建立个人破产制度的进展、问题及对策.pdf

68Total No.303THENORTHERNFORUM（总第30 3期）No.1.20242024年第1期北方丛建立个人破产制度的进展、问题及对策于涛王刚【摘要个人破产制度不仅是信贷市场安全网、金融市场安全网，也是社会安全网的重要组成部分。随着市场经济发展，非法人企业、商自然人以及公民自然人等参与经济活动的频率提高、深度增加，个人破产问题愈发凸显。个人破产制度的缺失，表明基本经济制度落后于经济和消费金融发展实践，影响市场活力和社会安全网建设，已成为市场主体制度函需补齐的短板。当前，建立个人破产制度的基本条件已经具备，但在立法思路、逃废债监督、管理制度和社会理念等方面仍存在分歧。未来，宜加快中国个人破产制度的构建，统筹考虑整体统一推进破产立法、平衡好重整和清算、严格防范破产欺诈、规避破产制度滥用、优化个人破产管理制度等事宜，为“诚实而不幸”的债务人提供经济上重生的机会。【关键词 个人破产重整清算破产管理破产欺诈【作者简介】于涛，国务院发展研究中心金融所副研究员；王刚，国务院发展研究中心金融所研究员，金融机构室副主任（北京100010)D0I编号 10.137 6 1/23-1073/c.2024.01.008个人破产制度是指在个人无力承担全部债务时通过法定的破产程序，以其财产公平清偿债务后终结债权债务关系并让债务人获得重生的制度安排。市场经济下包括个人在内的市场主体以重整、清算等形式实现债务救治或退出市场是一种正常的经济现象。建立个人破产制度有利于解决非法人企业、商自然人以及公民（自然人）（本文“个人破产”包含这三类主体的破产）的债务问题和“经济死亡问题”，完善市场秩序，提升经济社会活力。一、建立个人破产制度的国际经验和启示个人破产制度合体现了经济制度和社会制度的多方面因素，已成为世界主要经济体成熟的民事法律制度和普遍范式，其制度建设的完备性和有效性等经验对中国建立个人破产制度有重要的借鉴价值。(一）全球个人破产制度的历史和现状个人破产制度已经成为世界主要经济体通行的市场制度。个人破产制度合体现了经济制度和社会制度的多方面因素，已成为世界主要经济体成熟的民事法律制度和普遍范式。1个人债务问题的社会影响不断扩大个人债务问题的影响已经从家庭、企业逐步扩展到社会，甚至存在诱发系统性风险的可能。个人债务问题不仅关涉个人、家庭和企业的“个人破产”这一提法为习惯用语，也有“自然人破产”称谓。同时，也要看到，世界银行通过对59个国家（2 5个高收人国家，34 个中等收入或低收入国家）的调查显示（该调查由世界银行Adoff Rouillon指导），截至2014年，一半以上的中等收人和低收入国家没有任何关于自然人破产的法律制度。69债务状况，也对社会产生负面冲击。在商自然人以及公民自然人面对债务困境或者过度负债问题时，个人破产是应对个人、家庭财务危机和社会困境的必要举措。当个人过度负债后，个人首先会面临心理乃至生理上的巨大压力，进而对整个家庭产生极大的负面冲击。此外，债权人追债过程中产生的诸多消极影响又对整个社会产生难以估计和负面冲击。比如，当过度负债个人已经难以偿还债务甚至成为失信或难以在就业市场正常工作时，一系列问题相继产生：相关个体的疾病、失业乃至犯罪问题可能进一步恶化，在极端情况下，绝望的债务人可能转向灰色市场甚至参与非法活动，从而陷入恶性循环中而难以自拔。个人破产制度成为应对和解决个人债务问题的重要制度。通过个人破产制度，破产债务人能获得一定的债务豁免，从而摆脱长期的债务窘境。同时，债权人也能最大程度地保护自已的经济利益，又避免将大量精力时间投人到长期难以有回报的追债过程。各国实践已经证明，通过个人破产制度对破产个人进行债务暂缓或免除将激励债务人更好为债权人创造价值，并且免除了债权人原先持续不断而又成效不大的持续追索，这在经济价值上对债权债务双方是一种存在帕累托优化的制度设计。个人破产问题在当代社会存在诱发系统性风险的可能。随着消费信贷的普及以及居民杠杆率的提高，个人债务问题愈发凸显，并在金融渠道不断扩展和金融中介不断扩张中容易进一步凸显化。当个人债务问题集中大规模爆发时，有可能诱发系统性风险。2 0 0 8 年起源于个人房贷问题的次贷危机就是典型案例。2伴随信贷自由化进程快速发展从世界范围看，个人破产制度首先针对的是商事个人，比如英国、美国等国，随后逐步推广到个人。美国18 98 年破产法等将破产对象范围从商人发展到包括非商人在内的任何个人。个人破产问题恶化的缘起是消费信贷在近代的大规模发展。