如何持续提升政府购买服务绩效管理水平？_陈以勇.pdf

财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13监督沙龙话题嘉宾主持人阮静：财政监督杂志编辑背景材料：政府购买服务改革是党中央、国务院部署的一项重要改革工作。2022年各地各部门持续深化政府购买服务改革，全国政府购买服务支出规模近5000亿元，在中央部门所属事业单位开展了改革，各地在助力疫情防控、保障和改善民生等领域也取得显著成效。2023年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年。为更好地贯彻落实党中央、国务院重要决策部署，通过政府购买服务改革政策更加有力地服务党和国家重大战略，财政部印发关于做好2023年政府购买服务改革重点工作的通知，部署今年政府购买服务改革相关工作，并就加强绩效管理提出新要求，指出“高度重视政府购买服务绩效管理工作，筑牢绩效管理理念，注重结果导向。加强政府购买服务绩效管理制度建设，规范绩效管理流程和措施，务实开展绩效评价。开展绩效管理专业培训，提升相关人员业务能力”。近年来，政府购买服务工作在持续深化改革的过程中对其绩效管理也不断提出新要求。2022年，财政部印发关于做好2022年政府购买服务改革重点工作的通知，部署要“健全政府购买服务绩效管理链条，实施全过程绩效管理。新增重大政府购买服务项目要做好事前评估。加强需求管理，在充分开展需求调查的基础上合理确定购买服务需求，明确相关的服务内容、服务标准和技术保障，强化对购买服务需求和采购实施计划的完整性、合规性、合理性审查和风险管理。加强政府购买服务项目事中监控，强化绩效评价结果应用，处理好项目绩效评价与履约验收的关系。合理运用第三方绩效评价，不得借第三方绩效评价推卸应当直接由政府履行的职责”。2020年出台的政府购买服务管理办法（财政部令第102号）第二十条指出，“购买主体实施政府购买服务项目绩效管理，应当开展事前绩效评估，定期对所购服务实施情况开展绩效评价，具备条件的项目可以运用第三方评价评估”；“财政部门可以根据需要，对部门政府购买服务整体工作开展绩效评价，或者对部门实施的资金金额和社会影响大的政府购买服务项目开展重点绩效评价”。此前，关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见（财综如何持续提升政府购买服务绩效管理水平？宋伟：山东省青岛市财政事务服务中心高级会计师，曾在学校、企业和中介机构从事教学、会计和审计工作。自2012年从事预算绩效管理相关工作以来，牵头组织了项目和部门整体绩效目标编制、绩效监控和绩效评价工作，担任项目支出、部门整体支出、区市财政综合运行和成本绩效分析等项目负责人，在预算绩效管理方面积累了丰富经验。陈以勇：北京市财政局法制处处长兼北京政府法制研究会副会长，历任北京市财政局党办兼改革办副主任、研究室主任兼 北京志财政志主编，近年来在法治蓝皮书北京日报 等多家出版平台发表研究报告近百篇。王丛虎：中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学公共资源交易研究中心执行主任。主要研究公共资源交易、政府法治、廉政建设等领域的问题。姜爱华：中央财经大学财税学院教授，财政学国家级教学团队成员，获第二届北京市青年教学名师奖，中财鹏元财政投融资研究所成员，中国财政学会理事，主要研究领域为政府采购理论与政策。35CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13监督沙龙201842号），鼓励探索开展第三方评价，发挥第三方评价机构的专业优势，就提升政府购买服务质量、做好政府购买服务第三方绩效评价作出全面规范。讲求绩效是政府购买服务的一项基本原则。中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见指出，全面实施预算绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。