊性，它是分布在广阔的山野中，许多农民就住在其中，如果没有依靠他们的自觉行动，要禁止他们采伐公益林，尤其是自用材或薪材，实施成本将是巨大的。因此，政府实行公益林的正式制度变迁（改革）时，必须充分考虑林农的非正式制度；政府对于公益林必须采用强制性制度变迁和诱致性制度变迁相结合的方式。以下运用西方新制度经济学制度变迁的供给和以下运用西方新制度经济学制度变迁的供给和需求的影响因素分析，阐明了公益林生态补偿需求的影响因素分析，阐明了公益林生态补偿制度的需求和供给意愿均存在制度的需求和供给意愿均存在。（1）制度需求影响因素影响因素分析第一，相相对对产产品品和和要要素素价价格格。诺思认为，企业家总想创新制度来利用那些生产要素价格不高的要素和产品，节约利用那些生产要素价格较高的产品。诺思以劳动力和土地相对价格变化为例进行说明：西欧中世纪，劳动力稀少，土地丰富，这时产生了针对劳动的制度需求；随着人口的增加，土地变得相对稀缺，土地价格升高，产生了针对土地制度的需求。目目前前我我国国生生态态环环境境恶恶化化，环环境境资资源源变变得得相相对对稀稀缺缺，森森林林生生态态资资源源也也越越来来越越成成为为稀稀缺缺性性资资源源，森森林林生生态态的的相相对对价价值值正正在在不不断断提提高高，因因而而会会产产生生保保护护和和建建设设公公益益林林的的制制度度需需求求。保护和建设公益林的关键在于资金问题，建立公益林补偿制度正是为了解决资金问题。于是，也会产生公益林生态补偿的制度需求。第二，国国家家法法律律、政政策策。宪法和其他法律的变化，深刻影响创立新制度的预期成本和收益，使原来不可能的制度创新，现在变成可能了，因而也深刻影响对新制度的需求。中华人民共和国森林法第八条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，具体办法由国务院规定。”中华人民共和国森林法实施条例第十五条规定：“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”这使人们对这项制度安排的预期成本降低，对公益林生态效益补偿制度出台的期望值增大，于是制度需求的强度也增大。2001年国家出台公益林生态效益补偿制度后，各省（自治区）、市都相继出台补偿政策。第三，技技术术。技术变化决定制度结构及其变化，技术发展水平及其变化对制度变迁的影响是多方面的，例如技术进步降低了交易费用（如美国公路收费）并使原先不起作用的某些制度起作用。技术进步能降低产权的排他性费用。公益林生态效益补偿制度的需求，也受技术因素的制约。在在现现有有技技术术条条件件下下，由由于于公公益益林林所所发发挥挥的的生生态态效效益益不不具具有有排排他他性性或或排排他他费费用用很很高高，因因此此目目前前通通过过市市场场机机制制向向受受益益者者直直接接收收取取补补偿偿费费，成成本本过过高高，使需求受到抑制，可见仅靠市场机制无法解决公益林补偿问题。目目前前技技术术状状况况使使人人们们对对政政府府公公益益林补偿制度的需求更强烈林补偿制度的需求更强烈。第四，市场规模市场规模。目前我国国民经济和居民收入水平正在逐步提高，居民的环境意识也在不断增强，越来越多的居民要求改善生态环境，城市森林发展迅速就是例证。而且，随着我国人口的不断增加，对环境的需求也会增加。需求规模的扩大提高了公益林生态补偿制度的需求强度。（2）制度供给影响因素分析第一，国国家家法法律律、政政策策。一种稳定而有活力的宪法秩序会降低制度创新的成本和风险，宪法秩序为制度安排规定了选择空间并影响着制度变迁的进程和方式。宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的难易程度。