事实上，消费信贷的发展只是近代尤其是2 0 世纪7 0 年代后才大规模发展起来的。在这之前，更为广泛的实际是消费者很难获得信贷支持。2 0 世纪7 0 年代之后，受金融深化和信贷自由化等思潮影响，欧美对消费信贷的监管政策不断放松，这个过程也被称为“信贷民主化”1。2 0 世纪7 0 年代末之后，欧洲各国议会相继取消对消费信贷的限制；美国联邦法院在197 8年几乎废除了对消费者信贷的有效监管。美国、德国、英国、日本等发达经济体居民部门杠杆率均在2 0 世纪最后三十年实现了大幅跃升，分别提高了6 3.4%、10 0.5%、10 9.1%、16 6.4%，法国从有数据记录的197 7 年末到2 0 0 0 年末提高了183.9%（见图1）。金融深化和信贷自由化在助力经济发展、创新创业、激发经济活力的同时，也不可避免地引致部分风险研判失误的个体陷人债务困境 2 O120一美国一一法德国一英国日本10080604020O-1S6Y80-t56TZT-2561to-196t80+96121-2961O-126180-VL6TZTL261tO-186T80-v86.1ZV-L861PO-166T80+661ZT-L66180-+00221-200280+102图1部分发达经济体居民部门杠杆率（%）注：数据来自国际清算银行。表1欧洲大陆国家消费者破产救济法生效情况国家通过时间（年）生效时间（年）丹麦19841984法国19891990年3月1日奥地利19941995德国19941999荷兰19981998比利时19981998卢森堡2000年12 月2001注：资料来自杰森J吉伯恩。1Marquette Nat 1 Bank of Minneapolis v.First of O-maha ServCorp案件的裁决。70HO比如，日本个人破产清算实践的发展与消费金融发展紧密相关。在引人免责制度的2 0 世纪初期，每年的免责申请不过数百件。2 0 世纪7 0 年代之后，随着消费金融的普及，个人破产案件数量迅速增长，在198 4 年已经增长到2 万件。在20世纪90 年代信用卡破产、失业破产和放贷破产的影响下，日本个人破产案件在2 0 0 3年升至顶峰的2 4 2 8 4 9件。2 0 18 年，日本的个人破产清算案件数量总计为7 32 6 8 件。破产有助于规制债务驱动的新自由主义经济模式，也便于对债务人和金融资产之间的矛盾进行去政治化处理。表2日本破产法的产生及修改年份（年）法律内容或意义这部法典是以当时的法国商法典为蓝本，带有鲜明的法国法色彩，例1890日本商法典“破产编”如，在破产能力上采取商人破产主义，将破产原因限定为支付停止，在破产财团的范围上采取膨胀主义，禁止破产债务人的免责，采取惩戒主义等。旧日本破产法对先前旧日本商法典“破产编”的内容进行了诸多1922旧日本破产法修正，例如，由商人破产主义改为一般破产主义，用支付不能代替支付停止，由膨胀主义改为固定主义，放宽惩戒主义；但此时尚未引人免责制度。1952修改旧日本破产法引入免责制度1999制定民事再生法重整程序的一般法2002制定公司更生法作为重整程序的特别法2004现行日本破产法破产清算程序的一般法2005制定公司法规定特别清算程序，作为破产清算程序的特别法。盗料来源作者敕理(二)建立个人破产制度的启示1制度构建是适应性的进化过程构建个人破产制度一般存在一个适应性的进化过程，不仅要考虑经济金融、社会制度等多方面因素，也要随着经济金融等的发展不断进行适应性调整。从近50 0 年发展历程看，个人破产制度逐步从信贷市场安全网、金融市场安全网，发展到社会安全网，从解决债务关系发展到稳定社会关系。建立个人破产制度需要统筹考虑价值理念、公平效率、法律制度和社会传统等因素。个人破产制度在全球并无统一模式，在破产免责、自由财产、免责考察期限等方面存在较大差异（附表1）。英国当前通过自动免责机制为债务人提供“重生”机会，在政府部门与司法机关间对破产管理进行合理分工。美国奉行当然免责主义，对破产债务人债务的免除持包容态度，个人破产相对便利，每年大约有2%至3%的公民个人申请破产。德国个人破产制度的设计初衷是尽可能少干预私人债权债务关系，意在促进协商和解而非强制救治，因而程序复杂允长，适用条件较为严格，获得救济的人相对较少。这就使德国银行难以通过个人破产制度快速核销不良资产，不利于及时化解银行业坏账。