安全生产的政府监管深度与多元政策调适.pdf

北京行政学院学报 2024年第1期地方政府与治理中图分类号：D630.9文献标识码：A文章编号：1008-7621（2024）01-0062-11安全生产的政府监管深度与多元政策调适刘太刚冯世腾（中国人民大学 公共管理学院，北京100872）摘要：安全生产的政府监管存在治理深度与事故风险严重程度失衡与错位的问题，即监管政策应用中出现的对重大风险轻微处置、对轻微风险严苛规制的现象，这会导致政策实施的低效，不利于发展与安全的统筹，甚至诱发外延风险，带来社会问题。为把握地方政府安全生产监管与风险治理的内在逻辑，以需求溢出理论为观察视角，构建“公共风险治理深度监管效能”分析框架，并结合T市开展“包容审慎监管”的案例，依照差异化的事故风险定位监管深度，形成“审慎包容”两种治理深度不同的监管政策，同时推行监管效能的内部调适政策，在安全生产的同时，也对执法措施冲击群体利益的公共风险予以有效化解。关键词：安全生产；政府监管；治理深度；应急管理；需求溢出理论企业安全生产是国家安全治理中的基础部分，只有将企业安全生产中的风险控制与化解置于总体国家安全观的视角下方能全面展现其意义。同时，根据生产企业内外部场域面临的不同严重程度的事故风险和不同保障机能，验证与实施对企业安全生产的监管政策，亦可为国家治理体系与治理能力现代化提供可操作、落地化的实证案例。一、安全生产中的治理深度作为应对事故灾难、实现辖区安全稳定的核心内容与常规性制度安排，政府安全生产监管的政策目标，系以社会性管制的权威手段控制企业生产安全事故风险（以下简称“事故风险”），而这一监管目标实现的关键在于通过治理深度的设置减少非理性行为1。治理深度表现为事务治理过程与结果相结合的总体样态，在监管领域特指监管深度，是对监管资源投入、手段力度的综合规划与衡量，明确对事务治理至何种程度，不同层次的监管深度应当对应于企业生产中不同严重程度的事故风险。一般而言，深层次监管深度表现为投入大量监管人力物力，采取强制性手段消除风险，甚至处罚企业停产停业；浅层次监管深度则表现为较少投入资源，以劝导、说服等方式督促企业自主整改，且采取首次不进行处罚等柔性执法措施。近年来，基于对政府安全生产监管多案例与执法数据的观测，安全生产监管部门（以下简称“监管部门”）行使监管职能存在着“事故风险（Production Safety Risk）治 理 深 度（Depth of Governance）”过度偏离的总体对应性失衡与错位2。一方面政府监管部门对所承接企业的某些高危事故风险的容忍度偏高，采用轻微治理，面对破坏性溢出较大的风险，治理资源的投入相对较收稿日期：2023-11-01基金项目：中国人民大学“中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金”项目“安全生产的政府监管深度与政策选择”作者简介：刘太刚（1966），男，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师；冯世腾（1996），男，中国人民大学公共管理学院博士研究生。-62北京行政学院学报 2024年第1期地方政府与治理低。例如，从我国“321”响水爆炸之后的事故调查报告中可以发现，许多地方政府重发展而轻安全，导致对安全保障问题的管制深度不足3。隐患的累积易造成区域风险爆发、危机演化、社会失序等现象。另一方面，监管部门也存在忽略企业规模、风险差异、客观环境等因素，将消极刚性束缚强加于企业，以重惩戒、轻免罚的方式对破坏性溢出较小的事故风险过度治理的“一刀切”现象4。这可能会阻滞甚至中断企业正常运营的持续性，影响企业健康发展与效益创造；还会由于治理资源的投入相对较高，导致监管资源浪费、执法人员行政压力较重、治理失效等问题。针对事故风险与监管深度失衡以及由此引发的多项外延式公共风险或危机，可进一步推知监管深度与事故风险之间的相互关联。首先，监管深度对事故风险具有非完全决定作用：无法决定的部分在于事故风险本身产生于生产过程中的客观属性；而可决定的部分则是，监管深度的合理设置会将事故风险的发生概率与威胁水平控制在监管下的可接受程度。其次，事故风险也会反作用于监管深度设置，由危机本身导致的冲击，及其溢出效应导致的外部影响和压力，均会促进政府对监管深度的合理设置。由此监管深度与事故风险之间应有的平衡状态即为：监管深度的设置应合理对应事故风险的严重程度，在助推事故风险有效治理的同时，应防止监管不当所衍生的风险（包括资源浪费、公务人员压力过大、企业情绪失控等）。