公共政策过程中的知识运用：理论模型与演进逻辑.pdf

北京行政学院学报 2024年第2期政治 行政中图分类号：DF03文献标识码：A文章编号：1008-7621（2024）02-0096-13公共政策过程中的知识运用：理论模型与演进逻辑张云昊（中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100）摘要：随着现代社会问题的日益复杂与技术化，在公共政策过程中寻求学术研究的知识支持就逐渐成为一个多学科交叉的前沿议题。为此，在梳理西方知识运用理论发展脉络和最新进展的基础上，提出了知识运用理论的相关性模型、政策知识模型、知识中介模型、知识“共生产”模型以及过程运用模型。通过对五大理论模型的预设、内容、功能、缺陷等方面的分析，探讨了它们之间的演进逻辑：在认知逻辑上，知识运用理论正由客观主义的“为了政策的知识”向建构主义的“政策中的知识”转向；在实践逻辑上，知识运用理论形成了结果主义和过程主义两大范式。知识运用的五大模型和演进逻辑为中国背景下的研究与实践提供了“理论地图”和重要启示。关键词：公共政策；知识运用；理论模型；演进逻辑一、问题的提出随着知识政治的来临，公共政策过程中的知识运用问题在实践和学术讨论中越来越引人瞩目。一方面，学者们强调学术研究所获得的专业知识对公共政策的影响不断增大，决策者越来越依赖先进知识来理解和解决日益复杂化与技术化的社会问题。尤其是近年来基于证据的政策和基于“助推”的行为公共政策在西方发达国家的实践，为这一观点提供了强有力的支持。另一方面，知识运用也受到一些学者的质疑和批评，认为专业知识不仅经常被决策者拿来用做维护其政治意图的“弹药”或战术工具，并非真正用于解决问题，因而经常遭遇到政治的冷遇、拒绝和否认1。这些争论表明，知识运用正在成为学界和政界共同关注的重要议题。事实上，寻求更加精确的知识作为政策制定的基础，早在18世纪就在一些西方国家出现，并逐步催生了社会科学学科群2。因此，默顿提出了社会科学研究与公共政策之间的历史性“关联作用”(relevance)3。然而，真正将这种“关联作用”理论化的是拉斯韦尔。拉斯韦尔提出了政策科学这一概念，并将其描述为两种相互交织但可分离的知识类型：具有学科规范意义上的“政策过程的知识”和具有知识运用意义上的“政策过程中的知识”4。“政策过程中的知识”描述了一种“知识行动”或“理论实践”的整合形态，为知识运用理论的提出奠定了基础。20世纪六七十年代，西方国家的学术研究与公共政策之间面临着“行政化操纵”和政府“应声虫”的批评。为了回应这些质疑，探讨学术研究如何有效地影响或改变公共政策就逐渐成为一个新的研究领域，形成了知识运用理论。知识运用最初泛指知识转移、知识传播、研究成果运用、创新扩散等活动，后经韦斯等人将其引入知识与政策收稿日期：2023-10-20基金项目：山东省自然科学基金面上项目“中国公共政策过程中的知识运用机制研究”（ZR2022MG044）作者简介：张云昊（1981），男，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、博士生导师。-96北京行政学院学报 2024年第2期政治 行政之间的关系研究，逐渐形成了公共政策过程中的知识运用这一特定议题。知识运用理论解决的核心问题是如何将学术研究所获取的知识有效地运用到政策过程之中，以提高政策的科学化水平，并彰显学术研究的公共价值。需要说明的是，这里的学术研究主要是指社会科学研究，但也可以扩展到一些针对社会问题的自然科学或交叉学科的研究。尽管经过长达半个世纪的发展，知识运用理论已经成为一个备受关注的多学科交叉的前沿研究领域，但相关文献依然呈现为碎片化状态，学术脉络并不清晰。来自公共政策学、政治学、科学社会学等不同学科的平行研究对此提出了诸多概念，但很少有学者探讨它们之间的联系与区别，未能建构起基于内在逻辑关联的理论模型和基本范式。这种状况对那些有兴趣进行知识运用研究或实践的人来说是令人沮丧和困惑的，也是理论发展和实证研究的障碍。在中国，尽管政治实践领域倡导政策科学化而日益重视知识运用问题，但学术领域对该问题的研究却较为有限，既缺乏对西方知识运用理论的系统引介和前沿追踪，又缺乏对中国实践的经验研究。基于此，本研究试图对西方知识运用理论进行系统回顾，概括主要理论模型并在它们之间进行批判性对话，索骥理论演进的内在逻辑和发展趋势，以期为该理论勾勒出整体发展的“路线图”，从而为中国背景下的知识运用研究提供理论指引和启发。