我我国国宪宪法法、森森林林法法以以及及其其他他的的法法律律、政政策策都都强强调调改改善善生生态态环环境境的的重重要要性性，特特别别是是森森林林法法还还规规定定设设立立森森林林生生态态效效益益补补偿偿基基金金。因因此此，我我国国的的法法律律、政政策策不不仅仅不不会会阻阻碍碍公公益益林林补补偿偿制制度度的的制制定，而且促进了补偿制度的供给定，而且促进了补偿制度的供给。第二，实实施施新新制制度度的的预预期期成成本本。制度供给还受预期实施成本的影响。制度从潜在安排转变为现实安排的关键就是新制度的预期实施成本大小。一些好的制度因预期实施成本太高而无法推行。一一般般情情况况下下，由由于于公公益益林林的的受受益益者者较较多多，交交易易成成本本较较大大，采采用用向向受受益益者者直直接接收收取取生生态态补补偿偿费费的的实实施施成成本本较较大大，难难以以推推行行。所所以以，公公益益林林生生态态补补偿偿制制度度供供给给只只能能出出现现于于交交易易者者较较少少或或者者政政府府出出面面干干预预的的情情况况下下（政政府府干干预预能能够够降低制度的实施成本）。降低制度的实施成本）。第三，公公众众态态度度。目前公众的环境意识正逐步增强，要求改善生态环境的呼声很高，然而目前我国生态环境的供给不足。公公益益林林补补偿偿制制度度供供给给能能够够增增加加生生态态效效益益供供给给，符符合合大大多多数数公众利益，因此大部分公众会支持公众利益，因此大部分公众会支持。第四，上上层层决决策策者者的的净净收收益益。上层决策者的净收益对制度供给将起着至关重要的作用。如果一项制度供给不能满足上层决策者的效用最大化原则，这项制度将不会出台。公公益益林林补补偿偿制制度度供供给给，可可能能会会损损害害一一部部分分人人的的利利益益，受受到到这这部部分分人人的的阻阻挠挠，但但可可以以改改善善生生态态环环境境，会会得得到到大大部部分分居居民民的的支支持持，也也会会受受到到国国际际社社会会的的赞誉。所以，对于政治家而言，这是利大于弊。赞誉。所以，对于政治家而言，这是利大于弊。2 2、运用公共物品和外部性理论分析公益林、运用公共物品和外部性理论分析公益林生态补偿生态补偿弗弗里里德德曼曼给给公公共共物物品品所所下下的的定定义义是是：“我我主主张张将将它它定定义义成成这这样样一一种种物物品品，它它一一旦旦生生产产出出来来，生生产产者就无法决定谁来得到它。者就无法决定谁来得到它。”公公益益林林属属于于公公共共物物品品，具具有有明明显显的的外外部部经经济济性性，政政府府有有必必要要适适度度干干预预公公益益林林生生态态补补偿偿机机制制的的建建立立和和健健全全，在在公公益益林林保保护护的的资资金金筹筹集集、分分配配和和使使用用过过程程中中发发挥挥一一定定的的作作用用。不过，国外理论研究和实践经验表明，在条件具备情况下，公益林生态补偿也能市场化。所以，也要探索我国公益林生态补偿的市场机制。公共物品的特性？公地的悲剧，搭便车公共物品的特性？公地的悲剧，搭便车。公共物品具有非排他性和非竞争性非排他性是指任何人即使不愿意为某物品或为他提供的服务付费，也不可能把他排斥于该物品和服务的消费之外，如森林防风固沙；非竞争性是指一种物品被人消费，并不妨碍或影响别人对同一物品的消费，如森林景观。非排他性搭便车（免费搭车）搭便车（免费搭车）。非竞争性公地的悲剧公地的悲剧。外部性是指某人或某单位的经济活动对其他人或单位所产生的非市场性的有利或有害影响，前者称为外部经济，后者称为外部不经济。对于具有外部经济性的物品，由于私人边际收益小于社会边际收益，一般情况下，会造成私人供应量少于社会最佳需要量，导致社会福利损失；对于外部不经济的物品则正好相反，由于私人边际成本小于社会边际成本，可能造成私人供给量多于社会最佳供给量，对社会造成更多的危害。因此，西方新古典经济学家认为外部性问题是市场失灵的原因之一，需要政府直接或间接干预，干预的目的是使外部效应内部化。