三明城市规划的瓶颈思考.doc

福建省三明市城市规划瓶颈思考许勋恩 作者简介：许勋恩(1977.9-)，男，汉族,江西省石城县人，讲师，管理学硕士，研究方向：公共与旅游管理。基金项目：2012年三明市社科规划立项课题：“三明城市规划的瓶颈思考”（Y12009）。（三明学院旅游学院 福建 三明 365004)摘 要:城市规划是城市建设与城市管理的基础与依据，也是人文城市与生态城市建设的有利保障。从城市规划的理论视角,对三明工业城市规划瓶颈进行相关述评,提出破解三明城市发展瓶颈的有效策略:一要树立“生态城市”的规划理念，打造宜居的生态城市;二要确立“以人为本的城市规划，打造人文城市；三要加强城市规划的制度化建设，用制度构建确保三明城市现代化进程.关键词：三明；城市规划；瓶颈Thinking on the Bottleneck of Sanming Urban Planning XU Xunen(School of Tourism,Sanming University， FuJian, Sanming 365004, China。)Abstract: Urban planning is the Foundation and basis of urban construction and urban management, and is also beneficial safeguard for the construction of ecological and humanistic city。 From the perspective of urban planning theory,this paper reviewed the bottlenecks of Sanming industrial city planning firstly ，then proposed effecive countmeasures that solve the bottleneck of Sanming city development：the first is to establish the ideal of the ”ecocity” planning and to build ecocity which makes people live feasible; the secongd is to establish the ”people-oriented” urban planning and to create humanistic city； the third is to strengthen the institutionalization of city planning construction that ensures urban modernization in Sanming.Key words：Sanming;Urban Planning；Bottleneck一、问题的提出中央海西发展战略为海西经济社会的跨越发展作出了具体的部署，对海西城市群建设也提出了巨大的挑战.地处福建省中部的三明市曾作为福建省的工业基地，拥有较高的城市地位。然而，随着经济社会的发展,城市化进程的加快，加上三明山地城市的独特地形特点，三明城市发展现状与科学发展观指引下的生态城市建设的本质要求存在着巨大的鸿沟：城市空间布局混乱，功能配置不合理，“城中村”问题严重，环境污染日益突出、基础设施明显滞后。这些问题的存在已成为提高市民生活幸福指数、阻碍三明城市发展的重大瓶颈，给人造成“脏、乱、差”的城市整体印象，同时也给三明城市居民的生产、生活带来了诸多难题：“购物难”、“停车难”、“走路难”、“健身难、“养老难”.三明作为海西城市群的中心城市,如何建设生态友好型宜居、宜游、宜创业的新型城市?如何在城市化进程中正确协调好人与自然的关系，为城市居民提供天蓝、地绿、水净的生活环境？如何处理好人与社会的关系，为城市居民提供优质便捷的公共服务与设施，创造良好的工作环境？如何挖掘城市潜力，增强城市实力，提高城市活力和魅力？