二、从线性到非线性：相关性模型学术研究成果能否影响或改变公共政策？知识运用学派从一开始就直面这一根本性问题的诘难。对此，卡普兰认为研究者与决策者生活在完全不同的两个世界里，他们遵循不同的价值观、制度规范、话语体系和行为准则，这种强烈的文化差异使他们之间有着难以逾越的鸿沟，导致研究成果很难为决策者所使用5。这就是著名的“两大群体理论”（Two-CommunitiesTheory），亦可称之为“卡普兰鸿沟”。但是，“两大群体理论”在一定程度上过度强调了研究者与决策者之间的文化差异，忽视了他们之间基于知识供给与需求的一致性，掩盖了知识与政策之间的相关性。对此，韦斯认为，学术研究的一些思想、概念、证据等都会对政策产生重要的影响，并提出了知识运用的三种形式，即概念性运用、工具性运用和象征性运用6。但要提高知识的政策使用率，就必须进一步探索研究与政策之间的相关性，只有不断发现两者彼此关联的基本规律，持续改进研究者与决策者之间的互动关系，才能推动学术研究在政策中的有效运用。正是基于这种温和的、建设性的判断，知识运用的早期研究者们聚焦于研究和政策之间的相互关系及其动因，致力于建构知识与政策之间的关系模型，提出了一系列具体模式。知识运用学派的代表性学者韦斯在对知识运用的过程以及障碍等进行系统分析以后，提出了知识驱动模式、问题导向模式、相互作用模式、政治模式、策略模式、启迪模式和社会知识产业模式七种模式7。英国学者布尔默着重分析了“客户承包商”模式，托马斯提出了知识渐进影响政策的“石灰岩”模式8。瑞杰 兰德等人在综合分析已有模式的基础上，从知识运用的动力学角度归纳了四种模式：由学术研究推动知识被直接运用的科学推动模式，由决策者推动知识被直接运用的需求拉动模式，研究成果经过不断扩散而间接对政策产生影响的扩散模式，研究者与决策者长期相互作用而对政策产生间接影响的互动模式9。威特罗克在回顾了以往知识运用理论提出的各种模式的基础上，根据知识运用是由研究者还是决策者主导、遵从多重逻辑还是单一逻辑的标准区分了四种模式，即专家政治模式（Technocratic Model）、工程模式、启迪模式、经典行政模式（Classical Bureaucratic Model）10。事实上，知识运用学派提出的诸多模式隐藏着知识与政策之间的两种相关性，即线性与非线性关系。线性关系假定，学术研究生产的知识能够以线性的方式直接进入政策过程之中，在知识生产和政策运用之间有着较为清晰的步骤和有序的进程，这种理性主义线性观形成了具有代表性的工程模式、科学驱动模式、需求拉动模式等。然而，线性模型将政策过程视为“真空地带”，屏蔽了知识运用过程中所遭遇的各种干扰或阻碍因素，因而是一种过于理想化的模型，由此产生了非线性观。非线性关系假定，学术研究成果进入政策过程不可能遵循-97北京行政学院学报 2024年第2期政治 行政一条精确的线性路径，而是模糊的、间接的、曲折的和不确定性的循序渐进过程，这种非线性观形成了具有代表性的启迪模式、石灰岩模式、扩散模式和互动模式等。无论是线性观还是非线性观，它们实质上都是对研究与政策之间不同关系进行的描述，因而可以统称为相关性模型。线性观和非线性观意味着相关性模型存在着一个重要的分水岭：一方面，一些学者认为知识运用是一个完全理性的过程，针对社会问题的学术研究与政策方案之间必然是按照线性逻辑进行的，科学知识是推动政策改变的一种客观的外在因素；另一方面，一些学者认为知识运用是一个有限理性的过程，知识不能被线性运用，这是因为知识总会被不同的政策主体进行主观解释，从中寻求支持他们的利益或想法。这一分水岭本质上是认识论的，因为它涉及人们是抱持客观主义或主观主义的信念来看待现实政策中的知识。线性观可以被视为基于知识客观性的理性主义，认为知识应当专门为更好的政策制定而生产，通过开发严格可靠的方法论工具和评估技术，能够使精心构建的知识科学有效地解决政策问题，因而是“为了政策的知识”（knowledge for policy making）。非线性观可以被视为基于知识主观性的建构主义，认为政策过程中所运用的知识不可能是客观的，因为它必然受到相关行为者、政策环境、政治变化、多元价值观和经济利益差异等诸多因素的影响，因而是“政策中的知识”（knowledge in policymaking）11。相关性模型作为知识运用理论的前期研究，有着重要的理论价值和现实意义。