最后，在实践过程中，多种政策的合力往往取决于治理深度的设置，功效的发挥也会存在于内外双重场域中。在外部场域，监管政策应在工具驱动上使得治理深度与不同严重程度的风险实现相对精准的对应，以克服治理失衡问题，促进风险化解；内部场域的调适亦必不可少，即由于风险本身具有动态变化特征，加上政策也会存在适应性不足的问题，还需要在机关内部场域建立调适政策，以防止外部场域政策在动态运行中的失衡。双重场域在本质上是通过内部场域的兜底机制，保障外部场域政策长效防控公共风险，预防应对失衡问题。据此，本文提出如下研究问题：政府在监管处置事故风险的过程中应将哪些风险纳入治理的范畴中（因须同时考量事故风险与处置事故风险不当可能生成的外延风险）？进而探讨政府如何设置治理深度并选择监管政策以合理应对差异化的事故风险，克服监管可能生成的外延风险？对此，本文建立的研究逻辑是：跳出研究单一事故风险的视角，将事故风险与其外延风险统称为政府安全生产监管领域内的公共风险，进一步从公共风险的角度分析政府在监管中如何设置监管深度与选择、执行政策（包括外部场域用以化解公共风险的监管政策以及内部场域用以维系监管政策长效作用的调适政策），注重监管路径内的控制性机制与利益关联要素，从而形成“多重风险多元政策”的安全生产监管体系。二、企业安全生产监管体系的研究回顾“多重风险多元政策”安全生产监管体系的典型特质在于利用“多元”政策处置公共风险，关键在于探寻构建多元监管政策体系的路径。通过对文献的梳理发现，当前研究主要集中于两种异构的监管逻辑进路强制规范进路与情感关系进路，即“法”与“情”的研究。基于此，本研究回顾两种进路的特征效力与缺漏短板，为综合形成科学的安全生产监管政策体系提供进一步借鉴。（一）强制规范研究进路依照强制规范的研究进路，有学者认为政府安全生产监管应遵循“权威机制效能”的路径制定监管政策与指导规则，以国家的公权力为保障，执行具有集体约束力的规制决定5。首先，强制规范的逻辑具有权威性，政府政治系统以权威为中介，为保障系统利益与公共利益，通过强制企业遵守制度规则、服从其意志，在政治意志的层面促进企业接受整改，有利于减小政策阻力。其次，强制规范的逻辑在机制运行上表现出较强的行政专业性，有研究认为政府部门在监管中职能相对单一、熟悉业务流程，有助于鉴别与矫正市场损害，发挥技术优势6，由此政府可在权威力度支持下发挥高效监管作用，开展不同时段的有力监管7。最后，安全生产监管在强制规范逻辑下体现出效益的双重性，具象为稳定与发展前者表现为，政府以政策法规促使企业内部建立安全委员会，克服-63北京行政学院学报 2024年第1期地方政府与治理不安全操作以实现维护员工安全、助推员工培训以及防范安全监察员腐败的安全稳定效益8；后者表现为，强制规范在增加企业成本的同时，亦可通过助推其创新技术以降低成本9，实现经济效益。双重效益均优化企业的安全生产条件，减少应急管理、非规范行动等成本。（二）情感关系研究进路情感关系研究进路的倡导者认为，面对事故风险因素的复杂性与相关群体利益的多样性，政府安全生产监管应将治理重心转移至情感关系领域，融合心灵治理要素10，进而以柔性治理方式应对企业事故风险，完善监管机制，实现“情感协同效益”的总体进路。在情感关系的指导下，柔性治理可以发挥情绪劳动对提升公共服务质量的重要作用，体现关爱特征，进而在情感联结中发挥协同属性，助推多元主体协商沟通、充分参与融入整改行动中。情感关系进路可以通过三种方式实现：一是政府的柔性监管方式，即依照指导、劝告、提醒、行政奖励、宣传教育的情感政策工具。有学者提出要结构化利用提前宣讲、轻微违法告诫、工作建议、重大案件时常回访等柔性情感方式规范行政相对人的行为11。二是信任并授权企业自主整改的方式。信任与授权的原因在于，政府的一些安全规则并不适用实际的安全生产环境与员工操作，应放权企业员工依照经验发展自身的安全概念并在工作环境中应用。有学者提出“隐性技能”的概念，认为员工可在工作环境中学习与扩展经验性技术并由此发展自身的安全概念，从而灵活有效应对现场状况12，“隐性技能”可增强企业生产团队的凝聚力，有助于消除个体恐惧、确保集体安全承诺。三是与社会进行信息交换的方式。如有学者主张创新管制手段，建立多形式的“弹性机构利益相关人”网络，摒弃监管机构单方面发号施令的方式，探寻策略以吸引外界群体参与到监管政策的制定与实施中13。