海南自由贸易港生态文明制度建设研究.pdf

胡颖，等：海南自由贸易港生态文明制度建设研究区域经济海南自由贸易港生态文明制度建设研究胡颖，邓义祥，王珏，黄跃林（1.海南开放大学，海南海口57 2 0 0 0；2.中国环境科学研究院水环境研究所，北京10 0 0 12）摘要：我国生态文明制度建设始于改革开放，经历了探索阶段、初创阶段、确认阶段和成熟阶段，为研究海南生态文明制度建设指明了方向。随着海南自贸港建设的逐步推进，海南省对生态文明制度建设空前重视，出台了大量的政策，但仍存在生态文明制度集成创新滞后、管理制度不完善、公众参与度不高等问题。在此基础上，借鉴国内外先进经验，进一步提出深化生态文明制度集成创新、建立绿色发展导向的生态文明管理制度、扩大公众参与、树立公众生态价值观等建议。关键词：海南自由贸易港；生态文明；制度建设中图分类号：F712DOl:10.13939/ki.zgsc.2024.12.0041引言生态文明制度是我国面对全球日益严峻的生态环境问题而提出的，是生态文明建设的重要组成部分，为解决有中国特色的社会主义发展的瓶颈问题和满足人民群众对美好生态环境的需求发挥了制度保障作用。当前，我国在促进经济高速增长的同时，应加快生态文明制度建设，不断完善生态文明决策制度设计，加快相关法律法规建设，改革生态文明评价考核体系，重视生态文明“非正式制度建设”，使生态文明制度成为我国生态文明建设的重要依托。生态文明制度建设有助于提升海南自由贸易港治理能力，更好地将“绿水青山”转化为“金山银山”，在生态文明领域推动海南自贸港治理体系和治理能力现代化，为全国生态文明制度建设探索经验并作出表率。2我国生态文明制度建设的发展历程我国生态文明制度建设始于19 7 9 年，发展至今可划分为4 个阶段，生态文明制度建设在法律法规层面不断成熟完善：第1阶段是19 7 9 一19 8 8 年，为生阶段1.1979年，中华人民共和国环境保护法（试行）探索阶段2.1984年，国务院关于环境保护工作的决定(19781988 年)3.1988年，国家环境保护局成为国务院直属机构初创阶段1.1997年，党的十五大报告指出，现代化建设必须实施可持续发展战略(19892001 年)文献标识码：A表1我国生态文明制度建设发展历程主要内容2.1999年，全国生态环境建设规划文章编号：10 0 5-6 4 32（2 0 2 4）12-0 0 15-0 4态文明制度建设的探索阶段。当时我国处在计划经济向市场经济发展的转型期，以经济建设为中心，工业化进程加快，生态环境问题日益突出，因此在19 7 9年颁布了中华人民共和国环境保护法（试行)，标志着我国生态环境保护在立法层面上实现了零的突破。19 8 4 一19 8 8 年将环境保护纳人基本国策并成立了国家环境保护局，有力地推动了生态文明制度建设，但面对市场经济的迅速发展，生态环境仍难以从法律法规层面上得到保障；第2 阶段是19 8 9 2 0 0 1年，为生态文明制度建设的初创阶段，这一时期我国提出“可持续发展”经济战略，经济发展方式从粗放型向集约型转化，随后出台了一系列环境保护的文件和规定，进一步加快了环保领域的标准化建设；第3阶段是2 0 0 2 一2 0 11年，为生态文明制度建设的确认阶段。党的十七大首次明确提出“生态文明”这一概念，这标志着我国生态文明建设在概念上得到确认，为新时代生态文明制度建设奠定基础；第4 阶段是2 0 12 年至今，为生态文明制度建设的成熟阶段。以习近平总书记为核心的党中央高度重视生态文明建设，逐渐形成了习近平生态文明思想。2024.4CM15区域经济阶段确认阶段(20022011 年)成熟阶段(2012年至今）中国市场2 0 2 4 年第12 期（总第118 3期）续表主要内容1.2002年，党的十六大报告首次将计划生育、环境保护和资源保护列为三项基本国策2.2004年，党中央明确提出了“构建社会主义和谐社会”的理念3.2005年，党的十六届五中全会提出建设“两型”社会4.2007年，党的十七大首次将“建设生态文明”写入报告，将科学发展观首次写人党章5.2009年，党的十七届四中全会提出社会主义建设“五位一体”总体布局1.2012年，党的十八大首次将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局；新修改的党章首次写人生态文明建设2.2013年，党的十八届三中全会通过中