首先，相关性模型在一定程度上否定了“两大群体”理论关于学术研究难以影响公共政策的假定，证明了两大群体之间存在着各种形式的连接以及推动这些连接的动力，为知识运用理论的发展提供了可能性，并奠定了基础。其次，相关性模型中所蕴含的客观主义与建构主义的认识论分野，开辟了知识运用理论的两大发展方向，后续的理论模型基本上沿着这两大方向展开。然而，相关性模型仅仅描述了学术研究与公共政策之间可能存在的直接或间接性关系，并未打开学术研究进入或影响公共政策过程的“黑箱”。因此，相关性模型事实上“悬置”了“卡普兰鸿沟”的本质问题，即对于存在着文化与行为差异的学术研究和公共政策来说，它们之间怎样才能克服差异而跨越“鸿沟”？对此，相关性模型并未做出深入的回答。基于此，西方学术与实践领域做出了进一步探索，形成了跨越“卡普兰鸿沟”的两条路径，即学术研究与公共政策之间直接契合的政策知识模型，以及打通学术研究与公共政策之间“最后一公里”的知识中介模型。三、从形式到内容：政策知识模型政策知识模型旨在开发一种能够实现学术研究成果直接、线性、客观的输入政策过程，并改变政策结果的模型，而要建立这一模型，就必须克服研究与政策之间最直接的“卡普兰鸿沟”，即形式与内容上的不匹配或不兼容。形式层面的“鸿沟”主要表现在研究者与决策者在话语体系、表达形式、互动方式、传播途径等方面的不匹配；内容层面的“鸿沟”主要表现在研究类型、研究内容、知识结构等方面与政策知识需求之间的不兼容。这样，政策知识模型就形成了形式化与内容化的两条路径。形式化路径指研究者如何在话语体系、表达形式、互动策略等方面与决策者相契合，以使决策者更好地理解研究成果；内容化路径指研究成果如何在内容结构上适用或满足于政策的知识需求。由此，政策知识模型的目标在于开发一种在形式或内容上适用于公共政策需求的知识标准或形态。在早期的知识运用研究中，一些学者已经关注到通过明确学术研究成果的性质和应用背景，改变其表达形式、写作风格和沟通方式等，能够有效推动研究成果的运用。随后的相关研究延续了这一思路，通过具体案例的实证研究，建构了从研究创建、交流传播到知识运用的一系列向政策推销研究成果的操作“清单”,可以称之为“知识营销”理论。例如，建立政策研究的卓越标准，确定政策知识的关键差距，定期、灵活和谦虚的参与，扮演倡导者或诚实代理人的角色，了解政策流程和知识需求，使用非学术化语言，提升研究者互动技能，在研究成果中设计明确的政策建议，与决策者建立关系网络等12。随着20世纪90年代后现代主义的崛起，一些学者开发了知识运用的叙事理论。叙事理论所关-98北京行政学院学报 2024年第2期政治 行政心的是语言或话语问题，即研究者如何运用言语叙事技巧和沟通策略以“讲故事”的方式让决策者更易于理解并成功吸引对方，从而提升研究成果的政策运用效果。为此，政策叙事理论在探讨了话语策略和表达技巧对公共政策产生正面或负面影响的基础上，开发了一套如何将复杂的学术研究成果简化为易于理解的、精确的故事叙事策略，尤其注重叙事结构的可操作化13。无论是面向政策的知识营销理论，还是新近兴起的叙事理论，它们关注的焦点在于研究成果适应于公共政策的话语形式以及沟通策略，即形式契合。然而，形式契合只是推动知识运用的表层，真正能够吸引决策者并受到重视的则是研究内容，只有那些与政策的知识需求相契合的研究内容才能够真正得到有效运用。因此，内容契合才是知识运用的根本，尽管它离不开形式的支持。那么，如何开发一种在内容与形式上都契合于政策需要的知识形态？一个简单直接的方式就是从学术系统中分化出一个适应于政策需求的研究类型，针对各类具体政策进行专门的知识生产，即政策研究或政策分析。事实上，自拉斯韦尔提出政策科学概念以来，针对具体政策需求的研究不断扩大，产生了以智库为代表的政策研究机构，并催生了大量专门从事政策研究的政策分析师。智库从业者或政策分析师的主要职责包括数据收集与整理，开发并运用科学分析技术对政策问题分类、设计或论证备选方案，向决策机构提供政策建议或评估等。这种针对政策问题的专门研究，逐渐形成了较为系统成熟的政策分析程序和方法，一个适应于或服务于政策知识需求的专门知识分工领域逐渐发展起来，我们通常将其称之为政策研究或政策分析。尽管政策研究从形式和内容上弥合了知识与政策之间的鸿沟，但它却面临着两个重要的挑战：一是知识过度嵌入政治的问题。如果一味地追求适应政治逻辑和政策需求的知识生产，就会模糊科学与政治的界限，这很容易使政策研究蜕变为专注于为政策论证提供服务的技术性和技巧性工具，从而在一定程度上丧失了研究的自主性，导致学术研究的政治化，最终将损害知识在政策领域中的形象、地位和运用。