柔性感召下的监管有利于推动安全整改，并依靠财政补贴、行政激励等方式引导企业进行安全技术改造，化解安全问题14。从效益的角度，情感关系型监管促进执法情感渗透与扩散，使得企业等主体更易领会监管精神、监管措施，履行社会责任15，推进建立和谐的政企协同关系。（三）研究述评上述两种研究进路所呈现出的差异化的政府安全生产监管逻辑建构，总体上反映出治理目标对监管政策有着较强的结构化塑造与资源赋能作用，但两种监管逻辑均存在局限性。强制规范逻辑固有的弊端在于：容易引起员工的焦虑，进而导致信任问题；僵化繁杂的规则及压迫性的司法理念也会降低监管效能；另外，强制监管的运动式倾向明显，重特大事故呈现多发的趋势后，往往强制行政干预力度会加大，这在短期内对事故产生明显的遏制效果，但随着干预力度减弱，事故往往再次多发，地方会陷入事故危机下的周期性循环。情感关系逻辑的局限性在于，在自由裁量与柔性理论的指示下，逐渐会出现事故风险治理效能不足、监管成本高、寻租问题频现、柔性监管外衣下的不当强制控制、突破法律的“创收”等问题，这都会冲击柔性监管实践有效性的发挥。本研究认为，当前研究进路存在局限性的原因在于，仅主要探讨单一的风险治理，而对风险内部复杂结构与风险外延的分析较少，从而对政策与多元、动态风险的适应性及其失衡问题的研究相对薄弱。由此本文以“监管调适”为重心，以事故风险的严重程度为治理主轴并考量与政府监管、企业生产密切相关的社会性因素，以此为任务来指向设置不同的治理深度，从而形成多元、对应的安全生产监管政策，化解风险挑战。而对此，需求溢出理论在统合多元风险与多重监管手段、实现多元对应与平衡下的有机统一上具有解释力。三、需求溢出理论框架与多元监管政策调适实证：基于T市安全生产的分析所谓需求溢出，是指需求主体的需求超出了其个人或其所属组织的满足能力的状态。溢出的需求也就是其个人或其所属组织无力满足的需求。需求溢出理论认为，政府职能是政府之“职”（治理的目标范围）与政府之“能”（治理的能力与路径）的结合体，呈现出政府公共事务治理的权力与能力，以效能反馈具化成政府治理的水平16。本研究将政府的监管职能演化界定为政府安全生产监管中的风险治理广度、风险-64北京行政学院学报 2024年第1期地方政府与治理治理深度以及监管政策选择。政府安全生产监管的开端在于明确治理广度，即确定哪些风险需要纳入治理的范畴中；而对于如何开展监管、何以有力到位地化解公共风险等事务问题，则需以治理广度为基础进一步研究治理深度与多元监管政策间的调适。为厘清公共风险广度、治理深度、监管政策调适的逻辑关系，本研究引入需求溢出理论中基于公共风险治理深度的监管论，提出并依照“公共风险治理深度监管效能”分析框架，探析公共风险的特性对监管的影响导向。此框架将情感与强制两种监管逻辑的属性建构整合，形成更有说服力的分析模型。在需求溢出理论的基础上，笔者选取T市应急管理局等监管部门在安全生产监管中推行的包容审慎监管政策为研究案例。T市是我国北方重要的工业城市，钢铁、煤炭、化工、机械、陶瓷等为城市发展的支柱型产业，自 2018 年至2022年，全市第二产业生产总值上升了近50%，保持年均8%9%的增速。国内外多家知名工业生产企业在T市扎根发展，在带来集聚区位经济效益的同时，也对城市的安全发展与生态保护提出了挑战，所以完善监管逐渐被纳入政策议程之中。T市在安全生产政策选择与执行上形成外部场域与内部场域。外部场域展现执法队伍检查的运行机理与行动机制，针对监管生产现场中人的不规范操作、物的不安全状态以及安全管理制度中的疏漏，T市执法队伍推行全时空范围内的“全覆盖”式检查。一是在空间层面对生产现场的“双控”机制落实程度、机械设备的摆放位置、生产设备的老化程度、员工对生产物质理化特性的掌握程度、员工生产中的操作水平是否达标等关键环节进行表层状态或现场演示的监督；另外对企业内部的安全管理制度文件、安全维护记录等开展核查。二是在时间维度上实施全流程的初查与复查行动，初查中全面掌控企业存在的事故风险，确保风险事项统合治理的完整性，复查中则谨防因遗漏排查事故风险而导致的“破窗效应”。通过“全覆盖”，外部场域在运行中实现了关键的作用，进一步通过对事故风险进行分类分级，监管部门形成一定的科学标准并出台风险应对策略，进而将运行的监管政策提炼为“审慎监管政策”和“包容监管政策”。内部场域中，针对现场监管政策的问题，T市监管部门将政策刻画并归纳为“内部调适政策”，包括对监管政策工具选择及应用中进行的深度调整、方式重组或形态优化，这使得现场监管政策进一步适应于监管环境，便于维系长效监管效能。