政府购买服务作为创新公共服务提供方式、引导有效需求的重要途径，既与“提升公共服务质量”的初衷一致，也与扩大绩效管理覆盖范围的要求密切相关，是落实全面实施预算绩效管理相关指示的重要领域。随着政府购买服务持续深化改革，各地相关绩效管理实践探索向纵深发展，新形势下也对政府购买服务绩效管理水平的提升提出新的要求。近年来政府购买服务有哪些新要求新进展？还应在实践中着力把握哪些重难点？为提升政府购买服务质量，相关绩效管理工作如何持续改进？本期监督沙龙围绕相关部署与实践，就深化政府购买服务绩效管理工作展开探讨。新形势新部署 政府购买服务绩效管理正加力主持人：今年关于做好2023年政府购买服务改革重点工作的通知中就加强绩效管理提出具体要求，指出“高度重视政府购买服务绩效管理工作，筑牢绩效管理理念，注重结果导向。加强政府购买服务绩效管理制度建设，规范绩效管理流程和措施，务实开展绩效评价。开展绩效管理专业培训，提升相关人员业务能力”，您对此作何解读？根据背景材料，综观近年来政府购买服务绩效管理相关部署，都有哪些要求、呈现出哪些变化，您又怎么看？简要谈谈您的想法认识。陈以勇：财政部关于做好2023年政府购买服务改革重点工作的通知，专门就加强绩效管理提出具体要求，着重强调了抓好绩效管理理念支撑、绩效管理制度支撑、绩效管理力量支撑这三项重点举措，释放出了未来一个时期，政府购买服务改革将加速从买向管转变、从量向质转变、从扩向效转变的强烈信号。一是以绩效管理力促“统”。推进政府购买服务改革，必须坚持着眼于解决新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，着眼于发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，着眼于发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。政府购买服务是关乎全局的综合性改革，但牵头这项改革的财政部门囿于自身职能的局限性，将改革纵向延伸、横向拓展仍然不够，从“财”到“政”、从“钱”到“事”的改革链条并未完全打通。把绩效管理在政府购买服务改革中突出出来，无疑是抓住了政府购买服务改革的“牛鼻子”，有利于以绩效管理这个一线贯通的抓手，突破“铁路警察，各管一段”工作壁垒和难度，进而实现对政策、预算、资金、项目、采购、监督等工作环节的全盘统筹调度，把这项改革涉及的各个主体、各类要素，统筹调度到政府购买服务改革的“大棋局”之中，从而使改革实现从“独角戏”到“大合唱”、从“大写意”到“工笔画”的根本性转变。二是以绩效管理护航“扩”。2022年各地各部门持续深化政府购买服务改革，全国政府购买服务支出规模近5000亿元。从北京市的情况看，已经将列入目录的政府购买服务事项，由教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域和政府辅助性服务领域，扩大到了基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调服务、技术性服务、政府履职所需辅助性服务和其他服务事项。2018年至2021年，北京市政府购买服务总36财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13监督沙龙体规模由147.23亿元增加到192.77亿元，年均增幅9.3%，其中政府购买公共服务支出规模由85.93亿元增加到138.94亿元，占比由58.37%上升到72.08%，尤其是在教育、文化、体育、医疗、公共卫生、养老服务、环境治理、生态保护、城市运行、社会建设等方面安排的政府购买服务预算支出不断提量升级，迫切需要在这项改革中更加突出绩效管理，从而使得通过政府购买服务支持“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的作用更加凸显，政府购买服务给首都市民带来的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。三是以绩效管理推动“转”。