关于建立“大调解”机制的再思考.doc

-范文最新推荐- 关于建立“大调解”机制的再思考 关于建立“大调解”机制的再思考关于建立“大调解”机制的再思考建立“大调解”机制，整和各类调解资源和手段，充分化解各类社会矛盾，是应对社会快速转型期利益格局调整、深层次矛盾问题不断显现、人民内部矛盾呈高发态势的创新途径。作为一种实践操作，需要客观认识“大调解”机制产生的社会背景，深入研究“大调解”机制的运行模式，廓清一些模糊观念，避免成为“一哄而起”、“一个面孔”的应景之作。“大调解”机制是综合解决社会矛盾的一种尝试，是人民内部矛盾发展到一定阶段的产物。矛盾的普遍性原理告诉我们，矛盾无时不在、无处不在。对于经济和社会发展来说，社会矛盾的存在极其正常，不必大惊小怪。但矛盾的特殊性原理又告诉我们，现时的社会矛盾比以往任何时候都更具尖锐性、复杂性，运用常规手段已无济于事，必须创新社会矛盾解决机制。而“大调解”机制正是这样背景下的产物。据我市秦淮区对当前社会矛盾纠纷新特点的专题调研表明，近年来，随着改革改制工作不断深化，城市建设不断推进，社会矛盾纠纷的类型、程度等发生了质变，呈现出“五多”特点：一是发生数量多，具有复杂性。表现在：导致矛盾纠纷的因素越来越多，涉及人员成分越来越复杂，矛盾纠纷触及的层次越来越深，不平等主体间的矛盾纠纷越来越多。二是串联行为多，具有延展性。表现在：因同样因素或性质引发的矛盾纠纷易产生连锁反映，处置不慎易产生共鸣，从而引发群体性、区域性事件。三是重复上访多，具有反复性。一些人对已产生的矛盾纠纷抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的心理，反复上访，越级上访，对企事业单位和国家机关的正常生产工作秩序造成了严重影响。四是激烈方式多，具有尖锐性。为达个人目的，有些矛盾纠纷当事人往往采取过激行为，酿成严重后果，造成社会心理恐慌。五是策划预谋多，具有对抗性。随着公民组织自我维权意识的增强，维权手段不断翻新。群体性、区域性矛盾纠纷往往有组织策划者和骨干，而且各人分工明确。针对这样的社会矛盾纠纷状况，过去五种调解单兵作战、各自为政的调处格局已不能适应调处需要，“大调解”机制便应运而生。从事物发展的规律看，任何一种事物都有其历史存在的必然性、合理性与局限性，因此，“大调解”机制也将随着尖锐复杂社会矛盾纠纷高发态势的存在而存在。面对复杂的稳定形势，摒弃容易令人生厌的强硬行政手段，综合发挥调解的怀柔缓冲职能，避免一般的社会矛盾转化为对抗性事件，这是“大调解”机制产生和存在的又一个潜在理由。要正确认识和理解“大调解”机制。“大调解”机制的建立不等于简单地成立一个机构。作为一种社会矛盾纠纷解决机制，使民间调解、治安调解、信访调解、行政调解、诉讼调解有机结合，一方面能够强化、整和各相关部门调解职能并优化社会调解资源，另一方面可以突显政府部门依法行政、司法部门依法救济的重要性。因此，“大调解”机制的运行基础不是依赖于新建一个机构，包揽各相关部门的调解职能或越厨代庖代为履行各相关部门的调解职能，而是有赖于各相关部门调解工作网络的健全、调解工作触角的延伸以及调解职能的充分发挥。网络健全能够及时获取社会矛盾纠纷信息，做到抓早抓小抓苗头，及时进行多层面调处，保证将社会矛盾纠纷解决在村、居解决在基层。工作触角延伸能够有效进行预防，实现调解工作的“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”的战略预期。但这些目标的实现都依赖于各相关部门调解职能的充分发挥。