为刻画不同监管政策执行的轮廓，本研究结合T市的实践构建研究逻辑，首先在公共风险视角下分析识别不同严重程度的事故风险及其派生风险；其次，在治理深度视角下研究不同风险对应不同治理深度的外部场域监管政策调适；最后，在监管效能视角下探讨内部场域监管政策调适对外部场域监管政策效能的影响，并通过“成本收益”综合分析，探讨如何维系其合理功能的长效发挥。（一）不同严重程度事故风险预期：基于公共风险视角的分析1.政府安全生产监管中面临双重层次的公共风险。公共风险是指能够产生群体或社会影响，无法由社会个体承担的内在关联式、不可分割式、隐蔽式的风险17。本研究界定的公共风险是推动政府安全生产监管政策形成与选择的重要变量。只有以监管政策应对这一公共风险，才能在安全监管的同时重视并满足生产生活中人道标准的合理空间和适度需求。为此，根据公共风险的属性特征与治理机理，可以对公共风险进行层次化识别处理。需求溢出理论提出，政府安全生产监管中的公共风险集中表现为双重风险层次，即原初公共风险与派生公共风险。前者是由于其个人与单个组织保障水平低于人道标准和适度需求导致的公共风险，后者则是由原初公共风险所派生出的公共管理主体需解决的其他管理问题。如前文所述，政府安全生产监管既需要矫正化解企业的事故风险，同时也要防范监管所带来的外延风险。显然事故风险是原初风险，主要表现为事故隐患，即工业企业生产的过程中可能会由于人员不规范操作、设备老化、材料质量差、工艺落后等问题引发事故灾难，带来生命财产受损、秩序破坏等风险；而外延风险作为监管部门在化解原初风险中需解决的自身管理问题，为派生性风险，主要表现为执法检查中的不当监管，可能导致部门公务繁冗、经济受阻、属地内群体的正常生产生活遭到冲击等后果或危机。双重层次公共-65北京行政学院学报 2024年第1期地方政府与治理风险的存在，一方面要求政府安全生产监管须应对企业生产与运营的原初风险，另一方面也要优化执法监管体系，实施适度得当监管，防止冲击群体合法合情利益，应对派生风险。为此在实践中需要首先从风险识别的角度分析重大与轻微、原初风险与派生风险的不同风险预期。2.重大事故原初风险及其派生风险的预期。政府因其潜在价值观或激励条件的制约，往往比公民更为关心属地安全。事实上监管部门在激励条件与行政敏感的层次上，通常具有更为主动的安全观察力与行动力。本研究所考察的T 市工业经济发展迅速，但双刃剑效应逐步显现，为事故灾难埋下安全隐患。T市在工业安全局势的驱使下，近年来定期召开生产安全执法能力建设、隐患排查部署、警示教育等会议或活动，特别是应急管理局成立以来，在相对优化与健全的安全生产监管职能体系的指导下，承接2021年修订的 安全生产法 的落地执行，实施全国安全生产专项整治三年行动计划，重点预防重大事故风险，同时完善监管执法体系，着重在化解事故风险的同时防范、连带处置监管派生的相关风险。这些预期风险如下：（1）生命财产安全风险（高危事故风险引发）。企业高概率引发事故或引发严重事故的原初生产风险，威胁着企业员工、周边群众的生命财产安全。T市产业集聚、工业生产的复杂性状况，使得此风险尤为凸显。（2）秩序冲击风险。监管执法如不到位，不仅使短期的公众安全受损，较长远看地区经济发展、人民生活也会遭受连带波及。根据T市生产企业的空间布局，部分坐落于人口较为密集的城镇区域，面临较大的秩序冲击风险。（3）多元问责风险。由于执行政策的地方政府对事故有行政乃至法律责任，应为安全管理与监督不到位接受和承担问责，所以问责压力较大程度上源于监管行动所产生的派生风险，即监管部门执法不严、失职渎职引发重特大安全生产事故，进而受到内部层级、外部群体问责等风险。3.轻微事故原初风险及其派生风险的风险预期。近年来，审慎监管持续推进，在强制执行、严格管制措施带来安全稳定绩效的同时，也在客观上导致经济发展滞缓、政商关系紧张、政府内部任务繁重等成本问题。T市政府乃至省级政府针对其中的弊端，在不与相关法律相悖的前提下，出台相关规章和规范性文件，具有代表性的是，H省应急管理系统包容免罚清单 T市应急管理系统进一步优化营商环境 22 条措施 T市应急管理局关于进一步提升应急管理系统行政执法温度的通知 等制度的落地，既为企业“松绑”以优化营商环境，同时也构建和谐政商民关系，克服政府失灵与监管掠夺问题。这种体现包容维度的监管政策，主要目标定位于下列风险的预期：（1）生命财产安全风险（低危事故风险引发）。企业低概率且引发轻微事故的原初生产风险。