推进政府购买服务改革，必须积极调整政府角色定位，坚持转变政府职能和发挥市场机制作用相结合，将部分公共服务由政府“直接举办、直接提供”，转变为政府“购买服务、监督质量”，切实避免政府大包大揽和重复交叉投入的问题，在培育一个崭新的公共服务体系和市场中推动政府职能转变。在绩效管理中设立衡量和评估政府职能转变的相关指标，无疑会使政府购买服务加快成为深化机构和行政体制改革的“新引擎”，有力提升政府治理体系和治理能力现代化水平。宋伟：2023年政府购买服务改革重点工作通知，是总结前几年工作经验，结合当前政府购买服务绩效管理中存在问题和短板提出的。改革重点可分解为五点：一是在2022年培育引导部门单位树立政府购买服务全过程绩效管理理念的基础上，提出要“筑牢”绩效理念，说明绩效管理改革方向不变，今年要进一步深化提升。二是将业务管理与绩效管理相融合，提出完善绩效管理相关制度、规程和措施等，从而确保项目过程管理的合规性。三是针对当前项目仅仅过程合规，而结果缺乏绩效的情况，强调结果导向。绩效管理应在过程合规的前提下，更讲求结果的绩效性。四是针对当前绩效评价工作不够深入，评价结果浮于表面的情况，提出做实绩效评价。五是加强工作人员绩效管理专业培训，这是做好绩效管理的基础和保障。近几年中央决策部署的变化和要求：2018年，财政部出台指导意见，鼓励部门探索开展第三方绩效评价，提升购买服务质量；2020年，财政部出台政府购买服务管理办法，区分购买主体绩效管理和财政部门重点评价，要求购买主体开展事前评估和定期评价，财政部门则选取部门或项目开展购买服务评价；2022年，财政部印发改革重点工作通知，要求进一步完善绩效管理链条，加强包括事前评估、事中监控、绩效评价和结果应用的全过程绩效管理；今年，财政部则在过程规范性基础上，进一步强调结果的绩效性，并要求做实绩效评价。综观近年来政府购买服务绩效管理相关部署，可以看出政府购买服务管理变化主要有两个方面：一是拓展管理范围。从事后绩效评价环节拓展到项目全过程绩效管理各个环节，包括事前评估、事中监控、绩效评价和结果应用；二是加深细化管理内容。在项目管理中，不仅要加强需求和实施计划的审查和风险管理，处理好绩效评价与履约验收的关系，更要加强制度建设，并要做实绩效评价。王丛虎：绩效管理作为政府治理现代化的重要手段，已被广泛应用到各个领域。而在政府购买服务领域实施绩效管理，不仅有利于实现财政资金精细化管理，也能促进公共服务质量的提升。自 中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见印发以来，尤其是关于做好2023年政府购买服务改革重点工作的通知部署，进一步强化了在政府购买服务工作中将绩效管理融入预算编制、执行、监督、评价全过程的要求，特别强调了绩效评价结果的应用。目前，在我国政府购37CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13监督沙龙买服务中，已逐步形成“支出必问效、无效必追责、有效必奖励”的绩效理念。应该说，近年来的政府购买服务实践，在绩效目标设定、购买服务对象和内容的确定、评价标准和方法、组织管理和工作程序等方面都取得了明显成效，比如越来越注重政府购买服务的成本/质量比、开始设置价格阈值或低价比例，并在评标和授予合同时注重多目标管理等等，都是这些年积极贯彻政府购买服务全过程绩效管理的成果体现。姜爱华：今年的通知中提出要“高度重视”政府购买服务绩效管理工作，我认为一方面这是适应当前财政过“紧日子”的需要，另一方面也是政府购买服务本身持续深化改革的需要。政府购买服务应当遵循预算约束原则，应充分考虑财政可承受能力进而推动改革，坚持“先有预算，后购买服务”。当前我国经济总体平稳，但下行压力仍存，对财政提出了挑战，要通过绩效管理强化落实过“紧日子”的思想。加强绩效管理是政府购买服务改革走深走实的必由之路，虽然政府购买服务改革的直接目的是转变政府职能、改进公共服务的提供质量，但其背后仍然是建设“绩效政府”的理念推动，从我国近年来的实践看，政府购买服务改革越来越体现出从规范到绩效的改革思路，特别是这两年财政部印发的政府购买服务改革重点工作的通知，都强调了加强绩效管理。主持人：在您看来，政府购买服务项目的绩效评价同其他财政支出项目、政府采购项目的绩效评价有何不同？