整体上，欧洲国家个人破产实践的自由度在逐步提升、准人日渐宽松，与自由财产是指为了保护债务人基本的生存权和发展权，在债务人的破产财产中，基于法律规定或者法院的决定，应当由债务人保留而不得用于分配清偿的财产。英国197 6 年破产法确立了自动免责制度，使破产人在一定情况下可以自宣告破产之日起5年后自动免责。个人破产免责制度的获取方式主要包括依据法律规定自动获得免责的当然免责主义（美国、中国香港地区）、法院预先规定免责条件的许可免责主义（日本、德国）和混合免责主义（澳大利亚）。71美国模式逐渐接近2个人破产是破产制度的基础和核心各国普遍采用实践能力较强的适用于所有民事主体的“一般破产主义”。由于在立法初期各类企业形式相对较少，西方国家首先建立的是个人破产制度，然后自下而上建立起包括企业破产在内的破产制度。与之不同，中国破产制度是自上而下建立的，198 6 年破产法（试行）仅适用于国营企业，2 0 0 6 年破产法将适用范围扩大到所有企业法人组织，但个人破产的基础性制度依然缺失。在实践中，个人破产是大部分国家破产案件的主体。2 0 2 2 年度，美国非商业破产申请数量为38.2 万件，占全部破产申请的比例为96.7%（表3）。表3美国商业与非商业破产申请（件数）年份（年）商业非商业合计201823106765722788828201922157750489772646202023114741168764282202119911453438473349202213160382213395373注：数据来自Administrative Ofice of the U.S.Courts。当前，个人破产制度成为应对消费者过度负债问题的基本债务救济制度。比如，美国个人破产年度申请率长期排在5%左右，每年大约有150万人陷人债务困境（表4）。从197 8 年开始到2005年期间，美国个人破产申请数量从197 8 年的172423升到2 0 0 5年的17 8 2 6 4 3，增长近10 倍。3.破产管理制度影响制度效率厘清破产司法与破产管理体制的关系（所谓的“府院关系”）是界定司法权和行政权的关键要素，有助于提高个人破产管理的效率。设置专门的破产法院、任命专业性更强的法官有助于提高破产司法效率。由于破产个人一般缺乏支持债务协商的基本资源，以及个人破产管理较低的报酬难以吸引商业机构参与，行政干预的程度不断加深、方式不断创新，其中官方性质的破产管理人角色愈发凸显。破产管理人可以利用行政资源更好地推进破产管理，既防止破产欺诈滥用，又防止司法挤兑，发挥着“看门人”作用。此外，面对自然人或消费破产的差异性、小额度和庞大数量，各国一般均对自然人或消费破产设置简易的专门程序。表42006年个人破产申请/立案比率人口/人申请/立案地区(2006 年)（每10 0 0 名居民）美国3亿5.000德国8200万1.521英格兰及威尔士5300万2.024法国6100万3.（031荷兰1600万0.885比利时1000万0.850瑞典900万0.464奥地利800万0.789卢森堡47.4万0.579注：资料来自杰森J吉伯恩。其中，破产管理署是破产管理制度中的关键监督机构。美国破产管理署在197 8 年进行试点并在198 6 年正式运作，位于联邦司法部之下，在首都华盛顿设有联邦托管人办公厅，作为破产管理署的中枢管理机构，并在全国设有2 1个分署，分别管理全国及各自辖区的破产事务。美国破产管理署可从破产费用中提取经费，但也依赖国会拨款。当然，美国破产管理署主要任务是减少债务人对破产程序的滥用。加拿大在联邦工业部下设破产管理总署，在全国设立东部、西部和安大略英国早在154 2 年就出台了第一部成文破产法，又名针对破产人的法案（an act against such per-sonsasdomakebankrupt），而在18 4 4 年才出现公司破产制度。2英国官方接管人负责处理的案件占个人破产总案件的比例约为7 5%。资料来自：费奥娜托米著：英国公司和个人破产法。72省3个破产管理大区，在大区下面又按管辖地域不同设立14 个办公区。破产管理署的职责是监管破产法和重整法的实施，保持市场公正性。法国则在破产管理中心设置公共行政人员，英国破产管理署则有一定的“官僚化”特点。对小规模债务人适用债务救济是提高破产效率的有效举措。债务纤缓令就是一项债务救济的创新举措，是通过收人测试进行债务豁免的低成本管理程序，意在帮助低财产收入的债务人在1年后免除大部分无担保债务。该制度起源于新西兰，被英国在2 0 0 7 年进一步创新应用，并得到IMF等机构的倡议推广。