现时情况下，由于社会矛盾纠纷的调处归属不十分明确，或归属虽明确但相关部门不能各负其责、充分发挥调解职能，因此“大调解”机制的作用必须依赖于有形载体，通过有形载体的运作实现“大调解”机制的功能。根据外市已有经验，结合南京实际，我市部分区县创制了“党政统一领导、综治组织协调、依托信访、司法行政为主、职能单位各负其责、全社会齐抓共管”的社会矛盾纠纷解决格局，在区县及街镇两级成立社会矛盾调处服务中心（以下简称两级中心）。两级中心在功能上主要以信访局的矛盾纠纷接访、综治办司法局的矛盾纠纷排查、司法局的矛盾纠纷调处三大职能为基础,实行公安、检察、法院、综治、信访联合办公办事接访调处，政府主要部门包括涉案单位、驻区大型企事业单位人民调解委员会联动办公办事接访调处方式，全面负责辖区内社会矛盾纠纷的受理、调解、指导工作。在联合办公办事中，要特别注意法院职能的定位。法院的司法救济作为解决社会矛盾纠纷的最后一道屏障，其关口不能随意前移。实践中，征地拆迁产生的矛盾纠纷中，法院执行人员、公安防暴人员等在征地拆迁现场的出现，是导致征地拆迁矛盾纠纷升级、激化的一个重要因素。因为，在刚刚发生的矛盾纠纷中就出现法院执行人员、公安防暴人员等，被广大群众认为是法院、公安与拆迁公司穿一条裤子，自己的权益根本得不到保障，使得广大群众不再信任司法公正。因此，在联合办公办事中，法院应当牢记自身的救济职责，做好各类调解工作的指导与培训，而不应该出现在化解矛盾纠纷的第一线。“大调解”机构不能成为第二个信访局，保证其协调、高效、务实发展的关键在于是建好制度、规范运作。建立完善“大调解”机制、维护社会稳定，重在资源整合，贵在部门联动，落实在制度保证。因此，必须在组建机构基础上，建立健全各项制度，实现“大调解”工作的组织机构网络化、工作流程规范化、调处责任明确化，避免成为第二个信访局。各区县、街镇要立足本地实际，建立切实可行、行之有效、可操作性强、程序完备的规章制度，既便于调解人员、当事人遵守，又利于社会监督，实现各类调解工作的法制化、规范化。要完善至少四个方面的制度：一是运行管理制度；二是协调联动制度；三是办案责任制度；四是定期排查制度。在运行管理制度上注重“五抓”：一抓立足点：把全面基础性管理作为两级调处服务中心的基本建设常抓不懈；二抓关键点：把人员管理作为兴业之本摆上突出位置；三抓集结点：把卷档管理作为规范办案程序的总开关，做到资料齐、手续全、卷宗规范；四抓切入点：以规范运作为目标，强化案件办理的全过程管理，确保各个环节不出现任何疏漏和问题；五抓突破点：集中解决热点、难点问题，提高案件调处的集成度。在协调联动制度上注重“四从”：一是服从管理，二是听从指挥，三是遵从法律，四是顺从民意。两级调处服务中心在党委、政府统一领导下，采取集体办公、定期调度工作、集中分析情况、指派安排任务等措施手段，化零为整，聚分散力量为强大合力，形成统一动作、一体运行态势。因此中心内部人员必须服从管理；有关部门、单位在接受分流指派的具体矛盾案件时必须听从指挥，积极配合参与联动；解决纠纷必须遵从政策法律和矛盾规律；解决结果必须体现“三个代表”精神，顺从民意。在办案责任制度上注重“三明”：明确案件情况、明确办案要求、明确办案具体责任，实行调解工作目标责任制，增强办案人员的责任心和使命感。将办案质量高低、服务态度优劣等内容纳入年度考核和奖惩范畴，实现任务明、责任清、工作实、效果佳的工作目标。在定期排查制度上注重“两结合”：坚持排查在先、发现问题在先、抓早抓小在先，切实做到定期排查与经常性排查相结合、发现问题同解决问题相结合、处理信访同依法调解相结合，最大限度地把问题消灭在萌芽状态，避免纠纷激化。要坚持各街镇、系统的半月排查、区县中心的每月排查、每季讲评、半年小结、全年总结。制度再好还要靠运作支撑，规范运作是保证“大调解”机制落到实处的关键所在。