对于企业污染等负外部性，通过向企业征收排污费等措施，提高企业边际成本，使之等于社会边际成本。公益林生态效益属于正外部性，理论上要按照“谁受益，谁付费（或谁补偿）”和“谁受损，谁受偿”原则，增加公益林生产者的边际收益，使之等于社会边际收益。公益林外部经济性。3、运用福利经济学分析公益林生态补偿、运用福利经济学分析公益林生态补偿 帕累托标准、改进。帕累托标准、改进。如果一个特定的改变使受益者的福利增进很大，以至于在完全地补偿了受损者的福利损失后还有剩余，那么基于新新帕帕累累托托标标准准，这一改变就是一个潜在的社会福利改进。公公益益林林保保护护使使广广大大公公众众、相相关关单单位位和和个个人人受受益益，具具有有受受益益者者的的福福利利增增加加显显著著大大于于受受损损者者的的福福利利减减少少的的特特征征；国内外专家研究结果也表明公益林的生态效益大于经济效益。所以，要补偿。通过补偿，使受损人数减少，使受损者损失通过补偿，使受损人数减少，使受损者损失数量减少，公益林保护的制度变迁就会更顺利，数量减少，公益林保护的制度变迁就会更顺利，保护效果就会更好保护效果就会更好。4、运用产权理论分析公益林生态补偿运用产权理论分析公益林生态补偿财财产产所所有有权权是是指指所所有有人人依依法法对对自自己己的的财财产产占占有有、使用、收益、处分的权利。使用、收益、处分的权利。生态补偿有利于发挥公益林产权的激励作用。生态补偿有利于发挥公益林产权的激励作用。公公益益林林生生态态补补偿偿需需要要明明晰晰的的产产权权，这这是是补补偿偿机机制制建立的基础。建立的基础。为为什什么么要要补补偿偿：由于目前公益林所发挥的生态效益被无偿享用，使公益林的生态效益得不到实现；又由于受到政府公益林保护政策的约束，公益林的经济效益也不能实现，于是林主投入的成本无法回收。目前我国政府公益林保护政策侵害了林主的产权收益，使林主遭受经济损失。公益林产权保护的形式公益林产权保护的形式生态补偿生态补偿。5、运用公平理论分析公益林生态补偿、运用公平理论分析公益林生态补偿公平理论是美国行为科学家亚当斯（JSAdams，1965）等提出来的一种激励理论。亚当斯公平理论的基本观点是：当一个人做出成绩并取得报酬以后，他不仅关心自己所得报酬的绝对量，而且关心自己所得报酬的相对量。因此，他要进行种种比较来确定自己所获报酬是否公平，比较结果将直接影响今后工作的积极性。所用的比较包括横向比较和纵向比较，横向比较是指一个人投入（包括教育程度、所作努力、用于工作的时间、精力和其它无形损耗等）和收益（包括金钱、工作安排以及获得的赏识等）的比值与组织内其他人的投入和收益的比值相等时，才是公平的；纵向比较是指把自己目前投入与目前所获得报偿的比值，同自己过去投入与过去所获得报偿的比值进行比较，只有相等时才是公平的。影响社会公平感的社会因素主要是制度安排和社会结构。制度安排决定着社会各个阶层利益的分配原则和分配结构，决定着个人所能够获得的权利和机会，决定着社会生活的规则体系，体现着社会正义。要实现社会公平，就要形成从制度安排到规则执行的一整套科学体系。政府的政策和法规对所有公民都应该一视同仁，依据特定的规则，使社会成员通过同样的规则被无歧视地对待，包括承认各人对财产的所有权，并且按照自己对生产所作出的贡献大小取得属于自己的收入份额。规则不公平主要体现在两个方面：一方面是规则制定不公平，这是由规则制定者所持有的标准决定的，是对各方面利益兼顾不够造成的，例如同样是国家重点公益林，同样是国家重点公益林，目前只有部分重点公益林得到中央财政补助目前只有部分重点公益林得到中央财政补助。另一方面，由由于管理不善、人为操纵等情况，造成规则执行不公平，例如于管理不善、人为操纵等情况，造成规则执行不公平，例如公益林生