在企业中广泛分布，即使其威胁程度较低，但具备冲击安全环境的可能性，同样是监管中不可忽视的风险。（2）发展滞缓风险。源自企业与政府的“减负绩效”双重愿景：一方面减负主要针对企业的生产运营，运营目标实现有赖于政府在监管中采取合理的监管政策以减轻源于监管的负担；另一方面，从政府的绩效愿景上看，政府对企业实行的包容监管，在互惠的角度有利于促进政府的辖区经济绩效的实现。“减负绩效”双重愿景本身具有脆弱性，容易在不当监管的冲击下遭受阻滞而衍化为发展滞缓风险，监管过度会导致企业负担加重，使企业内部微观经济运行滞缓，进而对区域的整体发展运行造成负面影响。（3）对抗关系风险。监管部门的政策效果不仅对接于事故风险，而且必然扩散至企业员工乃至更广范围的公众群体，其消极效果易冲击政策对象与相关利益者的生产生活权益，甚至导致群体性抗争等反向后果的产生。（二）包容审慎监管政策的选择：基于治理深度视角的分析1.公共风险的治理深度设置。对于治理深度而言，亦需要关注公共风险的原初性与派生性，综合二者的性质，进而论证应将事故风险治理至何种程度，这一治理深度中的程度内涵表现为事务治理过程与结果相结合的总体样态。政府安全生产监管的实践工作在于化解消除不同事故风险事项，但原初风险事项的影响程度、发生概率、烈度级别有所差异，而且僵化的统合-66北京行政学院学报 2024年第1期地方政府与治理应对反而会诱发派生问题，故需在“过罚相当”的原则下建立监管深度设定的主基调，依照原初风险的危害溢出程度，形成初步的风险监管定级规划，同时将外部社会、经济因素嵌入规划中，形成一定的调节效应，设置兼具深、浅层次的治理深度。依据治理深度的设置准则，实践中主要形成三种深浅各异的监管深度（如图1所示），这有助于减少行动模糊性。针对具有严重冲击的事故原初风险领域，宜采用审慎监管主导下的深治理，此时对监管的总体治理深度与监管政策强度要求较高（如加大处罚力度、暂时关停厂区等）。针对仅具有较轻微冲击的事故原初风险领域，采用浅治理，此时对监管的治理深度要求较低（如教育训诫、责令自行整改等）。包容审慎监管是审慎监管与包容监管并存的监管策略，采用深浅相间治理，对有些事故风险审慎而对有些事故风险包容。由于安全生产领域内各类政策工具不仅存在不同的效用，对治理标的的影响程度各不相同，更存在广泛的、服务于社会的正效应。在此复杂局面下，新时代的政府安全生产监管呼吁包容审慎监管政策的推行，即遵循依法行政、情理法结合的原则，以审慎与包容价值赋能政策执行，实现安全生产领域内公共风险的善治（如图2所示）。2.审慎监管：风险的深治理实现路径。面对严重生产安全事故治理统摄下的三重风险预期，T市监管部门执法时在秉承人本价值的基础上，更多地适用管制型措施，加大对企业安全生产严重违规行为的查处力度。T市监管部门为实现深治理，主要将原材料理化机理不明类、员工生产不规范类、安全管理不力类等可能引发重大生产事故的原初风险划至审慎监管的范畴之中，在生产过程中实施重点监控，对不合规之处则依据相关法律法规执行相对严格的处罚。（1）处置权集中的惩戒机制。针对企业中的严重事故风险，监管部门主要以角色融入与集中控制的方式行使监管处置权，排除企业的“干扰”，以严格、中立的标准开展执法行动。政策过程中以专家、执法人员等身份组成的群体的专业性与权威性为依托，旨在对企业进行安全制度塑造与生产方式优化，重点化解严重事故风险。首先，发挥安全生产专家的专业优势，根据企业的生产条件与客观情况（如不同类别企业、管理薄弱企业、发生过事故的企业等差异状况）综合研判事故风险的形态与趋势，根据 安全生产法 消防法 矿山安全法 职业病防治法 等专门法律要求，参照国家标准，为政府行政手段的推行提供专业能动力。其次，政府发挥其政治权威功效，运用严格考评、以罚促管等权威手段对企业的安全生产条件综合分析，限制企业对人类健康与生态环境具有危害的活动，并减少制度空间中的“人为操纵”因素，确保以区域的整体稳定为主要目的作出监管决定、进行相应处罚。由此，以“非人格化”的执行方式与客观的安全生产标准确保企业在安全生产中投入相应资源，同时，防止区域系统化事故灾难的发生，以规范化运行取得安全效益。（2）威慑与说理并行的沟通机制。在维系处罚标准与强制力的前提下，执法队伍与生产企业之间形成“威慑与说理并行的沟通机制”，既强调处罚的原则又说明行动的动因。首先营 本图来源于作者的前期研究，参见刘太刚：从审慎监管到包容审慎监管的学理探析基于需求溢出理论视角下的风险治理与监管，理论探索 2019年第2期。