债务纤缓令对申请债务人有严格的收人、资产、资格等方面约束，在英国运作良好，不仅避免了破产的屈辱感，也能将低价值案件剥离出法院系统。4破产免责也是社会保险和救济形式破产免责意味着破产不再是催收工具或惩罚，而是一种社会保险和救济的形式，也反映了社会进步。在罗马法传统和实际运行中，破产制度最初和最重要的两个价值原则就是集体清偿和平均受偿。破产免责意味着不将个人负债问题视作纯粹的债权债务私人关系，而是视为关系社会福利的经济社会问题。在历史和实际检验中也发现，债权人强制执行带来的微薄经济利益远小于其执行成本。包括个人破产在内的破产制度的初衷之一就是让债权人停止对空想收益的持续无意的追求，而只能带来社会成本的增加。英国个人破产制度从16 世纪到18 世纪实现了从“破产有罪”到“破产免责”的转变，经历了从早期的着重保护债权人利益到引人破产免责制度关注债务人利益保护的过程，体现了破产法从对债务人道德遣责到对诚信债务人人性关怀的立法趋势 3。美国破产制度经历了两个世纪的演变，程序上从强制债务人破产发展到债务人可以自已申请破产再到引人破产免责制度。长期实践中发现，债权人对债务人的强制行动带来的经济利益较为微薄，甚至远远被成本抵消。因此，对过度负债个人进行债务调整已经被认作“惟一现实的做法”。也需要注意，个人破产制度的首要目标和功能是实现债权和保护债权人利益，而非破产免责。破产免责制度运行良好的前提是设置好个人破产程序。个人破产程序一般包括直接破产模式和清偿模式。英美国家可以在这两种程序中进行选择，欧盟的主导程序则是清偿模式。5.建立防范破产欺诈的制度约束防范破产欺诈是破产制度有序有效运行的基具体包括：考试和任命破产管理人，指定个案管理人；监管债务人和破产管理人；调查和回答破产方面的申诉与咨询，每年约调查处理12 0 0 件破产投诉、回答30000个破产咨询；建立全国破产管理数据库，公开债务人、债权人、投资人信息。目前公众信息库中有330 万个破产案例、2 50 个重整案例。英国2 0 0 7 年法庭、法院和执行法颁布了债2务纤缓令的相关内容，并于2 0 0 9年实施。在英国，债务纤缓令仅适用于非豁免财产低于1000英镑、车辆价值低于10 0 0 英镑、无担保债务低于20000英镑且剩余收人不超过50 英镑的个人。过去2 年内有低价交易或者偏颇清偿行为的债务4人不能适用债务纤缓令。债务人每6 年只能申请一次。财产委付程序规定：当债务人失去偿债能力时，经由两个以上债权人申请或由债务人自已承诺，将债务人所有财产全部变卖，从而使各债权人得到公平的清偿。英国154 2 年破产法和157 0 年破产法可6对破产人进行监禁和全面调查。7英国17 0 5年安娜法案是英国首次在集体清偿和平均受偿后确立破产免责原则。英国直到198 6 年及以后颁布了破产法案，才从真正意义上实现了对破产人的利益保护。根据英国破产立法中关于个人破产和金融破产的规定：以债务人无欺诈行为为条件，将免除债务期限从3年缩短为最长12 个月；淘汰明显过时和不必要的限制，以减少破产人失败后的耻辱感，增强东山再起的信心。美国破产概念最早由17 8 9年宪法规定。按照宪法表述，破产方面的法律是联邦法律。个人破产和企业破产都在美国法典中规定。直接破产程序是指个人放弃不可豁免的财产，换来一定期限后绝大多数无担保债务的免除。清偿模式则指个人清偿部分债务后，并在35年后换来剩余债务的免除。73本保障。一是设置好个人破产的失权与复权等相关制度，既要规制债务人欺诈行为，也要避免抑制债务人的重生积极性，规避虚假破产并筛选真实破产人。比如，法国禁止破产个人领导、经营、治理或控制所有商业、手工业或农业企业，最长期限达15年。以中国香港和台湾地区的个人破产制度为例，都对破产申请人予以资格上的限制：申请破产的自然人不得从事与法律相关的行业、不得担任公务人员、不得在企业中担任职务以及暂时丧失会计从业、建造师等职业资格 4 。二是各国均明确破产欺诈罪相关罪责，对虚假破产严厉制裁。英国一度引人死刑来制裁欺诈行为，当前规定有8 种个人破产罪责。根据美国和加拿大破产法律规定，债务人若违背如实陈述义务，譬如非法转移财产、提供虚假证据、不完全披露破产人信息等，应承担破产欺诈责任，可能被追究刑事、民事、行政三种责任；破产管理人若违背陈述义务，可能被终止在个案中担任管理人，或被取消执业资格（贺小荣等，2017)5也有观点认为，通过规范制度建设，在破产管理人和债权人的审慎管理下，真正的破产欺诈问题在国际上并不严重，真正的破产欺诈比例大约为1%3%6 。