正如普莱斯所言，“在科学与政治的关系中，越靠近政治一端，科学的自主性就越少，政治责任的要求就越多”1437。海涅曼也指出，政策分析越来越具有明显的政治性，政策分析师为了让自己的研究成果产生影响，不得不与拥有权力的委托人联系在一起15。二是政策研究的有限性问题。事实上，政策研究作为专门服务于政策需求的一种特殊知识类型，它仅仅是学术系统的一个较小分支，研究成果和政策分析师的数量极其有限。然而，对于公共政策的知识需求来说，学术系统中产生的大量普遍性研究也能够为政策问题提供多元的知识或证据支持。如果忽视了其他类型的知识，那么就很容易导致知识运用的“闭环效应”，限制了其开放性，进而折损公共政策的科学品质。那么，如何克服政策研究的“政治嵌入性”和“知识有限性”缺陷？近年来西方发达国家在理论和实践上所开发的循证模式和助推模式为我们提供了启示。循证模式即循证政策，它强调运用经过科学方法检验的证据作为政策制定的依据，以克服传统公共政策的观点化、符号化、意识流等弊端。循证模式的核心在于证据分级，学术研究所获取的定量和定性资料被视为最高级别的证据，只有在最高级别证据缺失的情况下才考虑使用低级别的证据，这意味着学术研究的实证资料在公共政策的证据运用中居于核心地位。这样，实证资料就从学术研究的知识结构中分离出来，它不再仅仅服务于科学研究，更在现实的公共政策制定中发挥着关键的作用。助推模式即近年来在西方国家兴起的行为公共政策，它将社会和行为心理学所获取的关于人们的行为规律运用到公共政策制定之中，形成了运用行为规律来干预公共政策的助推模式，以避免或纠正人们的认知错误。因此，助推模式宣称，它既尊重了人们的选择自由，又运用行为规律在不知不觉中改变了人们的自由选择，因而被称为是自由主义的温和专制主义模式16。从知识运用的角度来看，助推模式本质上是将学术研究所发现的行为规律运用在政策中。这样，助推模式就为学术研究所发现的大量社会规律运用于公共政策提供了可能性。从循证模式和助推模式的实践逻辑来看，它们将学术研究视为整体，从知识结构的视角探寻其蕴含的可能为政策所运用的某一类知识-99北京行政学院学报 2024年第2期政治 行政（例如实证证据和行为规律），然后将其分离出来与政策的知识需求结构进行对接，从而实现双方基于知识结构的内容契合。由此可见，循证模式和助推模式为政策知识模型开辟了一个崭新的路径，该路径既保证了学术研究的独立性和自主性，又为普遍性的学术研究提供了运用于政策的机会，为政策知识模型的未来发展提供了广阔的想象力。上述讨论表明，政策知识模型形成了形式化与内容化的直接契合向度。形式化向度形成了知识运用的营销理论和叙事理论，内容化向度形成了基于知识分工的政策研究，以及基于知识结构契合的助推、循证等模式。然而，追求直接契合的政策知识模型始终面临着两大棘手问题。首先，在形式化契合方面，大多数研究者都是以追求学术价值为旨趣，如果让他们将学术研究成果“转译”为决策者可理解的表达方式，不仅要花费大量的时间和精力，还要迫使他们在学术话语和官方话语之间进行切换，这对于研究者来说是一个重大的挑战。其次，在内容化契合方面，无论是基于证据的循证政策，还是基于行为规律的“助推”设计，它们都需要花费巨大的人力、物力在浩如烟海的学术研究成果中挖掘、整理、分析实证证据和社会规律，并将其与相关的公共政策进行系统化对接，这是一项复杂而难度较大的工程。因此，“话语转译”和“知识对接”成为政策知识模型的两大现实难题。那么，如何在学界与政界之间进行“话语转译”和“知识对接”，打通学术研究成果进入公共政策的“最后一公里”，就成为必须解决的一个关键问题。为此，知识运用学派开发了“知识中介”模型，即在学界与政界之间建立横跨双方边界，专司“话语转译”和“知识对接”的中介组织与知识经纪人，从而将知识运用的双边关系拓展为三边关系，既在“卡普兰鸿沟”之间架设了桥梁，又在一定程度上保证了学术研究的独立性。四、从直接到间接：知识中介模型实际上，在知识运用理论兴起之初，桑德奎斯特就已经关注到知识从研究者难以直接转移到决策者的令人沮丧的复杂过程，强调要重视知识从研究者到使用者之间转移的间接过程研究，提出了“研究者学术中介研究经纪人决策者”的知识转移路线图，认为知识只有经过学术中介或者研究经纪人中的任何一个环节才能有效转移到决策者那里17。这一观点开辟了知识中介的研究路径，将政策知识模型的直接运用推向了在学术与政策之间架桥的间接运用，成为跨越“卡普兰鸿沟”的新思路。