1(P371）所有这些都是当前三明城市发展面临的重大课题。党的十八大报告提出建设美丽中国概念，为三明城市的未来发展指明了方向,也为破解当前三明城市发展“瓶颈提出了挑战。城市规划是城市建设与城市管理的基础与依据，是有效利用城市资源、促进城市科学发展的有利保障.本文试图从城市规划的理论视角,探析三明工业城市存在的各种瓶颈,以求教各专家同仁，探寻破解三明城市发展瓶颈有效策略，促进美丽三明城市的共建共造.二、多维视角下的三明城市规划瓶颈述评(一)缺乏有效规划导致城市空间结构混乱空间作为一种资源，是城市管理的重要对象,要管理好城市空间，先要做好城市空间规划。城市规划实际上就是指空间规划或空间结构规划。走进三明中心城市，工业厂区与居民区、行政中心与商业区混杂，工业区工业园区分布零散，没有按城市发展规律选址,城市形象滞后；1993年雅典宪章要求城市规划把城市功能分为居住、游憩、劳动、交通四大功能，认为城市规划的目的就是要保证这四大功能的正常进行.2（P148)可三明中心城市没有按照商业区、居民区、工业区、服务区的功能进行城市空间分布,而是车水马龙,混扎在一起;广场、绿地、公园、体育场馆等公共空间的应急避难功能未作允分考虑，防灾减灾规划缺位；目前三明市泊车位严重短缺，尤其是三元区停车难问题较为突出，车辆乱停乱放，随意占用人行通道,特别是从事物流运输的车辆停放问题一直影响市容市貌.究其原因，尤其说城市发展客观事实所致,还不如说是缺乏对城市空间有效规划思考所致.三明作为山地城市，受地形地貌的限制，有着不同于其他平原城市的空间发展规律,随着城市化进程的不断加速，城市人口数量的增加，科学的空间规划显得极为重要。可原来的城市空间规划缺乏前瞻性,没有针对三明有限的地理空间的实情，运用城市空间理论来破解三明中心城市的土地紧张、交通拥堵、防灾安全隐患.处于发展新起点的三明，城市规划要以全局性和前瞻性的视野，审慎的考虑有限用地空间前提下的空间布局问题，在新的空间发展思路下制定三明城市空间发展战略，结合旧城改造,“城中村”建设，新区扩建，严格遵循“先地下,后地上的规划原则，充分利用好地下空间资源，做好城市空间发展规划。（二)城市规划编制理论存在缺陷城市规划是提高城市现代化水平的有效途径，需要先进的规划理论作指导.走进三明发现，位于市郊区，由北京奥运“鸟巢”建设的明星团队承建的贵溪洋“珍珠造型新体育场馆，作为三明的地标性建筑，造型新颖,气势宏伟，堪称福建第一。体育场馆作为非竞争性与非排他性公共产品，促进群众强身健体是体育场馆建设最基本的价值诉求,应该本着便民利民的服务宗旨。但新场馆位于郊区,利用率低下，造成公共资源严重浪费，究其原因在于城市规划中长官意志导致政绩规划，形象规划.在全国大力发展生态型城市，淘汰落后产能企业的背景下,三明市环保部门在群众反对与质疑声音之下审批通过了三钢集团改建三化电石厂六号高炉项目；政府在加大改善民生背景下，在三化厂区内设立了长安小学，并在离储煤仓库不到一百米地方新建经济适用房等民生工程；文明城市建设却没有为年迈的老人安排足够数量的老年活动场所、市中心没有养老机构，存在养老机构郊区化这一怪象；江滨路扩建后,列东大桥至下洋会展中心的沿河江滨休闲步道反而被破坏,路被土方填埋,护栏毁坏,近一公里路成了断头路；轻纺学校天桥附近麒麟山方向近三十米人行通道中断，本应建人行通道的地理空间被广告商租用，路人只能危险借用机动车道通行;中山公园天桥沿江方向入口与人行道相隔离，行人路过中山公园沿江方向天桥要翻越护墙或绕行百米;绝大部分居民社区突发自然灾害（地震）无避难场所；位于沙溪河上游的荆东工业园区成为城市化进程中的新污染源。深刻反思三明城市发展过程中的城市弊端，试问我们的城市规划有没有考虑城市居民的利益，有没有严格按照生态文明城市建设要求，有没有落实科学发展观，遵循人本理念？城市规划更多的是利益规划、经济规划，这样的规划不可避免规划瓶颈问题频发。(三）城市规划机制不健全三明城市规划编制由三明市政府委托中国城市规划设计院完成，中国城市规划设计院的企业性质要求它以追求利润的最大化为目标,其对利益的追求和自身的价值观必然会与城市规划固有的价值观相冲突.