规范运作应当抓好六个环节：一是分级调处环节。按照统一受理、集中梳理、分级办理、限期处理的原则，由区县、街镇两级中心统一受理各类矛盾纠纷，并及时梳理，根据案件性质、涉及范围、难易程度和轻重缓急等情况，或由中心直接调处，或分流处理。二是联动调处环节。对涉及跨地区、跨部门、跨行业的矛盾或重大、疑难纠纷，在区县中心统一组织下,由各单位共同参与、协同作战、多管齐下、联动调处，实现信息联网、部门联手、上下联动、条块联合的“大调解”格局。三是配套调处环节。将社会矛盾的调处服务与法律服务热线、律师参与、公证确认、法律援助、法制教育等配套，切实为群众提供便利、及时、周到、全面的调解服务。四是职能保障环节。克服过去调解组织有职无权弊端，赋予两级中心五项权能，即案件受理权、分流指派权、矛盾纠纷调处权、督查督办权和“一票否决”建议权，确保中心职能有效、高效运作。五是岗位培训环节。建立持证上岗资格制度，高标准选任调解员，通过集中学习、业务培训、观摩开庭、现场指导等多种形式，切实加强调解员岗位培训，并在区县法院组建培训基地，不断提高依法调解能力和水平。六是分管领导接待负责环节。实践证明，领导参与接访是化解群众上访的有效手段，因此要继续坚持领导接访制度。按照“分级负责、归口办理”和“谁主管、谁负责”原则，重大疑难矛盾实行分管领导承包制度，逐人逐事落实责任领导，在分管领导职权范围内能解决的问题，必须认真研究解决，决不能出现敷衍塞责、拱手上交现象，确保群众反映的问题件件有着落，事事有回音。通过以上四项制度的确立、六个环节的把握，打破过去各类调解组织之间、涉案单位部门之间条条分割、块块分割、条块分割的格局，形成多种调解主体协同作战、联合作战，多种调解方式多管齐下、联动运作的新格局，确保小矛盾不出村居、大矛盾不出街镇，力争将所有矛盾解决在区县一级。维护社会稳定，任务艰巨，责任重大。我们期待“大调解”机制能够在化解社会矛盾纠纷中开出艳丽的花朵，带来社会稳定的祥和春天! 为贯彻落实中央一号文件精神，帮助广大农民增收创效提供良好的法律保障，溧水县司法局组织百余干警、公证员、律师、法律服务工作者开展了为期一个月的“一人走百户，送法进万家”活动受到了全县农民的声声称赞，他们把它比作是春天里的“及时雨”。 一、突出一个“送”字，让农民拥有增收创效的金钥匙。 随着国家经济体制的深入发展，农民的一切经济活动都融入了市场经济发展的行列。市场经济离不开法律，不懂法律就难以增收创效。因此，农民增收创效就必须拥有法律这把“金钥匙”。 第一，深入调查了解农民增收创效需要哪些法律知识。围绕农民增收创效需要哪些法律知识的问题，我们组织了14个调查小组，深入到43个村的318个农户家中进行了逐户走访了解。同时，还重点走访了153户种植养殖户和加工经营户。通过走访了解，我们感到当前农民在增收创效中需要了解和掌握以下六个方面的法律法规知识：一是需要了解和掌握基本权利与义务方面的法律法规知识。如宪法规定的公民的权利与义务；村民委员会组织法中规定的农村民主管理的内容、村务公开的内容、村民委员会选举的程序等。二是需要了解和掌握生产经营方面的法律法规知识。如需要掌握农村土地承包法、农业法、土地管理法、合同法、矿产资源法、种子法、森林保护法等方面的法律知识。三是需要了解和掌握“婚姻、家庭、继承”方面的法律法规知识。如婚姻法、人口与计划生育法、继承法、老年人权益保护法等方面的法律知识。四是需要了解和掌握“打击犯罪、自我保护”方面的法律法规知识。如刑法、治安管理处罚条例、交通法、税法等方面的法律知识。五是需要了解和掌握“传染病防治”方面的法律法规知识。如传染病防治法、动物防疫法等方面的法律知识。