广义上，知识中介可以理解为促进知识创造、共享和使用的个人或组织。狭义上，知识中介往往被界定为弥合研究与政策之间差距的组织、团体或个人，他们深谙政界与学界的文化、价值、规范、话语和行为等，能够充当中间人或代理人将研究和政策联系起来，建立双方基于信任的伙伴关系，确保有用的知识在适当的时机以适当的方式到达适当的人手中18。在思想渊源上，关于中介的观念可以追溯到法国社会学家涂尔干提出的职业群体或法人团体（corporation）概念，认为法人团体具有中介属性，能够联结各种功能组织和利益群体，从而发挥组织间的社会整合功能19。涂尔干的论证是一种普遍性的解释，那么具体到政治与学术之间，连接两者的法人团体形态是什么？对此，普莱斯提出了政治、科学、行政与专业的“从真理到权力之谱系”的解释逻辑，认为科学与政治具有真理与权力、自由与责任之内在边界，行政与专业则居于两者边界之间，这就为搭建科学与政治之间的中介组织提供了想象力14120-163。正是从普莱斯那里获得了灵感，美国科学政治学家古斯顿提出了科学与政治之间的边界问题、双边关系问题和稳定性问题，认为解决这三大问题的关键是建立横跨于科学与政治之间的、主持双方 谈 判 协 商 并 促 进 双 边 互 利 的 边 界 组 织（Boundary Organization）20。本质而言，边界组织即为中介组织，它致力于创建一种双边或多边的谈判支持过程，致力于创造可用的知识以及使用知识的社会秩序，从而提供直接的公共知识并形成更广泛的社会影响力21。那么，谁能够成为知识中介？就已有文献而言，知识中介载体主要包括组织化和个人化两条研究路径。组织化研究路径倾向于寻求研究与政策之间承担中介功能的具体组织形态，通常包括公共科研服务机构、智库、学术机构等。公共科研服务机构以及承担资助功能的研-100北京行政学院学报 2024年第2期政治 行政究理事会具有知识中介的属性，它们居于学术与政治的中间位置，体现了双方的价值观并具有一定的独立性；由此构成了三边结构关系，从而改善了科学与政治之间的沟通交流，提高了研究项目的政治接受度22。麦甘认为，美国智库在研究者与决策者之间发挥着重要的中介作用，形成了独特的“旋转门”机制，承载着从研究到政策的知识“传送带”功能23。然而，一些学者认为，关于知识中介研究倾向于学术机构而忽视了非学术机构，特定的政府机构、媒体、专业组织、社会组织和私人咨询机构等也能够发挥知识中介的功能。但是，这些机构却并非专职化地致力于促进知识与政策之间的关联，中介功能只是其诸多功能中的一个。因此，现实中的知识中介更多的是以特定的功能而非组织形态存在，这致使知识中介的具体组织形式呈现为模棱两可的形态。近年来，随着知识中介领域的深入发展以及循证政策的兴起，西方发达国家在环境、教育、医疗保健等领域逐渐形成了一些专业化和专职化的知识中介团队。一些学者对此进行了研究，探讨了知识中介团队在边界跨越中的渗透性问题，以及专业知识中介的社会网络和信任问题等24。由此可见，组织化的知识中介大致可以分为两种类型，一是承担知识中介功能的非专职化组织，包括公共科研管理机构、智库、学术团体、媒体等；二是在特定政策领域中专司知识中介功能的组织。个人化研究路径倾向于寻求承担知识中介功能的个体，通常称之为知识经纪人或边界跨越者。这一路径的研究集中于知识经纪人的特质、角色扮演、个性化行动以及能力建设等。知识经纪人致力于知识传播，以及在研究者与社会受众之间建立联系，他们还生产中介知识这样一种特定的知识形态25。知识经纪人具有个人魅力，他们的核心能力是互动专长，即能够在研究者、决策者和其他相关政策主体之间进行有效互动并获取信任的能力，包括知识转译、沟通技巧、谈判策略、情感调动等能力。知识经纪人并非隶属于特定的知识中介组织，他们广泛地分布在知识与政策网络之中。例如，一些政策企业家也扮演着知识经纪人的角色。那么，如何认识和理解知识中介？当前学界形成了结构主义和行为主义两大理论分析框架。结构主义分析框架运用伯特提出的结构洞理论，认为知识中介或知识经纪人在研究与政策网络中占据了结构洞的关键位置，他们通过提供知识或信息弥合了研究与政策之间的结构漏洞或差距26。然而，结构主义分析框架过度强调网络形态和结构位置对知识中介的影响，却忽视了知识中介的能动性。因此，一些学者认为，知识中介的有效性主要取决于它们在具体情境中的行为能力，形成了行为主义分析框架。该框架强调知识中介在研究与政策之间的桥接、转译、沟通、传播等具体的行为策略，建构了基于“知识管理连接沟通能力建设”的三元框架27。