然而，摒除对上述数据真实性和普适性的考虑，严格而审慎地对破产欺诈进行制度预防确实极为必要，甚至可以出于谨慎的考虑采取由严格到宽松的试点推进思路。二、建立个人破产制度的紧迫性快速提升个人破产制度不仅是一项债务问题化解机制，也是一种社会救济安排，发挥着广泛影响。在经济市场化、金融深化和信贷自由化的过程中，尽管中国个人破产事宜显著增加，但个人破产制度长期缺失，引致一系列经济社会问题中国个人破产事宜不断增加一是非法人企业退出数量庞大。中国个体工商户数量快速增长，已从2 0 12 年末的4 0 59万户增长到2 0 2 3年4 月的1.16 亿户，约占市场主体总量的2/3，带动近3亿人就业。个体企业经营风险大、寿命短，退出问题较为常见，但在个人破产制度缺失的情况下，呈现注销数量庞大但破产注销比例偏低的局面。2 0 2 1年全国个体工商户累计注销96 1.9万户，占全部注销实体的72.7%。2 0 2 0 年全国因破产原因注销的企业数量为390 8 户，仅占注销总数的1%。此外，企业破产产生的自然人连带责任担保问题也日益突出，值得关注。二是居民部门杠杆率快速攀升，导致个人过度负债以及债务违约问题日益突出，消费者财务危机成为社会问题。从国际对比看，中国居民部门杠杆率的持续走高态势与发达经济体尤其是美目前世界范围内复权程序主要包括三种模式：达到法定复权条件，无需经法官审判自然恢复权利和资格的当然复权模式，为大多数英美法系国家采用；经破产人申请，法官裁决后方可复权的申请复权模式，代表国家为法国、意大利；以当然复权为主、申请复权为辅的混合复权模式，代表国家为日本。各国复权期限的规定差异较大，从3一10 年不等。2美国2 0 0 5年的防止破产滥用及消费者保护法扩大了不可免责的债务范围，延长了两次申请破产的时间间隔。1705年安娜法案。英国破产法第10 章专门规定了8 种适用于个人破产的破产犯罪，包括不披露信息、隐匿财产、隐匿或伪造账簿和文件、虚假陈述、对财产的欺诈性处置、破产人潜逃、欺诈性处分购财产、获取信用或商业运营。?美国制定破产滥用预防及消费者保护法案（2 0 0 5年），将破产申请费用提高了3倍；要求个人债务人进行“债务人收人测试”后再确定是否适用债务清算还是债务豁免。在加拿大，债务人实施破产欺诈情节较轻的，债务人即使符合破产条件，但对不能清偿部分债务，可以限制免责；情节严重的，可以对债务人处以50 0 0 加元以下罚款及1年以下刑罚；情节特别严重的，可以处以10 0 0 0加元以下罚款及3年以下刑罚。在美国纽约南区破产法院，2 0 12 2 0 16 年间约有72%的个人债务人、1%的企业债务人被追究破产欺诈责任。82021年全国各类市场主体累计注销132 3.8 万户，其中企业是34 9.1万户，个体工商户96 1.9万户。74国形成鲜明对此：中国居民部门杠杆率已从2 0 0 8年末的17.9%攀升至2 0 2 2 年末的6 1.3%（图3），同比增长2 4 2.5%；同期美国则从96.3%下降到7 4.4%，同比降低2 2.7%。2 0 2 2 年，中国居民杠杆率已经处于较高位置，接近全球平均水平的6 2.8%，远超过新兴市场国家平均的4 7.7%。100.070.061.3095.060.090.047.7050.085.080.074.4040.075.030.070.073.3020.065.060.010.020082010201220142016201820202022美国邮发达经济体新兴市场（右轴）中国（右轴）图3各个国家和地区居民部门杠杆率（%）注：数据来自国际清算银行。居民（住户）部门杠杆率=居民（住户）部门核心债务/经济体GDP*100%。从中国看，居民部门负债迅速增长，相关不良问题值得警惕。居民部门债务主要包括个人住房贷款和消费贷款两部分。2 0 2 2 年末中国短期人民币消费贷款余额为9.35万亿元，是2 0 12 年的4.83倍。2 0 2 2 年1季度末信用卡逾期半年未偿信贷总额达92 6.8 亿元。金融机构零售不良贷款的批量转让经过两批试点后，正在逐步推进，但也面临立案效率低、立案难等现实困难。事实上，居民部门更为主要的负债是个人住房贷款。中国个人住房贷款余额已经从2 0 0 7 年的3万亿元增长到2 0 2 2 年末的38.8 万亿元。规模庞大的个人住房贷款若在部分小城市面临房价下行问题，则风险将较为突出。