六是需要了解和掌握“民事、刑事、行政诉讼”等方面的法律法规知识。如民事诉讼法、行政诉讼法、法律援助条例、律师法、行政许可法等方面的法律知识。 第二，组织人员编印农民常用法律知识100问。在深入调查了解的基础上，针对当前全县农民增收创效需要六个方面法律法规知识的实际，我们及时召开了局长办公会和党总支委员会，统一思想认识，迅速组织力量，编印农民常用法律知识100问一书，并组成了3个小组，以法制宣传科人员为主的资料收集编印小组，以办公室人员为主的后勤保障小组，以局领导为主的审核小组。在组织分工的基础上，各小组迅速开展工作。法制宣传科在资料收集过程中，采取了多种途径：一是与中国法学会和省法学会取得联系，向他们索要一些资料；二是上网查找，在各省、市开办的法治网站上收集资料；三是进书店购买和到各图书馆借阅有关法律法规资料。通过要、查、找、购、借等方法，使编印100问法律常识有了足够的资料，在多次筛选、修正、审核的基础上，终于编印出了农民常用法律知识100问的法律书籍，全书共有117页，讲了6个大问题，100条法律方面的小问题，这100问反映了农民增收创效方方面面所涉及到的法律问题，具体实用，通俗易懂。农民常用法律知识100问一书编印成册后，县级机关各部门纷纷登门索要。视察工作的县委、县政府的领导阅读了这一书籍后，十分赞赏，并向县局增拨了普法经费。从而，有力地推动了全县农村“四五”普法的深入开展。 第三，组织之间的各种大小矛盾150多件。使100多户农户之间消除了隔阂，在农村营造了和气生财、团结协作的氛围。 四是热情为农民举办多种形式的法制讲座。在送法进万家活动中，为使广大村民更好地运用法律武器在生产经营中增收创效，我们组织所有人员分别举办了村、自然村和家庭等不同类型的法制讲座，组织广大村民学习宪法、土地管理法、合同法、土地承包法等法律法规。还结合农民增收创效的实际，以案释法讲解了有关土地承包、财产利益、婚姻家庭等方面的法制案例，通过以案释法，使广大村民增加了学法的兴趣和效果。同时，我们还组织人员给村民讲解了如何打官司，打官司怎样请律师；讲解了公证的范围和程序；法律援助的对象、程序、原则；讲解了“148”法律咨询的内容等，使广大村民较好地学会了运用法律维护自身合法权益。 三、狠抓一个“实”字，真正使法律送万户活动取得成效。 为确保“一人走百户，送法进万家”的活动不走过场，取得实效，真正成为广大村民增收创效的催化剂，我们狠抓了三个方面的工作： 一是以问卷调查的形式，确保“走百户送万家”活动走得实、送得真。为使全局开展的“一人走百户、送法进万家”活动真正落在实处，我们专门设计了一份走访调查表，走访表上需要填写12个方面的内容，如走访户的姓名、地址、走访时间、走访户的家庭人口、收入情况。特别在走访了解的内容上需要填写五项内容，如“以前有无遇到涉法问题，通过什么途径解决的？当前有无涉法问题需要解决？在增收创效中你需要掌握和了解哪些法律知识？希望通过什么途径解决？当前最需要哪些方面的法律帮助？你对当前法制建设和“四五”普法教育方面有哪些建议和意见等。最后，走访调查表还设计了走访人签字和走访户代表签字的内容。由于走访人每走访一户都需要填写一份调查表，被走访户还要签字留名，活动结束后，每个走访人都要上交100份问卷调查表，局走访领导小组统一组织审核。由于走访的措施得力，确保了“一人走百户，送法进万家”活动走得实、送得真，使全系统人员在与群众面对面、零距离的接触中，加深了同群众的血肉关系、牢固树立了为群众服务的思想。同时，广大村民在接受走访中，增强了依法增收创效的意识。 二是加强跟踪督查和回访，确保“送法进万家”活动“三落实”。