实践中是否区分开来？为什么？结合您的研究和实践简要谈谈您的认识。陈以勇：政府购买服务项目的绩效评价，与其他财政支出项目、政府采购项目的绩效评价相比，应当更加注重和突出其在深化财政体制改革、提升财政治理现代化水平中，“牵一发，动全身”“落一子，满盘活”的链式反应和裂变效应。一是绩效评价必须关注这项改革如何直达公共服务体系“补短板、做加法”，推动政府购买服务成为深化供给侧结构性改革的“加油站”。北京市政府购买服务项目的绩效评价，就特别关注重点领域发挥示范引领作用，把绩效评价与分三批推进市民政局、市城管委、市文旅局、市生态环境局、市卫生健康委、市交通委、市教委、市规自委、市残联、团市委等单位，在社会保障、城市管理、公共文化等10个领域开展重点探索结合起来，以绩效评价意见和结果，推动上述各部门进一步修订完善指导性目录和政府购买服务工作实施方案，明确本领域购买的重点服务事项、具体措施和工作要求，在政府购买服务改革向各公共服务领域延伸中发挥了头雁作用、形成了雁阵效应。二是绩效评价必须关注这项改革如何直达政府职能转变“调结构、做减法”，推动政府购买服务成为深化机构和行政体制改革的“新引擎”。北京市在政府购买服务项目绩效评价中，积极推动政府部门强化“与承接主体是平等合同关系”“双方严格按合同办事”的市场规则意识和契约精神，自觉转变“靠举办事业单位提供公共服务”“用行政指令指挥服务”等惯性思维和传统模式，提高了在谈判、承接主体选择、合同管理、监督检查等方面的能力和水平。注重以绩效评价的意见和结果，推动政府购买服务与事业单位分类改革有机衔接，督促事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，及时调整机构编制和经费，避免出现一边购买服务、一边养人办事的现象，逐步将“养人”支出转向“办事”支出。三是绩效评价必须关注这项改革如何直达社会组织发展“搭平台、做乘法”，推动政府购买服务成为深化社会治理方式改革的“孵化器”。北京市坚持运用绩效评价的意见和结果，推动行业协会商会在承接政38财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13监督沙龙府购买服务工作中，对购买内容、购买方式、财政支持方式以及监督检查等工作做出具体规定，使行业协会商会增强与行政机关脱钩的内生动力，积极参与社会治理和市场公平竞争。北京市注重做好绩效评价之后抓整改、促提升的工作，研究制定了关于通过政府购买服务进一步支持社会组织培育发展的实施意见，通过政府购买服务推动解决了社会组织生存发展中面临的资金短缺、需求不足等困境，通过购买服务项目的规范管理和绩效考核推动了社会组织在练好“内功”中实现健康可持续发展。四是绩效评价必须关注这项改革如何直达资源配置风险“降概率、做除法”，推动政府购买服务成为深化预算管理制度改革的“探路者”。北京市将加强政府购买服务与预算管理工作有机结合，将政府购买服务嵌入预算编制系统和国库集中支付系统，实现了与部门预算同步编制、同步审核、同步批复、同步执行，使政府购买服务的政策规定落实到了预算管理的全过程。在购买服务合同中明确将项目绩效评价结果作为结算项目经费的依据，对属于政府采购范围的服务项目，严格按照政府采购流程实施购买。利用预算执行动态监控系统、部门决算系统等进行政府购买服务专项统计分析，针对规律性、倾向性、苗头性问题等及时预警、精准施策，从而使绩效评价有了更加丰富、扎实的数据和素材作为支撑。宋伟：财政支出项目、政府购买服务项目、政府采购项目根据不同的标准进行分类，三者相互独立又紧密联系。根据数学集合理论，财政支出项目作为一个全集，政府购买服务项目、政府采购项目则是其中的两个子集。政府购买服务项目、政府采购项目这两子集之间又是一种交集关系。财政支出项目，根据实施主体不同，可分为“养人办事”和“花钱买服务”两种方式，政府购买服务就是“花钱买服务”，其是财政支出项目的一种方式。政府购买服务项目，根据采购方式不同，可分为政府采购方式和非政府采购方式。