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定3.2014年，中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定4.2015年，关于加快推进生态文明建设的意见生态文明体制改革总体方案环境保护督察方案（试行）生态环境监测网络建设方案开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）编制自然资源资产负债表试点方案生态环境损害赔偿制度改革试点方案5.2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于全面推行河长制的意见；水利部、环保部联合发布全面推行河长制的具体实施方案6.2017年，党的十九大提出加快建设生态文明制度体系7.2018年，全国生态环境保护大会明确提出“习近平生态文明思想”8.2016一2 0 2 2 年，多地出台生态文明建设地方性法规。中国建成一批生态省、生态市、生态县和文明城市（区）、文明村镇、文明单位；贵州、江西、福建、海南先后设立国家生态文明试验区；中国全面推行河长制9.2022年10 月，党的二十大提出，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生我国生态文明制度建设从早期探索阶段，到初创和确认阶段建立决策制度，再到成熟阶段建立起逐渐完善的管理制度、评价制度、考核制度，与我国的经济发展和环境保护形势息息相关，经历了较为长期的发展过程。到了成熟阶段以后，生态文明各项制度的落实，需要各省根据国家的决策制度建立起完善的管理、评价、考核制度。因此，海南建立国家生态文明示范区，可为其他省份提供可推广、可复制的生态文明体制改革经验，具有重要的实践意义。3生态文明制度建设的国外经验生态文明建设的概念在国外很少出现，但也有生态环境保护的相关制度建设。20世纪9 0 年代，日本提出建设循环经济社会，建立了具有基本法、综合法和专法模式的完整环境法律体系，即：推进形成循环型社会基本法废物处理综合法促进资源有效利用法等。该法律体系建立了“高生产、合理消费、低废弃”的循环型社会形态，将原来的高生产、高消费、高废弃的经济体系转化为循环经济体系。此外，日本还建立了循环社会战略评价机制，每年对其发展成果进行评价，并发表了循环社会白皮书。美国通过大量且细致的立法形成以可持续发展为理念的生态环境保护法律体系。通过一系列的经济政CM 1622024.4策、科技研发、社会参与完善其生态环境制度建设，特别是通过税收政策达到节能环保、低碳发展的目的。在环境补偿机制实施过程中。一部分由政府财政提供大量的资金支持给予对生态环境做出贡献的居民，另一部分由相关企业在事前实行抵押金制度。4海南生态文明制度建设现状海南生态文明主要的发展历程见表2。海南生态文明制度建设分为两个阶段，以海南自由贸易港建设时间为分界点：第一阶段是19 9 0 一2 0 17 年，这一时期海南根据国家生态文明决策制度制定了全省的规划性纲领文件和一系列管理制度，为生态文明建设提供了政策支持和法律保障，并在2 0 16 年出台海南省党政领导干部生态环境责任追究实施细则（试行），从政府层面强化党政领导干部生态环境和资源保护职责，弥补了海南生态文明考核制度的缺失；第二阶段是2 0 18 年至今，2 0 18 年4 月13日党中央决定支持海南建设自由贸易港，可以看到这一时期海南加快生态文明建设的速度，2 0 19 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了国家生态文明试验区（海南）实施方案，设立海南国家生态文明试验区，国家生态文明试验区（海南）实施方案中提到海南要构建起以巩固生态环境质量为重点、与自由贸易试验区和中国特色自由贸易港定位相适应的生态文明制度体胡颖，等：海南自由贸易港生态文明制度建设研究系，并列出重点成果制度清单。随后中国海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅印发了海南省贯彻落实国家生态文明试验区（海南）实施方案）任务清单和责任分工，其中提出要积极推出一批生态文明制度创新成果，特别强调要构建国土空间开发保护制度。