从另一个层面看，全国法院失信被执行人名单已经从2 0 13年7 月首次公布的2.61万个，增长到2 0 2 3年3月的8 0 0 万个，其中绝大部分是自然人，累计数量及受影响的家庭成员总数预计达数千万人。（二）个人破产制度缺失带来诸多问题个人破产制度已成为中国市场主体退出制度的主要短板。中国社会主义市场经济制度已基本形成，但在市场主体制度等方面仍不完善，其中市场主体的救治和退出是主要短板。市场主体不可能只进不出，只生不死，只生不救。破产是市场主体成立、运营和消亡退出的必要组成部分，是企业生命周期的最后一步。将破产保护法律制度明确为社会主义市场经济制度体系的重要组成部分，有利于提高市场经济发展质量和效率，也有助于改善营商环境。破产法律制度是市场主体制度中的短板，个人破产制度更是破产法律制度的短板。120045000010734000001000350000806800300000607619652.50000600483200000400293268264150000291205 1922042261000002005000000200280026002ET0910810610z商业银行不良贷款余额：个人贷款：住房按揭贷款个人住房贷款余额（右轴）图4中国个人住房贷款余额及不良规模（亿元）注：资料来自wind。银保监会公布的个人住房按揭不良余额只公布到2 0 2 0 年。个人破产制度缺失造成中国“半部破产法”的局面，损害中国金融基础设施建设的完备性。民法典（2 0 2 1年）将民事主体分为自然人、法人和非法人组织三类，但2 0 0 6 年破产法的适用对象仅为企业法人，造成民事主体多元化与破产法适用对象单一化的冲突。为破产企业提供担保的企业家个人及其亲友难以适用企业破产法，也影响了企业破产的推进。因此，作为特别数据来自央行发布的2 0 2 2 年第一季度支付体系运行总体情况。2021年首批试点启动，银保监会明确了国有6 大2行以及12 家股份制银行可以通过银登中心挂牌转让其个人无抵押不良贷款，这18 家银行成为首批零售不良贷款的供给方。2 0 2 2 年底，第二批试点启动，供给方新增三家政策性银行、消费金融公司等非银金融机构外加11个省市的城商行以及农村中小银行。中国民法总则（2 0 17 年10 月1日至2 0 2 0 年12月31日）和民法典（2 0 2 1年1月1日施行）均规定了三类相同的民事主体。75法的破产法有必要将民法典中不同类型的民事主体都纳人适用范围、有效衔接，实现逻辑一致和协同，以此解决“半部破产法”问题，完善中国破产法律制度。欧盟正在提议统一个人破产法，并将其作为推动统一的信贷和资本市场发展的基本组成部分。个人破产制度已经成为主要发达经济体信贷市场的基础准则个人破产制度缺失令危困个人持续陷于僵局难以脱身，市场经济活力下降。破产是商品经济的伴生物。当前，由于非法人企业、商自然人及公民的破产能力被中国企业破产法及相关法规明确排除，不论作为市场经营主体的债务双方以及金融机构，还是人财物等各项资源，都受困于债务僵局，不仅造成资源浪费，也有损经济活力。而且，金融深化和信贷自由化深刻改变了消费者破产的性质和规模。尤其是，经济衰退期间通过快速破产减少家庭债务累积，有助于恢复消费者需求，能产生积极的宏观经济效应 7 。个人破产制度能给予危困个体重生机会，促进市场经济公平竞争，是信贷市场安全网的重要组成部分，也是经济体系债务风险化解的必要机制。个人破产制度的缺失令司法执行难问题加重，社会矛盾持续发酵，成为社会安全网的漏洞。“个人破产难”在司法实务中大量存在，是造成司法执行难的重要障碍。中国司法实务中无财产可执行案件数量占执行案件总数4 0%；在每年6 0 0多万的执行案件中，民商事案件约18%“执行不能”，许多案件只能以“终结本次执行程序”形式结案，成为法院执行的历史包。受限于个人破产制度建设滞后，中国在民事强制执行中推出的参与分配制度和限制高消费令等替代性制度安排效果有限。并且，债务人易被边缘化或转人地下经济，引发社会排问题，成为诸多社会矛盾难以化解的痛点。三、当前中国建立个人破产制度的条件和困难中国建立个人破产制度已具备基本条件，但在立法思路、防范欺诈破产、建立个人破产管理制度、社会理念等方面仍存在诸多问题（一）个人破产制度建设的基本条件已经具备一是建立个人破产制度所需的法律制度不断完备。中国民商事立法日益完善，财产界定更加清晰。个人破产制度曾有望进人立法程序，近些年包括人大代表在内的立法呼声不断提高，建立个人破产制度已列人国家改革计划。