政府采购方式，适用于购买主体购买政府集中采购目录以内或者采购限额标准以上的服务项目，应当按照政府采购有关法律法规规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源和框架协议等方式确定承接主体；非政府采购方式，适用于政府集中采购目录以外且采购限额标准以下的服务项目，可采用竞争性评审、定向委托等简易方式确定承接主体，或由购买主体按照公平、效率原则自行确定项目的承接主体。但是，政府采购方式除适用于服务，也适用于工程和货物，所以，政府采购项目和政府购买服务项目是一种交集的关系。因三者之间既相互独立又紧密联系的关系，在评价工作中，财政部门和预算部门可以根据管理需要，对某一项（类）政府购买服务、政府采购进行专项评价，也可以在组织开展项目支出评价时，结合政府购买服务特点，依据政府采购制度要求，合理设定与政府购买服务、政府采购相关的评价指标，与项目支出评价一并开展，将项目支出评价与政府采购、政府购买服务科学有效衔接，统筹协调推进。例如，政府购买服务项目评价，因其是项目单位自行实施方式的一种替代，所以，“性价比”也就是经济性是评价重点内容。评价时，可采用成本效益分析方法，对比自行实施和购买服务两种方式的经济性，并评价承接主体提供的服务是否更专业更有效率。政府采购项目评价，除评价结果绩效性，还要从政府采购预算、采购计划、采购意向、采购需求、组织采购、合同订立、履约验收、资金支付、采购质量和采购内控管理10个环节，对其过程规范性、时效性、完整性、准确性、科学性、采购政策落实性、公开透明性等七个方面进行评价。39CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13监督沙龙王丛虎：政府购买服务的绩效评价同其他财政支出项目的评价较为明显的不同在于政府购买服务绩效评价的多目标、评价指标的确定难以及评价难。对于货物类采购而言，绩效目标、评价对象和内容、评价标准和方法等相对容易确定，实际评价也较易操作。但是政府购买服务项目由于涉及主体多、目标具有多重性、评价指标复杂等给绩效评价组织管理、工作程序各环节都增加了难度。为此，在政府购买服务绩效管理实践中逐步积累经验，形成较为成熟的绩效评价案例和实践模型更为重要，更有利于深化政府购买服务改革。姜爱华：我认为政府购买服务项目绩效评价与其他财政支出项目、政府采购项目最大的不同，一是其决策环节要对政府购买和政府直接提供进行绩效比对，二是政府购买服务项目应特别重视社会公众满意度评价。公共服务的提供方式有两种，一种是政府直接提供，一种是政府购买服务，而针对特定的服务，具体选哪种方式，要看哪种方式绩效水平更高，如果政府购买服务绩效高于政府直接提供，就采用政府购买服务方式，反之，如果政府直接提供绩效更高，那么这个项目就不应采用政府购买服务，其实质是借助绩效评价进行政府购买服务决策；政府购买服务项目主要应为公共服务项目，其直接受益者是社会公众，因此社会公众满意度在绩效评价中应占有更重要的地位。主持人：自政府购买服务改革推进以来，尤其自全面实施预算绩效管理部署以来，各地在政府购买服务绩效管理方面不断探索实践与发展完善。政府购买服务绩效管理工作都有哪些进展？结合您的研究和实践，可分行业分领域分层次总结或举例说明。陈以勇：近几年，我在从事财政法治工作的过程中，注重研究把握财政法治工作愈益凸显的专业化要求、复杂化难度和挑战性特征，利用首都优秀法律专业人才聚集和优质法律服务机构密集的优势，坚持以政府购买服务的方式向外部法律服务专业机构借智借力，通过强化绩效管理实现了购买法律服务的正规化运行、优质化提升和可持续发展。一是以绩效管理关于“严”的要求立下一个规矩。通过认真学习研究法治政府建设实施纲要（2021-2025年）中关于加强法律顾问队伍建设的要求，积极贯彻执行中共中央办公厅、国务院办公厅关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见（中办发201630号），司法部、财政部关于建立健全政府购买法律服务机制的意见（司发通202072号）以及北京市人民政府关于加强政府法律顾问工作的意见（京政发201630号），增强了在购买法律服务工作中突出绩效管理的政治自觉和行动自觉。积极组织力量研究制定了北京市财政局法律顾问工作规程，从服务标准、管理机制、业绩考核等方面作出了严格规范。