然而，行为主义分析框架忽视了网络结构的约束性和机会性，网络形态既能够约束知识中介的行为策略，又能够为其提供参与机会。为此，在新近的文献中，一些学者提出了知识中介的网络干预，即通过设计或改变网络结构来干预知识中介的行为，从而提高知识中介的连接机会或参与能力。例如，将研究与政策的大型网络尽可能地重组为小世界网络，以最大限度地提高知识中介在网络中的桥接机会。与此同时，通过提高知识中介或知识经纪人的规模和行动能力，亦可以影响或重塑研究与政策之间的网络结构，从而打破过于僵化、稳定或高度中心性的网络形态，为知识向政策的流动注入更强的动力和更多的机会28。在逻辑上，知识中介模型依然遵循的是理性主义假设，即知识能够线性地进入政策过程之中，只不过并非是直接从研究者到决策者，而是要经过中介这一“桥梁”才能到达。尽管知识中介在跨越“卡普兰鸿沟”以及维护研究的独立性等方面发挥着不可替代的作用，但知识中介也面临着诸多理论与实践层面的挑战。这些挑战可以大致归纳为三个方面：第一，双重边缘性。知识中介居于研究与政策之间，这种“中间性”的特点具有高度的模糊性和不确定性。知识中介被置于不属于任何一方的尴尬境地，很难获取双方的信任和支持，这就使其功能发挥大打折扣29。第二，知识中介的脆弱性。知识中介既要了解学术研究，又要熟悉政策制定，还要在它们之间进行桥接和转译，扮演着多重角色，这对其工作能力提出了较高的要求。与此同时，由于知识中介需要在研究和政策之间展开-101北京行政学院学报 2024年第2期政治 行政双向行动，这就需要花费更多的资源和精力。然而，知识中介在获取资源和收益方面又是模糊不清的，这些因素致使知识中介面临较大压力，增强其脆弱性，在发展中遭遇瓶颈。第三，结构洞位置和双重代理角色的道德风险。在研究与政策网络之中，知识中介居于结构洞的位置，它既可能是研究者的代理人，也可能成为决策者的代理人。这种双重代理者身份使其具有了垄断知识或信息的优势，极易形成操控双方委托人的局面，导致刻意隐瞒相关知识或信息，使一些知识或信息在“中间世界”中被丢失等风险。五、从客观到建构：知识“共生产”模型尽管知识中介模型试图通过在学术研究和公共政策之间“架桥”，从而弥合“卡普兰鸿沟”。但是，知识中介存在着双重边缘性、脆弱性和道德风险等困境，这大大降低了知识中介功能的发挥。那么，能否寻找一种新的模式，既避免政策知识模型中学术研究与公共政策之间的不平衡关系，又能够克服知识中介模型依赖第三方关系所带来的诸多困境？近年来，越来越多的共识认为，运用于政策中的知识不应当由研究人员垄断，而是需要关涉其中的各类主体集体创造，由此形成了知识“共生产”（co-production）模型。“共生产”模型为上述问题提供了肯定性答案，已经成为理解知识与政策互动关系的关键概念之一。“共生产”这一概念最初是由奥斯特罗姆提出，指“通过合作或协同生产的过程，不同组织的个人投入转化为商品或服务”30。随后，这一术语在公共管理、科技社会学（STS）、可持续发展等领域扩散开来，成为运用知识解决日益复杂化政策挑战的一个重要理论模型。作为一个新兴概念，当前的知识“共生产”研究具有五个方面的理论来源。一是来自贾萨诺夫关于科学与政治的秩序研究。他认为科学知识是嵌入社会文化和制度环境之中的，科学与政策是相互构成的，都是社会建构的产物。因此，知识生产应当接纳政治与社会主体的介入，实现知识的专业与非专业、专家与外行之间的合作生产，以弥合知识与实践之间的脱离31。二是知识民主论。知识民主最早是由加拿大学者加文塔提出的，他指出知识社会的本质问题在于“生产什么样的知识、谁进行生产、为了谁的利益生产、为了何种目标生产”32，由此开启了知识民主的大门。知识民主论强调建立开放平等的知识系统，包括科学知识、地方知识、传统知识、外行知识、中介知识、跨学科知识等。这些知识互为补充，都能构成决策的重要资源。三是跨学科理论。跨学科被界定为一个扩展的知识生产过程，包括各种参与者，并对专业和非专业社区产生的知识持开放态度。跨学科研究不仅要跨越学科界限，而且要跨越学术与社会之间的界限，弥合学术与非学术参与者、研究者与利益相关者之间的界限33。四是边界理论。该理论认为，科学与政策之间存在着多重边界，跨越和管理这些边界是知识运用的关键。在边界工作中，知识“共生产”通常被理解为通过研究者、政策制定者和管理者等主体之间的合作，共同生产可用或可操作性知识的过程34。五是知识运用的干预理论。