二是个人信用的监管及财产登记制度不断完善。中国已中国企业破产法及最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定关于个人独资企业清算是否可以参照适用企业破产法规定的破产清算程序的批复等明确规定：个人独资企业、个体工商户、合伙企业等只是参照适用破产法，不属于企业破产法下的破产主体，在清算终结后仍可能承担无限债务责任。数据来自中国执行信息公开网。23资料来自最高人民法院2 0 18 年关于人民法院解决执行难工作情况报告。“执行不能”是指在执行案件中，被执行人没有可供执行的财产，或者被执行人的财产经过相应执行程序后客观上无法处置，即使人民法院穷尽所有可以采用的手段和措施，仍然无法执行到位的情况参与分配制度是法院强制执行程序中的一种重要的财产分配方式，是指执行程序开始后，被执行人为公民或者其他组织的财产不能清偿所有债权，被执行人的其他债权人依法向人民法院申请对执行财产按其债权性质或者债权数额按比例予以受偿2015年7 月实施的最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定赋予了法院对“老赖”采取“限制高消费”的权力。2004年，企业破产法（草案）将破产法的适用范围扩大到所有类型的企业，但因为涵盖了合伙人、个人独资企业的出资人，一度被认为是中国立法过程中离个人破产制度最接近的一次尝试。对此，2 0 0 4 年全国人大法律委员会指出，在中国个人信用体系不健全的情况下，尚无有效手段防止欺诈破产的情况下，建立个人破产制度的条件尚不成熟。82019年2 月，最高人民法院明确表示要“研究推动建立个人破产制度”。2 0 19年7 月，国家发展改革委、最高人民法院等13部门联合发布的加快完善市场主体退出制度改革方案提出：“逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度”。2 0 2 1年1月，中办、国办印发的建设高标准市场体系行动方案中提出，开展个人破产制度试点。76经基本建立起覆盖个人信用、企业信用和政府信用等的社会信用体系，财产登记制度也日益完善。三是各地司法探索持续推进。浙江、四川等地利用“个人债务集中清理”的方式探索个人破产。2 0 2 0 年8 月以来，深圳成为首个个人破产试点地区，在条例颁布、机构设置、避免逃废债、破产程序等方面做了诸多有益探索(8 。(二)建立个人破产制度仍面临困难1.立法思路的分歧和权衡一是个人破产立法的思路主要有整体立法和分步推进两种。整体立法统一推进思路是指，借修订企业破产法之机，将个人破产加人其中，以补全“半部破产法”。这有利于将来执行、修订法律时的统一性。分步推进思路是指，循序渐进推进立法程序，逐步扩大适用区域。从程序看，先单独制定全国性个人破产条例，在完成试点后再择机制定个人破产法或统一破产法。从地域看，先在深圳试点，后在全国逐步推广。然而，分步推进中的破产程序问题较为突出。若只在部分区域先行试点，长期下去可能不利于全国统一大市场建设。二是个人破产制度须平衡好民事主体退出制度和民事主体救治制度。破产救治制度被视为社会救济制度的组成部分。中国企业破产法的特点之一是“重破产清算”，“轻司法重整和司法和解”，2 0 0 7 年至2 0 2 0 年间全国法院受理的破产案件中破产清算的占比为90%。但破产和解和重整等制度对破产管理人等机制安排有更高的要求。2.隐匿财产逃避债务问题建立个人破产制度需要解决好守信激励与失信严惩的信用约束机制，规避转移财产、隐匿财产、偏颇清偿等破产逃废债行为。一是中国社会诚信意识不够强，缺乏严格的财产申报体系和法律监督体系，个人财产权利不够清晰，难以应对破产个人隐暨财产逃避债务问题 9。由于个人财产变动不需采取相应的司法和管理措施，存在利用破产制度规避债务的可能。二是财产保护制度的不完善和特殊性是构建个人破产制度需考虑的国情因素 10 。中国财产保护的法规制度仍存在诸多不完善之处，特别是涉及财产赔偿的法律条款不够明确，一些案件判决结果有失公允，可能导致破产者财产被侵占或者违法转移。城乡二元体制下部分债务人可能达到申请破产条件但无破产财产，如仅有的土地承包经营权不可处置。3缺少适应个人破产的管理制度一是破产办理程序仍较繁琐，破产审理时间相对较长，制度运行成本高。在世界银行营商环境测评中，中国办理破产的评价名次从2 0 13年的第8 2 位提升到2 0 2 0 年的第51位，仍落后于中国营商环境整体排名。