二是以绩效管理关于“实”的要求订好一份契约。重点聚焦立法、重大行政决策、行政规范性文件审核、公平竞争审查、具体行政行为审核、行政执法监督、行政复议、行政应诉、重要法治宣传活动、“放管服”改革等领域的法律服务需求，既与有关法律顾问团队签订通用型、共性化的服务协议，又在契约中留出根据团队禀赋、任务负荷、突发需求等进行科学调整、灵活调度的空间。2021年，北京市财政局的行政复议和行政诉讼案件分别激增至1000多件和500多件，法律顾问团队全力以赴协助市财政局做好案件应对处置工作，未发生复议被纠错或有责败诉的问题。三是以绩效管理关于“帮”的要求补上一块短板。针对历史因素形成本局法治工作机构部分同志不具备全日制法律专业教育背景和法律职业资格，一方面，积极利用40财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13监督沙龙外聘法律顾问团队的专业力量，补上本局法制审核人员专业上的短板，有效规避风险；另一方面，抓紧为本局法治工作机构遴选补充法律专业人才，鼓励支持“半路出家干法制”的工作人员在法律顾问团队的帮助下，抓紧进行法律专业“补课”和法定资质“补考”，从而加快了建立专业化法治工作队伍的步伐。四是以绩效管理关于“稳”的要求规避一种风险。按照在购买法律服务工作中加强绩效管理和风险管理的要求，将北京市财政局外聘法律顾问团队增至3家，对重要疑难法律问题、重大行政执法决定等，背靠背地听取不同法律顾问团队的意见和建议，在反复权衡比较、综合考量研判、科学吸纳转化之后，再以法治工作机构名义提出合法性审核意见。这种由多个团队常态化相互竞争比试、彼此制衡监督、踊跃建言献策所构成的法律服务“新三角”，既促进了政策决策的科学性和监管执法的公正性，又防范了个别违法行为主体将财政部门外聘法律顾问纳入“攻关”“围猎”范围的风险。五是以绩效管理关于“融”的要求攥起一只拳头。在将法律服务制度嵌入行政决策、行政监管、行政执法、立法研究、复议应诉、政务服务、公文运转、合同管理等依法行政工作的同时，抓紧向预算管理、国库管理、资产管理、债务管理、基金管理、外贷管理、采购管理、会计管理等依法理财工作延伸推进，以“财”与“法”的紧密衔接和深度融合，推动财政工作在法治轨道上守正创新、提质增效。宋伟：为落实国务院和财政部关于加强政府购买服务项目绩效管理方面要求，各地财政部门陆续制定了政府购买服务绩效管理工作相关指导意见，有效推进了政府购买服务项目的绩效管理工作，同时积极探索开展重点绩效评价工作，提升服务项目的绩效；各地预算部门根据管理需要，按照政策要求，结合单位项目特点，制定完善政府购买服务相关管理制度，将项目管理与绩效管理深度融合，实施项目的全过程绩效管理，不断提升购买服务的质量和效益。一是财政部门按照服务对象不同，分类实施绩效评价。例，青岛市根据服务对象不同，分为基本公共服务项目和政府履职辅助性项目两大类。2023年政府购买服务目录三级目录包含249项，其中，公共服务193项，约占80%；政府履职所需辅助性服务56项，约占20%。基本公共服务项目预算金额大，项目数量多，服务对象是社会公众，影响面大，又因购买主体和服务对象不一致，还存在信息不对称的情况，在开展评价时，注重社会调查，并提高服务对象满意度的权重。政府履职辅助性项目预算金额相对较小，项目数量少，且购买主体和服务对象均是项目单位，不存在服务信息不对称的情况，在开展评价时，注重服务质量考核是否与付费挂钩。二是预算部门建立健全政府购买服务项目全过程绩效管理机制。从项目需求设定、预算编制、组织实施、合同管理、绩效评价等方面实行全链条的绩效管理，开展事前评估，加强服务过程绩效目标和预算执行双监控，在项目执行结束开展服务验收和绩效考评工作，并建立服务质量与付费挂钩机制。王丛虎：在全面实施预算绩效管理背景下，全国各地积极开展了政府购买服务绩效评价工作。各地在政府购买服务绩效评价实践探索中取得了一些成效：一是初步建立起了绩效管理制度体系，如200万元以上的政府采购公共服务项目纳入预算绩效管理范围、编制绩效目标、进行跟踪和绩效评价等等。二是初步形成了较为规范有序的绩效管理流程，如建立起了政府购买服务实施绩效管理的重点指向，包括立项论证、投入实施、过程监管、产出效果、相关方评价和预期效益等内容。