该理论将知识“共生产”视为一种知识运用过程中的干预策略，旨在增进研究者、决策者与其他利益相关者之间的合作伙伴关系，提高知识或证据在公共政策中的运用效率35。尽管知识“共生产”具有多重的理论来源和含义，但它们都蕴含着两个基本观点：第一，解决日益复杂的社会问题，仅靠科学知识是不够的，利益相关者的知识对于提高研究成果的科学质量和社会稳健性至关重要；第二，知识“共生产”需要专家、决策者、利益相关者、从业者、管理者、社会团体或公众等多元主体之间的平等参与，其认知论基础是建构主义的。与此同时，虽然知识“共生产”的定义大不相同，但它们总体上反映了“共生产”的两个面相：一方面，“共生产”指称了宏观系统层面的变化，即科学与社会之间关系的变化以及不同知识体系之间的相互作用；另一方面，“共生产”是指研究者与利益相关者合作生产可用知识的具体方法，目的在于最大程度地发挥知识的社会功效36。由此可见，知识“共生产”模型本质上是为了弥合科学与社会、学术与政治、知识与实践、研究与政策之间日益严峻的差距，推动知识更好地运用于政策。然而，作为一种新兴的后常规科学研究方式，它必须回答三个根本性的问题，即常规研究从哪里结束？共同生产从哪里开始？如-102北京行政学院学报 2024年第2期政治 行政何进行知识的共同生产？要系统地回答这三个问题并非易事，这是因为：第一，科学有着严格的规范、程序和方法，非科学研究者或者外行很难适应科学知识的生产方式，让他们参与其中，如何保证知识的质量？第二，在知识评估和运用中，非科学研究者如何甄别知识的优劣？第三，多元知识体系如何进行整合？第四，在多元参与主体中，按照何种标准遴选相关的参与者？如何调和他们之间可能存在的冲突？如何建立他们之间的参与形式？为此，在可持续发展、环境科学、医疗健康等领域，一些学者提出了知识“共生产”的策略。成功的知识“共生产”涉及多个研究阶段的利益相关者，包括问题界定、研究设计、数据收集与分析、意义构建、结果评估和知识传播等；以及多元主体合作生产的互动迭代研究策略，包括团队会议、研究人员务虚会、对话机制、共同组织跨学科研讨会和联合创作出版物等37。知识“共生产”模型秉持民主参与理念，从根本上弥合了学术研究与公共政策之间的割裂，将双方传统上的“推拉”关系推进到了相互参与的共同生产关系。在传统的知识运用模型中，研究者与决策者之间尽管也存在着参与和互动，但这种参与主要是研究者秉持知识资源参与到政策过程之中，可以说是公共政策参与的“一阶民主”。然而，“一阶民主”仅仅解决了决策权力的民主参与问题，却未能触及作为决策重要资源支持的知识的民主问题。如果知识被垄断在专家手中而排斥了决策者、利益相关者等主体的参与，那么就很容易形成专家统治，公共政策的民主性将面临新的威胁。知识“共生产”模型的提出在一定程度上消解了这一威胁，可以说是在“一阶民主”框架下进一步扩展的深度民主化，因而可以称之为“二阶民主”38。由此可见，知识“共生产”模型在认知逻辑上与政策知识模型和知识中介模型截然不同。无论是政策知识模型还是知识中介模型，它们事实上都将知识生产视为研究者的渊薮，知识运用不过是将经过科学方法生产的客观知识从研究端向政策端转移的线性过程。然而，“共生产”模型则打破了知识的专家垄断性，认为政策中的知识是多元主体平等参与的相互建构过程，这意味着知识运用理论从“为了政策的知识”向“政策中的知识”转变，从客观主义向建构主义的重要转变。尽管“共生产”模型实现了知识的民主化，成为一种崭新而前沿的理论，然而该理论目前还存在诸多困境和挑战。首先，知识“共生产”还没有形成一个统一的理论范式和研究方法，对于知识“共生产”的相关界定和理论视角之间存在着一定的矛盾和紧张关系。其次，当前关于知识“共生产”的研究主要集中于某些特定的具体政策领域，例如可持续发展政策、环境政策和健康政策等。基于这些特定领域开发的知识“共生产”的具体策略或方法，一方面呈现为碎片化状态，缺乏有机的整合；另一方面缺乏对宏观层面的社会政治和文化等变化的关注，而这些变化则促进或约束具体政策领域的知识“共生产”。最后，知识“共生产”的多层次研究整体上可以归纳为两种范型，即基于过程分析的描述性研究和基于解决具体问题的实用性研究。已有研究更多地关注后者，将知识“共生产”完全视为一种旨在运用研究成果改变政策结果的功利性策略，这不仅可能导致现有权力关系的再生产，而且最终会损害其变革性的承诺39。六、从结果到反馈：过程运用模型总体而言，上述四种理论模型都将注意力聚焦于学术研究成果如何有效地影响政策结果，这本质上是结果主义导向。