在开展走访活动中，我们专门组织了“送法进万家”活动督察小组，定时和不定时的进行抽查和回访，及时纠正“送法进万家”活动中的走过场现象。在一个月左右的时间里，局督察小组分别对4个律师事务所和7个法律服务所的法律服务人员、局机关人员进行了21次抽查了解和回访，主要到被走访户中了解农民常用法律知识100问是否发到户、走访中是否讲解了法律法规常识，对代理的案件和开展的法律咨询是否满意等问题进行回访，对农民提出的不满意的问题重新督促走访人进行“回炉”走访。由于我们重点抓了跟踪督查，使全系统开展的“一人走百户，送法进万家”活动做到了“时间、人员、效果”三落实。 三是组织全系统人员召开调研座谈会，让大家谈体会，谈感想。为认真总结全系统开展的“一人走百户，送法进万家”活动取得的经验、做法和成效，我们分别召开了全系统有关人员参加的调研座谈会，组织大家畅谈在送法进万家活动中所取得的收获和体会。在开展走访的初期，我们就要求局机关人员在“送法进万家”活动中，每人写一篇2000字以上的调研或体会文章，律师事务所、公证处、各镇司 对提升城市社区依法治理水平的思考随着城市社区“四五”普法工作的深入开展，广大社区群众特别是社区工作者和基层干部的法律意识进一步增强，较好地发挥法制建设在社区建设中服务保障作用。但面对社区形势任务的发展，依法治理社区工作仍然存在一些明显问题。一是观念陈旧制约着社区依法治理工作的精神动力。由于城市社区实行几十年行政命令管理模式，旧的思想观念在新的社区建设发展面前有很强的惯性，社区居委会习惯听命于政府，一定程度上成为政府的代言人和执行者，一旦失去街道的直接指挥领导，便无所适从；社区居民、驻区企事业单位，多数人还是把社区建设当成政府、居委会的事，有与己无关或怕给自己增加负担的思想，居民很少想到通过参与社区自治是维护自身的法律权利义务。二是未形成新型机制制约着社区依法治理工作的正常运行。社区建设目前仍处于政府主导阶段，法律规定的新型运行机制还没有真正在社区实现，社区服务仍然是政府、街道提供的行政服务为主；对政府、街道法制组织、居民群众在社区建设中的权利义务没有作出明确的界定，致使社区依法管理工作难以正常运行。三是法规制度不健全制约着社区依法治理工作的有效开展。由于社区依法治理处于起始探索阶段，许多方面还无法可依，城市社区在探索依法管理过程中，除按照居民委员会组织法运作外，更多是按照宪法、法制的原则，立法的本意以及政策操作，在缺乏系列、合理、合法的制度规范的条件下，社区依法治理工作难免走出“低谷”。要提升社区依法治理的水平，全面推进社区依法治理工作的开展。根据当前社区法制建设情况，我认为要在以下四个方面加以研究思考。一、要加大社区依法治理宣传教育的力度，努力营造社区建设良好的法制氛围。一是要通过三个增强来提高法制教育的效果。即增强针对性，对不同层次人员采取不同方法；增强实践性，坚持法制教育和依法治理并举；增强现实性，紧密联系群众生活工作实际进行教育。同时要引导社区干部树立三种观念，即维护宪法和法律尊严的观念、依法办事的观念、权利和义务的观念，提高其参与社区依法管理的积极性。二是要加大法律服务的力度。要充分利用社区内部的律师事务所、公证处、法律服务所、法律援助中心、“148”法律咨询专线电话等法律服务机构以及法律宣传等组织，拓宽法律服务领域，以法育人、以法服人、依法帮人，在社区中形成遇到问题找法，解决问题靠法的良好风气。三是要德法结合加强社区法制建设。要根据社区成员的需要和实际承受能力，开展内容丰富、形式多样、群众喜闻乐见的法制创建活动，把法制宣传活动寓教育精神文明之中。通过开展争创文明社区、无毒社区、无上访社区，文明楼道、文明家庭等活动，大力促进社区公德、职业道德和家庭美德在各行业、各层面不断形成，增强公民法律素质，树立民主、自立的思想，树立“共驻、共管、共建、共享”和“自我管理、自我教育、自我服务”的社区理念，形成良好的社区学法用法氛围。