中国城市设计院与三明政府的委托关系，决定设计院所作的城市规划始终要听从政府的指意，从政府自身利益的角度来进行城市规划，这种听从长官意志的规划，把经济效益放在首位，社会效益与生态效益被忽视，积极从事无风险无创意的赢利性规划，难以承担城市公共资源合理分配,难以确保城市公共产品的公平与公正的功能,不可避免的与生态城市、人本城市理念相冲突，难以保证城市的长远利益和可持续发展。原东兴四路体育馆拆迁,新体育馆的建设，三明老年公寓的选址、三化电石厂六号高炉的改建、江滨路扩建、旧城改造,工业区的选址，新城扩建中城市空间结构布局、功能定位等跟群众密切相关的公共服务设施和项目，政府说了算，没有发扬民主,考虑广大市民的意愿，没有举行由公众广泛参与的讨论会、听证会来听取群众心声，造成城市规划缺乏民主性与科学性.政府是城市规划单一的主体，优势在于它对有关问题有具体详细的了解，对问题能从全局上进行考量。但是缺陷在于：政府本身也有自利性和价值偏好，因而单纯的政府规划不能确保公正;同时政府对一些问题的理性认知能力也是有限的，单纯由政府做出的规划也难保科学；单一式政府规划将各方利益主体排除于规划过程之外，这种政策规划明显缺乏民主性。导致的结果就是在城市建设过程中，拆了建，建了拆，造成建筑寿命缩短、政府公共资源的严重浪费、政府公信力受到质疑，人民群众的生产生活受到影响.(四）城市规划执行不力城市规划作为地方政府管理城市的一项政策法律，具有法制的严肃性及权威性。科学合理的城市规划对城市发展具有指导作用、法治作用、龙头作用、控制作用和优化作用.（3537）“城市规划，纸上画画，墙上挂挂，全是空话”，规划执行不力或规划执行走样,这是造成城市功能不全，城市形象不佳、城市违章建筑禁而不止的根本原因.纵观三明城市规划制度如规划编制制度、审批制度、运行制度、违法违章处罚制度等，没有同三明城市科学发展与时俱进，规划制度制定标准低、质量低，许多城市发展瓶颈的解决存在制度空白，客观上给城市规划实施也带来了许多矛盾。有的制度形同虚设，有的根本没有得到实行.双重矛盾与冲击下的城市规划制度是难以保障城市规划目标实现.坏的制度使好人做环事，许多不合理的制度和规划成果反而为城市无序开发推波助澜，成了各种违反规划的合法保护伞。主观方面，城市规划相关制度执行不严，政府出于土地财政，规划部门出于自身经济利益,对违规建筑加以纵容.三明明珠花园业主“还我空间,还我阳光”维权行动的失败是“城市规划，纸上画画，墙上挂挂，全是屁话的有力写照。明珠花园小区1215幢住宅楼平行且不足规定间距处建高达18层建筑楼，建成后两楼幢间距不足10米，新旧楼层日照、采光、通风、防灾、配套设施要求均不符合城市详细规划中控制性与修建性详细性规划内容要求。元一花园开发造成明珠花园业主住宅采光、通风、视线不足等侵权行为,且存在严重安全隐患，破坏了小区业主的正常生活居住环境，破坏了城市空间的协调.这样的违规建筑却在城市规划部门的审批下一路畅通，只能说明三明城市规划有关部门不能以城市发展的整体利益和大局为重，在城市管理过程中存在严重的功利性与短视，有法不依,执法不严。城市规划的有效实施需要不同部门的通力合作，各部门的相互配合，统筹协调，步调一致才能完成.三、破解三明城市规划瓶颈的路径探讨（一）树立生态城市的规划理念,打造宜居的生态城市生态城市是基本结构和功能符合生态学原理，社会、经济、环境协调发展，基础设施完善,物质能量高效利用，信息传递流畅快速,居民生活安全舒适的城市。4（P287)生态城市建设是以反对环境污染、追求优美的自然环境为起点,是人类改变传统的发展模式、谋求可持续发展的结果，是现代城市的重要特征和发展趋势.十八大报告指出建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计.改革开放以来,三明经济社会发展取得了骄人的成就,区域优势明显增强.但也应清醒地认识经济发展的同时,三明城市生态与环境问题矛盾日益突出:开发无序、资源的过度利用和能源的高消耗、环境污染加剧、生态系统退化.三明作为一座工业化城市,产业结构以高能耗的工业为主。