审慎监管包容审慎监管包容监管治理深度深治理深度浅图1三种监管深度图谱图2监管政策的形成逻辑-67北京行政学院学报 2024年第1期地方政府与治理造惩戒氛围，以后果为指向说明企业重大事故风险的严重性、后续检查的频繁性、整改不力的从重处罚结果等形势，达成威慑效果，降低企业接受审慎监管与整改的抵触程度，使企业在法理与情理上更易接受处置决定并开展整改。其次，建立法理层面的话语体系，促进企业在主观上形成对执法行动的配合，包括让企业理解并认识到，加重处罚并非执法者的本意，但如果不采取从重处置策略，那么执法人员就会因违背了法律精神而成为事故的助推者。所以威慑与说理并行的沟通机制不仅具有强制意义，实质上也同时具备一定的“审慎缓冲”效能，进一步化解企业的抗争情绪。它使得企业与政府在保障属地根本安全的任务指标上逐步一体化、同盟化，有助于监管部门审慎监管政策的实施和企业安全水平的提升。综上，审慎监管政策视域下进行的惩戒、威慑与说理，最终目的是推动企业整改，达成快速消除重大事故风险的治理深度，同时从政治体制角度实现“自保”，防止可能发生的重大事故进一步危及区域秩序，减轻问责压力。3.包容监管：风险的浅治理及实现路径。对于风险归类识别中的轻微事故风险，监管部门开展浅治理，注重轻微事项的精准识别与容错，将权威管制柔性化。若事故风险事项确为轻微，系生成于实际管理中的失误偏差，且如果轻微处置更有利于回应社会需求，则监管部门往往将此类风险事项纳入容错管理的范围。包容监管通常将条件严格限定为：一般生产企业类属、未造成严重事故、限期可改正等情形，才可适用轻微不罚、首违免罚或减轻处罚的措施。根据T市营商环境改善的目标、相对具体的包容免罚清单与本研究对执法现场的调研，可将轻微的事故风险划分为如下八类（如表 1所示）。进一步，对于容错范围内的风险事项的包容监管措施，旨在帮助企业提升风险认知，以全面谨慎的观念对待轻微风险，并建立良好关系。（1）处置权让渡的协商机制。轻微事故风险的免罚或减轻处罚的决定需依赖于协商机制，其生效机理主要源于政府治理工具在选择上采用低约束的管理方式，由此在决策与实践中让渡处置权，给予治理对象相应的自主空间。对于浅治理的风险事项，执法队伍相对减少强制高压式的指令纠错手段，转而根据企业的实际状况协商制定整改方案，以促进企业安全事务的自我管理与能效提升。对于上述轻微事故风险类别中的问题，监管部门与企业以平等姿态共商规范化与全面化的整改时限与具体方式（须在执法工作平稳有序的前提下进行），达成“君子之约”，并在规定的时间节点对企业的整改工作予以验收。协商机制给予企业充分的自主空间以推进安全生产工作的整改，有助于借助企业的“自组织熟悉度”对症下药，提高风险整改效率，降低整改成本。本质上协商机制表现为，以助推、合作、赞同等柔性的施政方式促进非正式制度的演进，引导企业承担更多的社会责任，规范生产经营，同时以合理的社会性监管手段切实降低企业的守法成本，达到监管减负的目的减轻企业整改负担、心理负担与学习成本，维系企业正常运营。表1轻微事故风险类别举例风险类别制度缺失类危机学习类物资补给类资质不全类申请迟滞类违规任职类标识不当类档案违规类举例未制定安全生产规章制度、应急救援预案未定期组织应急救援演练；培训时间少；未向从业人员告知隐患排查情况等未向操作员工提供符合标准的安全生产用品相关资质未向安全生产监督管理部门书面报告企业在安全生产许可证有效期内注册地址发生变更，未按规定时限提出安全生产许可证变更申请承包地下矿山工程的项目部负责人同时兼任其他工程的项目部负责人叉车车牌缺失、警示牌内容落后等相关档案资料缺漏、不完备（2）柔性情感交易机制。执法队伍将柔性情感嵌入包容监管政策中，利用情感说理方略将习惯与道德调节嵌入政府安全生产监管中，发挥法律所难以替代的补充功能缓解审慎政策的高压紧张情绪，有助于协调人际关系，建立合作与共情的社会关系以维系政企之间社会资本的存量，通过政企之间双向情感互动推动监管效能的达成。柔性情感交易机制运行中，执法队伍首先进行的是“情感传递”，即在监管过程中与企业负责人、安全员、生产线员工等代表性群体进行非正式交谈，重点强调政府部门的“让-68北京行政学院学报 2024年第1期地方政府与治理步”，以及说明包容裁量所承受的压力与成本，使得包容监管对企业惠及的意义得以充分彰显，营造监管部门与企业共担风险、减少干涉、助力发展的氛围。