2 0 2 0 年，随着海南国家生态文明示范区的建设，“国土空间分级分类管控制度”“多规合一集成改革和应用”“塑料污染系统治理机制”“农村生活污水治理捆绑互促工作机制”“生态敏感区域基础设施建设造价服从生态机制”“节能+环境标志双强制绿色产品政府采购制度”“环境资源巡回审判机制”“数字化精准支撑自然资源资产离任审计”8项改革举措和经验做法列人国家生态文明试验区改革举措和经验做法推广清单，为全国生态文明建设提供了可复制可推广的改革举措和经验。2 0 2 1年4月，生态环境部与海南省人民政府签订了共同推进国家生态文明试验区建设战略合作协议，实施最严格的阶段1.1990年，海南省环境保护条例2.1995年，海南经济特区水条例3.1999年，海南生态省建设规划纲要4.2003年，海南省林地管理条例5.2005年，海南省生态建设规划纲要（2 0 0 5年修编）海南经济特区农药管理若干规定6.2009年，海南省万泉河流域生态环境保护规定（2 0 0 9 年）7.2012年，修订海南省环境保护条例海南建设8.2013年，海南经济特区海岸带保护与开发管理规定自由贸易港之前9.2014年，修订海南省自然保护区条例海南省大气污染防治行动计划实施细则（2 0 14 年）海南省生态(19902018 年)文明乡镇创建管理办法（2 0 14 年修订）；海南省成立生态环境保护厅10.2015年，海南省河道采砂管理规定11.2016年，海南省机动车排气污染防治规定海南省党政领导干部生态环境责任追究实施细则（试行）海南省生态保护红线管理规定海南省珊瑚礁和砖保护规定海南省城镇内河（湖）“河长制”实施办法；修订海南经济特区海岸带保护与开发管理规定海南经济特区农药管理若干规定12.2017年，修订海南经济特区水条例海南省南渡江生态环境保护规定；2 0 17 年度海南省生态文明建设工作要点1.2018年，海南省河长制规定2.2019年，国家生态文明试验区（海南）实施方案（含重点成果制度清单）海南省贯彻落实国家生态文明试验区（海南）实施方案）任务清单和责任分工（含重点成果制度清单）；开始建设国家生态文明试验区3.2020年，海南省经济特区禁止一次性不可降解塑料制品规定；关于深化“多规合一”改革完善国土空间规海南建设划体系的通知；8 项改革举措和经验做法列人国家生态文明试验区改革举措和经验做法推广清单自由贸易港之后4.2021年，共同推进国家生态文明试验区建设战略合作协议；中华人民共和国海南自由贸易港法；关于加(2018年至今）强国土空间规划监督管理的若干意见；海南热带雨林国家公园体制试点区的生态系统生产总值（gross ecosystemproduct，G EP）核算成果5.2022年，修订海南省生态保护红线管理规定海南省生态保护红线准人管理目录海南省机动车排气污染防治规定海南省绿色建筑发展规定；海南省“十四五”塑料污染治理行动方案6.2023年，修订海南省生态保护红线准人管理目录等区域经济生态环境保护制度，坚持生态优先绿色发展，创新生态文明体制机制，改革建设国家生态文明试验区。2021年6 月，按照中央的部署，中华人民共和国海南自由贸易港法正式颁布实施，这是全国人大首次为内地某一经济区域单独立法。生态环境保护作为专章写入中华人民共和国海南自由贸易港法，从国家层面为推动海南经济发展、推动海南生态文明制度改革创新提供了坚实的法律保障。2 0 2 1年6 月9日，发布了海南热带雨林国家公园体制试点区的生态系统生产总值（gross ecosystem product，G EP）核算成果，这是我国首个针对国家公园开展的生态系统生产总值核算结果。2 0 2 2 年，中华人民共和国海南自由贸易港法实施一周年之际，海南省相继制修订海南省机动车排气污染防治规定生态保护红线管理规定海南省绿色建筑发展规定等一批生态领域的法规，进一步完善了海南优良生态环境的法治屏障。表2 海南省生态文明制度建设情况主要内容2024.4CM17区域经济5海海南生态文明制度建设存在的问题5.1生生态文明制度创新需进一步深化海南建设自由贸易港以来，始终把制度创新放在重要的位置。国家生态文明试验区（海南）实施方案确定的33项重点制度成果已完成30 项，形成一批生态文明制度建设成果，但在规则、规制、管理、标准等方面仍需破题创新，如绿色金融制度、碳排放统计核算制度、GEP核算实用化等。5.2生态文明管理制度不完善（1）生态文明评价制度。出台了一系列生态文明评价制度，如海南省生态环境厅环境保护信用评价办法（试行）等，但对评价范围，特别是评价程序和标准缺乏明确的规定，不利于政策的实施。