二是个人破产清偿纠纷可能会挤兑司法行政系统执行资源，若出现恶意诉讼、缠诉，则将加大司法资源占用。尽管中国已建立了一套相对多样的破产相关司法机构，但尚不存在破产法院体系。具体而言，既有的破产管理人制度主要针对的是企业破产清算，而个人破产需要更为快速和便捷的程序以提高债务清理效率；政府与法院沟通协调运行机制仍未普遍建立，运行规则未实现常态化O4.“破产即有罪”王理念的束缚“破产即有罪”的理念在中国传统文化中有较大影响力，与个人破产制度中关键的“破产免责”存在一定冲突，成为影响个人破产制度推广银行存款实行的是个人存款实名制，不动产实行登记设立主义、全面实现统一登记，各个交易所只采用一个交易账户。个人债务集中清理是指自然人不能清偿到期债务，明显缺乏清偿能力的状况下，按照既定的法律程序对其进行债务清理，将个人名下剩余资产公平清偿给各债权人，同时该债务人不需要继续承担清偿债务责任的制度。企业破产法修改列人全国人大常委会2 0 2 1年度立法工作计划初次审议项目。数据来源：全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查中华人民共和国企业破产法实施情况的报告（2 0 2 1年8 月）。截至2 0 2 2 年末，最高法已批复同意设立了3家金融法庭、17 家破产法庭，各地法院还设立了30 0 多个金融审判厅和金融合议庭，对金融案件实行集中管辖。77的关键因素。中国传统思想中存在“破产有罪论，民间也有“欠债还钱，天经地义”“父债子偿”等说法。当前，对于个人债务的追讨，仍存在电话骚扰、恐吓和暴力催债等现象。从国际上看，相较于对破产欺诈等问题的防范，如何引导诚实而不幸的债务人选择破产系统是更为关键的问题。破产债务人由于担心破产暴露问题等原因而不想破、不敢破较多。比如，在北京市法院系统20182020年间受理的破产案件中，6 3.6%是在企业停止经营三年后申请的。事实上，破产是市场主体在经济规律作用下退出市场的正常现象，跟债务人的道德品德并无必然联系。也要认识到，文化传统在个人破产制度的影响上相对有限。从国际经验看，各个国家个人破产制度的差异主要是受历史的偶然性、政治利益集团、意识形态等因素影响，而受国家间文化传统差异影响有限(拉姆齐，2 0 2 1)1四、对策建议当前，宜借鉴国际经验，在推进整体立法、平衡好救治与退出、严格防范欺诈破产、规避破产制度滥用、建立个人破产管理制度等方面统筹考虑，加快推进个人破产立法。（一）推进整体立法建立个人破产制度是顺应个人破产事宜不断增加的现实需要，也适宜在经济复苏周期推出。宜借修改企业破产法的契机，采用一般破产主义，将包含非法人企业、商自然人和公民自然人在内的个人破产纳入修订后的企业破产法，尽快列人全国人大常委会年度立法工作计划，以维护破产法的统一性和便于快速推行。同时，也要同步推进个人破产法的司法解释的准备工作，为后续运行提供操作基础。(二)平衡好重整和清算作为一种体现人文关怀和社会救助精神的特殊法律制度，个人破产制度需平衡好重整制度和清算制度。要注重发挥个人破产制度的拯救功能，设定“以重整和解类再建型破产为主导，以清算类分配型破产为兜底”的原则。与之相应，建立基于自愿原则的非正式个人债务清理程序。与之配套，进一步完善社会保障制度和最低生活保障制度，促进失业者再就业。（三）严格防范破产欺诈一是设计严格追责机制，综合运用民事、行政和刑事措施，严肃惩戒欺诈破产。二是完善个人征信制度，出台个人信用信息公示制度、必要的限制和失信惩罚措施，建立多平台联动的个人破产状态公示机制以完善公众监督。三是完善个人财产一般登记制度。严格破产个人财产定期申报制度，对财产数额和项目的变动及时申报。（四）规避破产制度滥用一是设置相对严格的破产免责申请，强化个人责任。既要将自由财产种类法定化并予以限额，也要因地制宜地设置好破产申请门槛、财产扣押范围等，明确破产财产和自由财产的界限。二是严格设置免责考察期（如5年），待后续社会环境允许后再缩短。三是建立个人破产的失权与复权制度。采用免责制立法程序终结的偿债比例与以后偿债责任年限挂钩的办法，落实“还债多的早免责，还债少的迟免责”。合理界定复权期限和复权程序，复权期限可设置为5年以上，复权程序可参考使用混合复权模式。（五）建立个人破产管理制度一是构建破产审判权与破产管理权分工协作机制，建立府院联动的常设机构。在国务院及各省、自治区、直辖市成立负责破产行政事务的破英国于2 0 0 2 年将免责期限从3年缩短为1年；波兰于2 0 15年起