其次进行的是“情感回馈”，即在“情感传递”之后，从“交易”的视角促使企业积极整改以“回报”，这实际上是政府采用的“刚性缓冲”策略，旨在争取企业的配合，使得企业更容易接受政府作出的监管决定。综上，包容监管政策重视采纳柔性策略促使企业自主整改，不仅达成逐步化解企业内轻微事故风险的治理深度，而且通过减少干预、减轻整改压力助推企业将注意力聚焦于发展，稳定生产线员工等群体的情绪。（三）内部调适政策的运行：基于监管效能视角的分析1.监管政策效能的多维评估调适机制。监管政策执行的最终目标在于统筹安全与发展，实现相应的监管效能。在复杂多变的安全生产形势下，监管部门执法监督的政策指标众多，如果仅关注监管政策的执行而忽视政策效能评估，必然只能达成短期的监管效果，长期会趋于无效化甚至损害其他群体的合法利益。对此，需求溢出理论中监管效能的论点主张对监管进行两方面的管理。一是开展“成本收益”维度的政策效能评估，对监管政策的执行进行多维度的综合评价，分析其所产生的收益与成本，注重公共部门绩效中的经济（资源节约程度）、效率（投入产出比率）和效益（质量、多主体满意程度等效果）等指标的综合分析。二是根据监管成本与收益的分析结果进行治理深度的调整与监管政策的优化，有效应对复杂多样的安全形势，建立并完善安全生产领域风险治理的长效机制。需要说明的是，监管效能的论点对治理深度及其监管政策的评估与调适并非仅存在于政策后评估这一个环节中，而是嵌入至政策执行的全过程，助推形成全流程的监管体系。2.内部调适政策：外部场域监管政策的“成本收益”分析与优化机制。审慎与包容两种监管政策尽管有各自监管的总体适用空间、运行机制、布控策略（其中的治理深度实现机制对比如表2所示），但由于企业存在不同的情况，加上事故风险本身的复杂性，监管政策执行过程中难免遇到环境变化、对象干扰、阻力增大等瓶颈痼疾，政府在取得政策收益的同时，也会生成监管成本。综合对T市审慎监管政策与包容监管政策的具体实现路径和情境特征分析，发现二者分别针对于重大事故风险与轻微事故风险开展，在取得发展与安全收益的同时，必然生成一定成本（如表3与表4所示）。对此，首先需要对调适政策进行“成本收益”的识别与分析；然后综合考量外部监管政策的成本与收益，推进两种监管政策“成本收益”的合理化；在此基础上，进一步发挥调适功能，维系收益，控制并降低治理成本，以此反哺机制实现收益的平稳与提升。对此，从政策优化与发展的角度，监管部门应进一步合理控制和科学调整权力（利）让渡的范围，根据时间局势、企业特性、政府方略等进行政策评估，充分关联多样的风险问题，防止监管政策失当，增强政策内容对现实的适应性与执行的有效性。为此，内部调适政策中存在有必要提供辅助的三种调适机制，以优化审慎与包容政策。（1）双重属性互嵌型调适机制。针对事故风险差异化与变动性的特征，审慎监管与包容监管的生命力不仅在于二者应对不同风险的外在互补作用，也在于单维度政策可吸纳并移植其相对面，形成功能互嵌，以驱动该维度政策的长效运行。审慎监管政策中具有包容属性的嵌入式优化，可通过“安全保障激活发展”的传导路径监管深度实现维度权力分配资源配置手段力度沟通话语审慎监管政策应对重大事故风险集中统合处置权化解严重事故风险常规下投入较多监管资源严格监管、强制手段为主，高数额与强度处罚、严厉问责等法律支撑下的威慑、说理与情感支撑下的严格督促包容监管政策应对轻微事故风险主要通过协商、赋权企业自主整改轻微事故风险常规下投入较少监管资源放松规制、柔性手段为主，低数额处罚或首违不罚等法律支撑下的劝导与情感支撑下的共情沟通表2审慎监管政策与包容监管政策的监管深度实现机制对比-69北京行政学院学报 2024年第1期地方政府与治理克服政策中权威、强制、严惩所带来的负面效应。一方面，在安全层面逐步以“不降标准、降低处罚”的处理方式应对严重事故风险；另一方面，推动企业借助宽松的经济条件开展相对积极的整改。安全层面的审慎政策优化可进一步传导至发展层面的成本消解，行政处罚中经济成本的降低，更有利于企业积极主动化解重大事故风险，在劳动保护、平稳经营方面营造基础性条件。同样，包容监管政策中具有审慎属性的嵌入式优化，可通过借助强制性，于安全层面杜绝滥用包容的空间。针对有些企业将风险消极自留的问题，监管部门采取时间约束下有限的柔性处置策略，即对轻微风险事项超出一定时间未整改、整改不力的企业，执法队伍将在复查后进行相对深层次的处罚。此兜底机制用以维系包容策略在安全稳定的底线上实施。由此，可在发展层面切断风险消极自留的扩散链条，防止出现“溃于蚁穴”式的整体性社会失序与发展中断。