（2）生态补偿制度。海南省出台了海南省生态保护补偿条例海南省流域上游下游横向生态保护补偿试点实施方案等，补偿的主客体主要是各级政府，资金来源主要是财政支出，补偿和责任范围过小，不利于调动全社会的资源和力量进行生态保护，也给财政带来了一定压力。（3）考核监督制度。目前海南试行的党政领导干部生态环境责任追究实施细则主要是限制性规定，不同区域、部门、岗位间差异较大，用统一的指标较难衡量，并且考核主体、指标、平台、流程都没有明确，因此该考核制度较难落地。5.3公众参与程度低公众对生态文明的意识仍然不足，如存在高消费、高碳出行、破坏环境，甚至捕食野生动物、污水排放和生活垃圾不分类等行为。6力加强海南生态文明制度建设的建议6.1进一步深化生态文明制度集成创新结合海南自由贸易港的实际情况，在党的二十大精神的指导下，深化生态文明制度集成创新，针对生态文明建设中出现的新问题，打破各种隐性壁垒，引入更全面、更有影响力的制度创新成果。6.2建立绿色发展导向的生态文明管理制度6.2.1探索多元化生态文明补偿制度坚持“资源共享、成本共担、联防共治、互利共赢”的原则，严格征收各类资源有偿使用费，完善资源开发利用、节约和保护机制，探索多元化补偿模式，借鉴国外生态补偿制度中的“抵押金制度”和“生态账户制度”，拓宽补偿主客体范围，将企业和民间资金合理有效地纳人补偿机制中，减轻财政压力，真正实现“谁获益，谁补偿”“谁污染，谁赔CM 18202024.4中国市场2 0 2 4 年第12 期（总第118 3期）偿”“谁污染，谁治理”。6.2.2细化生态文明评价制度科学制定生态文明建设的各项指标，细化生态文明评价制度中的评价范围、评价程序、评价标准，实现评价客观化、标准化、制度化，减少主观因素对评价结果的影响，使各项制度具有可操作性和实效性。6.2.3建立生态文明评价考核监督体系全面落实海南省各级党委和政府生态环境保护“党政同责、一岗双责”，制定领导干部自然资源资产离任审计制度，探索自然资源与生态环境信息面向审计机关的开放共享机制。将反映生态文明建设水平和环境保护成效的指标纳人地方领导干部政绩考核评价体系，强化生态行政能力，根据主体功能定位实行差别化考核，作为领导干部考核、任免、奖惩的重要参考。6.3扩大公众参与、树立公众生态价值观完善海南省生态文明公众参与制度，政府在决策中应多听取公众意见，以兼顾社会不同群体的利益，主动公开环境信息，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过开听证会或社会公示等形式听取公众意见，接受社会监督。利用各种传播手段，扩大全民参与的方式，在学校、社会等领域树立共同的生态价值观，规范公众行为习惯，在全社会形成良好的生态文明氛围。参考文献：1徐晓航中国特色社会主义生态文明制度建设研究D石家庄：石家庄铁道大学，2 0 17.2海南理论网确保绿水青山碧海蓝天成为海南永远的金字招牌EB/OL.（2 0 2 1-11-0 3）.h ttp s：/w w w.h a in a n lilu n.c o mzhongdiangaige/duoguiheyi/2021/11/03/17465.shtml.3张媛媛，宋进斗，改革开放以来我国生态文明建设的发展脉络、主要特征和经验启示J决策与信息，2 0 2 2（6）.4 王军峰，王晚英习近平生态文明思想对自然资源类高校生态文明教育的启示J黄河水利职业技术学院学报，2 0 2 3（1）.5刘原宏，以生态文明试验区发展角度构建生态文明法治体系J法制博览，2 0 2 2（7).【基金项目】2 0 2 1年海南省教育厅高等学校科学研究项目（项目编号：Hnky2021-47）；海南省2 0 2 3年自然科学基金项目（项目编号：6 2 3RC508）；2 0 2 3年度海南省哲学社会科学规划课题（项目编号：HNSK（Y B）2 38 4）；海南开放大学科研团队建设项目（项目编号：HKTD2022-01）。【作者简介】胡颖（19 8 3一），女，汉族，河南新乡人，硕士，副教授，研究方向：思想政治教育研究、环境政策研究；通信作者：邓义祥（19 7 4 一），男，汉族，湖北恩施人，博士，研究员，研究方向：环境政策；王珏（19 7 6 一），女，汉族，海南琼海人，硕士，教授，研究方向：旅游管理研究；黄跃林（19 7 7 一），男，汉族，江西九江人，硕士，副教授，研究方向：思想政治教育。