据统计，2009年以来，三钢、三化两家排污大户年均耗煤量为236万吨，烟尘、二氧化硫排放量分别为1287吨和15111吨，造成严重的空气污染与水体污染，危害到人民群众的幸福和健康。破解三明城市经济社会发展与环境保护的矛盾，确保发展中落实保护,在保护中促进发展，坚持节约发展、安全发展、清洁发展，通过生态城市规划来实现生态城市的建设，实现可持续的科学发展.城市规划要把生态理念放在首位，城市空间布局、旧城改造、新区开发，经济产业政策调整、生产方式、消费方式、生活方式和管理方式的改变，都应坚持生态效益优先。倡导生态价值观，使全社会特别是领导决策层的观念转变过来,树立人与人、人与自然和谐的生态理念，建设宜居型的生态城市。首先，加强市区城市景观风貌专项规划和建设。加大一河两岸景观改造力度，注重山体轮廓的保护和绿地走廊的合理布置,山体和岸线边界不应受到建筑的遮挡，重点地段要退居、退耕还林，新建、改建社区人均公共绿地面积达到生态城市的绿化标准。同时，加快城市标志性建筑、文体场馆及城市展览馆建设，充分体现我市传统文化、风土人情.其次，做好环境整治专项规划。加强市区污染治理工作，运用转炉除尘、脱硫等清洁生产技术和工艺，减少“三废排放,改善空气质量，保障人民群众身体健康.调整产业结构，坚决淘汰污染严重的生产企业，重视生态技术的开发与应用，必须增加科技投入、研制，积极选择“适宜技术”,推广生态产业，保证发展过程低（无）污、低(无）废、低耗，提高资源循环利用率.一切新建、改建、扩建项目中防治污染的设施必须与主体工程同时设计,同时施工、同时投产使用，引入企业实行严格的环保准入资格制度.第三,做好城市新城区与旧城改造的生态规划。应以创建整体生态化城市为准则，老城区则以综合治理、突出文化特色为准则,三元区旧城改造在文化设施、公益性项目的布点上给予充分的考虑。加大城区园林绿化建设力度，增加城市大型公园、绿地建设,丰富市民文化娱乐生活。（二）确立“以人为本”的城市规划,打造人文城市先知亚里士多德说过:人们来到城市,是为了生活；人们居住在城市,是为了生活得更好。5P(110）城市的本质是为了使城市成为更加适合人们生活、学习、工作的地方,而城市规划是对城市生活、工作环境的预先安排.城市规划要从市民的实际需要出发，把人民群众的利益放在第一位，创造最适宜安居乐业的城市环境是城市规划的根本价值诉求.在城市规划中充分体现人文精神，确立以人为本的规划理念。在城市规划过程中以牺牲多数市民利益谋求少数人或小集团私利，将生活在社会低层老百姓的需要置之不理，困难群体边缘化、公共空间“被挤压”与公共需求 “被漠视”，这与人本理念的城市规划相悖.城市规划是公共利益的维护者，城市规划工作应能代表公众的利益，充分考虑和满足市民物质和精神需求.纵观三明城市发展过程中存在的各种各样的问题，长官意志导致的政绩规划、利益驱动导致的商人规划、盲目崇洋导致过度规划、缺乏法制导致随意规划，这种“官本位、“钱”本位的规划,“见物不见人”,没有从人民群众整体利益的角度来思考城市的发展，没有按照生态效益优先、社会效益为主,兼顾经济效益的原则进行科学有效的城市规划。 “以人为本”的城市规划是实现人文城市建设的有力保障,必须坚持“重民、利民、便民”的原则。首先，城市规划要尊重民意，广泛采纳民众的建议。从宏观讲，城市规划的总体进程都将或多或少的影响市民今后的日常生活；从微观讲,城市规划建设对城市的教育、卫生、环境、交通、美化亮化等基础设施息息相关，必然会引起市民的关注。提倡“以人为本”的城市规划，就是要充分尊重居民在城市规划建设中主体地位，让其参与决策.根据新公共管理理论对市政改革的启示要求，广大市民作为城市规划主体应融入城市规划决策中来，只有居民参与到城市规划建设的进程中来,才能变政府独大的单一规划为多元主体共同规划，达到人与城市的有机融合。其次，城市规划要坚持便民利民.城市空间结构的布局,城市公共场所的安排，城市基础设施的建设，一定要坚持“以人为本”的设计思想，从城市规划源头解决目前我市市民普遍反映的“购物难”、“停车难、“走路难、“健身难”、“养老难”的问题.