（2）内部控制技术型调适机制。以全过程、全方位、高强度为主要特征的审慎监管政策执行难免带来执法人员的压力增大与劳动情绪消极化，而任务导向的政策工具的僵化执行同样会导致区域范围内企业和公众对政策的情绪抵触。对此，内部控制主要通过推动技术型调适以实现“减轻公务负担消除社会抵触”的运行框架。第一，在组织建设中加强专家的介入与指导，以专家的专业性安全知识重新配置执法人员的政策注意力，减少行政事务冗余性的工作分离，减轻工作压力，避免“一关了之”等粗暴执法。第二，实行贯穿全过程的智能化技术利用，突破安全生产监管中现场与互联网之间的阻隔，克服物理空间与数字技术之间的屏障。将监管框架中的企业生产现场等网格的实时监控与政府指挥中心相连接，推动政府监管部门实时观测并快速推动风险问题矫正，减少空间距离、时间耗损等方面的工作成本，凸显技术水平的开源性与有效性。第三，完善“事前”重大风险评估。依照法律政策与审慎精神的刚性约束，安全委员会协调相关主体，及时预警事故风险，并深入研判风险特质与发生逻辑，制定督察计划与指导指标策略，有助于在明确的标准与年（季）度行动规程中减少无效或过度执法次数。第四，建立健全内部执法人员容错机制。针对其执法的轻微不当适用包容处理，防止因“避责”目的而采取的固化严苛执法。以上四类技术型调适作用的正确发挥，有赖于重点观照执法人员的工作问题与切身利益，进一步规范与优化其执法策略，逐步在执法中“优待”企业和公众，化解消极情绪。（3）组织行为伦理型调适机制。执法队伍执行包容政策难免存在机会主义倾向，较大可能会导致行政主体的道德风险，主要包括：社会规则的消极与变通化处理，尽管不违反形式的合理性，但过度将主观性策略介入，会制造有名无实或名实分离的局面；另外行政主体主导的政商消极共谋、有意设租、寻求政治与经济利益的行为，会使监管道德困境加剧，导致物质或非物质成本的增加。包容政策的不当使用会使原本柔性化的管理方式逐渐异化，甚至使“随意化”“无下限”的执法乱象丛生，导致实际事故风险难以化解，并形成消极的政商关系。为此相影响维度安全层面发展层面关系层面风险治理收益促进企业安全生产整改，防范化解轻微事故风险减轻企业负担，促进企业生产效能，带动区域发展促使政企民和谐合作关系建立风险治理成本对企业的约束与推动力较低，安全风险可能消极自留安全风险消极自留不利于平稳发展执法力度低，政商消极共谋，易导致执法不力，多方问责影响维度安全层面发展层面关系层面风险治理收益促进企业安全生产整改，防范化解重大事故风险降低事故率，区域平稳发展降低多元问责风险、建立政企整改联动关系等风险治理成本可能出现消极整改不利于安全水平提升企业停产整改过程中经济创收的减少等执法队伍工作压力重；执法人员过度执法，企业与公众的抵触等表3审慎监管政策的成本与收益分析表4包容监管政策的成本与收益分析-70北京行政学院学报 2024年第1期地方政府与治理关机构还要开展伦理型调适，机关党委针对此类问题，进行党风教育、廉政建设；政策法规部门要加强法治建设等，塑造执法队伍的行政伦理，促进职业道德与规范化政策工具的并行，在合理处罚、不徇私情的观念下严格控制事故风险。包容并不等同于放任，而是在监管中为经济业态逐步松绑，减少过多的束缚。综上，通过内部调适政策识别现场监管的成本与收益分析，分别推行互嵌型、技术型与伦理型调适机制，提升监管效能。四、结论与讨论针对不同严重程度的事故风险转换监管深度，指向的是审慎、包容和内部调适三种政策的形成与选择，推进的是企业管理制度、程序流程、生产操作的调适与整改。（一）监管深度转换与政策调适的机理一方面，需求溢出调适监管部门注意力分配、治理权能的指向定位。实际上，监管部门有效运行与治理效能充分发挥的关键，在于对辖区内相关群体不同需求的识别、整合与价值排序，三种内外政策的动能均来源于需求溢出的化解。为此，监管部门需要综合评估识别需求，统筹风险化解的正义性与迫切性，提高其治理效能的社会认同，减轻监管政策实施阻力。实证表明，政府需将人道需求作为持续满足的对象，同时在满足种类繁多的适度需求过程中认清定位、长远规划，才能实现治理的长期性。安全生产监督部门应积极与政府内部多部门机构合作，将经济命脉与居民生活嵌入至工作规划中，以安全与发展的统筹为核心目标构建协同治理机制，对群众需求进行多角度的研判，从而制定科学可行的施策规划，将群众更为关切的问题置于首位，最大限度保障多元主体利益的均衡。另一方面，通过实现风险对冲，实现权威与权变手段联结，综合化解属地风险。首先，以动态转换弥补静态规