然而，结果主义导向仅仅将目光聚焦于知识如何改变政策的显性结果，却忽视了知识与政策在长期互动过程中所引发的更广泛、更深入的潜在影响或改变。如果加入时间要素，从一定时期的知识运用过程来看，那么知识运用并非仅仅改变政策结果，它还能够反过来对决策者和政策体制、研究者和研究体制产生潜移默化的广泛影响，这些影响又会进一步改变未来的知识运用和政策制定。我们把这种对研究体制和政策体制产生的深远影响称之为知识运用的双重反馈效应。双重反馈效应是研究者和决策者在长期互动过程中逐渐显现的，因而可以将其称之为过程运用模型。过程运用模型主张，研究者和决策者不能仅仅将注意力聚焦在知识如何改变了某项具体政策的结果，而更应当关注知识运用过程如何-103北京行政学院学报 2024年第2期政治 行政引起了决策者在观念、行为和态度等方面的变化，进而影响政策思想、政策体制、政治文化等宏观方面的改变。过程运用最初是由帕顿（Patton）提出，主要针对政策评估研究的运用问题。帕顿认为，评估研究的运用有双重意义，一是评估结果直接运用于政策或项目中，即“结果运用”（Finding Uses）；二是在参与评估的过程中，相关机构自身所发生的行为或态度的改变，即“过程运用”（Process Use）。过程运用可以定义为，在参与政策或项目的评估过程中，公共机构所发生的态度、思想或行为的变化，包括个人学习、结构功能和组织文化等方面的影响，它比结果运用更为持久40。卡登进一步拓展了过程运用理论，他通过对国际发展研究中心（IDRC）23个典型案例的研究，深入探讨了知识运用在改变政策结果以外的广泛影响，发展了基于政策体制层面的反馈效应框架，即提高政策能力、拓宽政策的知识视野和改变政策体制41。能力框架、知识框架和体制框架的改变是决策者在运用知识过程中的一种自我强化的正反馈效应。这种反馈效应能够进一步增进政策机构对知识的理解和接纳，从而推动研究成果在政策场域中更广泛的使用。因此，知识的过程运用对于公共政策来说具有根本性的意义和价值。但是，帕顿和卡登的研究主要集中于知识运用过程对决策者、决策机构、政策体制、决策文化等方面的反馈效应，却忽视了它对于政治系统、国家能力等宏观层面的更广泛影响，这是该领域应当进一步拓展的空间。然而，上述讨论的焦点是知识运用过程对政策体制的反馈效应，却忽略了其对研究者和研究体制的反馈效应。对于研究者来说，为了能够有效地推动知识运用，他们在与决策者的长期互动过程中，需要不断地理解和适应决策制度、政策体制、政治文化等对知识生产的要求。在这种理解和适应的过程中，能够引起研究者在思维、行为、态度、偏好等方面的变化，进而影响研究体制。近年来，西方一些学者已经关注到知识运用对于政治系统与学术体制的双重反馈效应。埃文斯等人将知识运用和国家能力视为一个前沿议题，并通过经验研究对两者的关系进行了分析，认为现代国家的政策干预创造了对专业知识的需求，专业知识在政策中的运用和扩散塑造了国家能力；与此同时，以政策为中心的国家行动也影响着知识的生产和运用42。坎贝尔等人从宏观层面提出了知识体制（Knowledge Regimes）这一重要概念来进行阐释。知识体制主要指生产数据、研究成果、政策建议以及影响公共辩论和政策思想的所有组织与管理机构，是一个集知识生产、管理、传播和运用的智力综合体。坎贝尔等人通过对美国、法国、德国和丹麦的知识体制以及对国家政策影响的历史性分析，认为知识体制不仅影响了不同历史阶段的国家政策，尤其是经济政策，而且还广泛地影响了国家的决策体制和经济体制43。更为重要的是，在知识运用的过程中，政治、经济以及相应的环境也深深地影响和改变着知识体制。这种反馈效应导致了知识体制的国家特征，形成了美国的竞争型、法国的国家型、德国的协调型和丹麦的共识型等知识体制类型。知识体制的国家特征又进一步影响政策思想和知识生产的性质，从而改变着国家政策44。然而，知识体制理论主要从宏观层面探讨国家的政治和经济因素如何影响知识的生产和运用体制，并未从中观或微观层面开发出基于知识体制反馈效应的具体命题或假设，这是当前研究的一个盲点。由此可见，将时间作为结构性变量，过程运用模型事实上蕴含着两大反馈效应命题：（1）在研究主体与政策主体的长期互动中，知识能够不断形塑政策主体的理念、认知和行为，使其更易于接受知识并刺激对知识的需求，进而影响政策体制、政治文化乃至国家能力；（2）在政策主体与研究主体的持续互动中，政策主体、政策机构和政治文化也会潜移默化地塑造研究主体的