第三，创建“生成性的空间”,打造人文理想城市。在这个空间中，起主宰力量是人性尺度或人文关怀。6P112对于一座城市，人是主体，城是载体,人性的需要与目的才最符合城市的本质.城市规划以人为本,就是要更加尊重人性的的基本规律,把人性规划作为城市规划的出发点与治理城市的一切规范性价值的源泉， 积极倡导与实践人性化设计理念，大力创建人性场所，处处为普通人的普通事着想。抛弃城市规划建设中GDP为核心的发展主义,思维,抛弃政绩规划，形象工程的官本位做法,让城市的发展为全体市民带来实实在在的好处，在城市规划过程中真正贯彻利为民所谋，权为民所用，情为民所系。 （三）加强城市规划的制度化建设,用制度构建促进三明城市现代化进程现代化城市是一个复杂的综合概念,是城市空间和城市区域总体布局的一流水准，是城市发展的终极目标。城市规划科学合理化,城市基础设施的现代化、城市生态环境园林化、城市经济高技术产业化、城市居民生活高度社会化、城市资源利用高度集约化是城市现代化的六大标志。7 P（5759 ）其中,城市规划科学合理是城市现代化的基础与保障, 三明城市发展与现代化水平存在巨大差距，根源于规划问题。从观客上讲，城市规划制度不健全，从主观上讲，城市规划人才素质不高，城市规划执行不力.要加强城市规划的制度建设，用制度来促进三明城市的现代化水平。首先，需要加强城市规划制度化建设。根据城市规划的相关原则,在搜集与分析三明城市规划资料的基础上，制定科学合理的城市规划.重视规划的法律效力，坚决维护城市规划的严肃性、权威性和延续性;加强规划监察工作，从源头上消除违章建筑；加强规划引导，规范商业街道店铺经营。针对目前三明市区大多街区商业店铺种类混杂,既不利于管理，又降低街区档次，解决诸如此类的问题，市政部门要加强规划引导，统一协调，严格规范行业准入，逐步统一业主思想，规范商店经营，实施工商执照市场准入限制，形成行业一条街等相对专业的商品市场.其次，要严格执行规划.按照“规划一张图,审批一支笔,建设一盘棋，一张蓝图绘到底”的要求，加强规划审批管理,防止部分房地产开发商或工业园区项目业主为追求利益最大化而随意改变用地规划或用地性质，使城市建设变得有矩可循、有据可依。对违反城市规划的违章建筑，坚决给予拆除。在规划具体实施过程中,要防止各自为政的问题，对城市规划执行部门工作玩忽职守的现象，落实行政问责制度。同时，要加强城市管理队伍建设，建立一支政治过硬、业务精湛的城市管理队伍,确保城市规划政策的严格执行。最后，创新城市规划体制机制。三明山多地少，地形有其特殊性；城市交通问题比较突出；市区商业网点分布不合理；停车难问题已影响三明整体城市形象,诸如此类的难题要通过创新城市规划的体制机制来加以解决。8（p前言)在城市规划中,一是要大胆借鉴市场化的运作模式,把排他性的基础设施项目尽量推向市场，走社会化、产业化发展、市场化运作、企业化经营的路子，通过管理合同模式、租赁模式、BOT或特许经营模式来解决资金瓶颈；二是要观念创新，做好地下空间的规划.城市地下空间的开发利用，己成为世界性发展趋势，并以此为衡量城市现代化的重要标志。通过地下空间规划来化解我市土地紧缺、环境污染、交通拥塞、能源浪费、防灾安全等问题.总之，从城市规划视角探讨三明城市建设只是破解三明城市难题的冰山一角。建设现化代的三明城市,打造“宜居、宜游、宜创业的新型城市，要勇于探讨城市运行的体制、机制，敢于城市管理创新，充分利用良好的山水资源和独特的红色、客家、闽西北文化资源优势,通过凸显“红色经典、历史遗迹、客家中心等城市特色来增强三明城市软实力。参考文献：1、2、4张永桃,市政学M。北京:高等教育出版社2006。83张忠诚。 天津市城市规划管理的对策研究D. 天津大学硕士学位论文，2007（7）.5、6梅伟霞。我国城市建设中人文精神的缺失与反思J。 中共贵州省委党校学报201067 姚士谋，朱英明,汤茂林，管驰明:城市现代化基本概念与指标体系，地域研究与开发，第18卷 第3期1999年9月8中国城市规划设计院.三明中心城市空间发展战略规划总报告J。2010年9月。联系电话:180059856918