二、要不断理顺政府与社区自治关系，充分发挥社区居委会在依法治理中的作用。依法治理社区，必须按照发展需求，理顺政府与自治组织的关系，才能有效推动社区建议。一是政府在社区建设中应由注重微观、直接、行政手段等权力性管理转为宏观、间接、引导自治型管理，政府对社区民主自治提供尽可能的多支持、帮助与服务，要尽可能地把工作做到社区，而不是把工作交给社区。二是依法决策、依法行政支撑社区建设，依法规范参与社区服务的社会团体、社会中介组织、经济组织，依据行使职权维护社区居民的利益，建立民主监督制度，形成社区监督政府机关的机制。三是发挥社区居委会在社区建设中的作用。在本社区范围内，与本社区成员生活、生产以及权利义务相关的、涉及居民切身利益的事情，都应该由居民群众通过民主的手段和方法来解决。居委会同时具备法律、政治、行政和社会合法性，是基层民主建设的一支重要组织力量。要加强基层民主建设，必须调整居委会与街道之间的关系，恢复居委会的自治性，充分发挥社区居委会在依法治理社区中的作用。三、要进一步明确社区依法治理的主要内容，建立有效的依法治理运行机制。社区依法治理的内容十分广泛，其目标是建立文明、和谐、安全的社区环境，提高社区成员的物质文化生活水平，主要包括以下内容：社区民主自治；社区法制宣传教育；社区治安环境建设；依法调处社区矛盾纠纷；依法规范社区各项服务事业；依法维护社区居民和“社区人”权利等方面。社区依法治理的内容要通过有效的机制来实施。一是社区居民代表大会和社区民主听证会、议事会，行使社区民主自治选举、决策、监督等权力；二是政府部门的指导延伸，依法规范有关社区事务，提供法制宣传、社会治安、法律援助等直接援助和行政许可、执法检查等间接服务；三是行业社团协调推进，借助驻区行业和社团组织力量，规范社区企事业单位法律行为；四是社区党组织的领导保障在区委、街道工委的统一领导下，依靠社区党组织和党建协会对社区依法治理工作进行领导、指导和监督检查，不断促进社区依法治理工作的落实和深化。四、要紧紧围绕社区各项工作开展，不断提高社区依法自我管理能力。一是社区依法治理要围绕保障社区建设，确定与社区经济、文化和基层民主政治建设相协调的社区依法治理目标任务，重点提高社区法人和居民的法律素质，依据制定、修订、废止各类规章制度，推行居民自治实行社区居民事务公开，增强依法自我管理能力。二是进一步加强居民在社区依法治理中的主体地位，不仅在社区章程、社区规章制度中体现居民是社区的主人翁，而且还要通过落实规章制度，真正实现社区由居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。要充分发挥以社区党组织为核心的领导层、以社区成员为组织形式的决策层、以社区工作委员会为办事机构的执行层和以社区议事监督委员会为智囊团的议事层的职能作用，提高依法办事和依法管理水平。三是要进一步加强社区管理的法制化规范化。社区实行的自我管理等都应依法规范运作，要弱化行政命令，强化工作手段，工作中要多用引导、倡导、鼓励、协调等形式。四是要尽快建立符合社区特点的责任制体系。各执法部门要根据各自特点尽快实现部门工作与社区工作的结合，理顺执法关系，分解执法责任，明确执法程序，使行政执法责任制向社区延伸。社区要尽快建立起配套的依法管理、依法经营、依法办事等覆盖整个社区管理责任体系，自觉运用法律武器维护自身合法权益，不断增强社区民主自治管理能力。 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