三是培育了一些积极参与绩效管理的第三方机构。但是，也应该看到，政府购买服务绩效评价仍存41CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13监督沙龙在不少问题，如多元主体评价机制尚未形成、绩效评价结果不够客观公正且公开也不够充分、绩效结果与预算编制对接不畅等问题。姜爱华：政府购买服务绩效管理工作最重要的进展我认为主要体现在以下两方面：一是政府购买服务绩效管理制度逐步健全。2018年，财政部专门发布关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见；2020年，财政部出台政府购买服务管理办法 等都对政府购买服务绩效评价和绩效管理作出明确规定，不少地方也专门发布政府购买服务绩效管理办法或实施细则，如山西省财政厅印发政府购买服务项目资金绩效管理办法、安徽省财政厅印发 安徽省政府购买服务绩效管理办法、山东省德州市财政局制定 德州市政府采购和政府购买服务项目绩效评价管理办法（试行）、上海市青浦区徐泾镇人民政府制定 关于政府购买服务全过程绩效管理实施细则等等。二是全过程政府购买服务绩效评价链条基本建立。不少地方将绩效管理贯穿政府购买服务全过程，推动形成了事前绩效评估，绩效目标管理、绩效运行跟踪监控、绩效评价实施以及绩效评价结果运用的全过程绩效评价链条。把握重点 着力改革 推进政府购买服务绩效管理上台阶主持人：当前我国政府购买服务绩效管理的研究和实践还较多聚焦于绩效评价环节，与建立“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系及政府购买服务改革相关政策要求还有一定距离。在您看来，政府购买服务绩效管理还应着力把握哪些重点、仍存哪些难点待克服解决？结合您的研究和实践谈谈您的想法认识。陈以勇：政府购买服务绩效管理是一项系统工程，不宜就事论事、单兵突进。要多从宏观着眼、微观着手，调动一切可以调动和利用的资源及优势，着力突破和解决与改革要求不相符、不适应的问题。一是要用好“一张网”。当前全国财政系统正在推进预算管理一体化建设，将政府购买服务改革及其绩效管理，与预算管理一体化建设紧密结合起来，从一体化建设的顶层设计上，把政府购买服务改革涉及的规则、预算、项目、采购、监督、绩效等节点和要素彻底打通，以“一张网”“一体化”解决改革牵头推进难、统筹协调难、考核评估难等突出问题。二是要亮出“一本账”。政府购买服务绩效管理必须在阳光下运行，既要坚持在政府各部门预决算公开中充分体现和披露政府购买服务改革情况及绩效水平，又要根据政府购买服务改革的个性化特点和要求，单独建立能够充分反映政府购买服务需求、目标、方式、规模、结构、效益、趋势的大账本，必要时可以采取全国或全省共同编制一部白皮书或蓝皮书的方式，向社会进行专题发布或特别推介，形成更大的社会影响力。三是要推出“一部法”。法治具有固根本、稳预期、利长远的保障作用，政府购买服务改革及其绩效管理应当在法治轨道上运行。针对政府购买服务改革已经走过“十年磨一剑”的不平凡历程，形成了以国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发201396号）为指引、以政府购买服务管理办法（财政部令第102号）为主体的政策制度体系，积极研究争取和呼吁推动政府购买服务改革加快立法，从法律位阶上实现从部门规章到国家法规的“华丽转身”和“破茧蝶变”，这样更加有利于这项改革的牵头主体和参与主体都能42财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13监督沙龙从依法履职的角度自觉到位履好职、尽好责，同时也有利于改革牵头者和监管者运用行政执法手段加强对购买主体、承接主体具体行为的严格规范和约束，从而使政府购买服务改革及其绩效管理步入法治化运行和可持续发展的轨道。宋伟：我认为政府购买服务绩效管理工作主要有以下方面需要重点关注：一是把好事前绩效评估第一道关口。事前评估主要关注事项包括：其一，购买主体和承担主体资格合规性。依据政府购买服务管理办法，只有各级国家机关是购买主体，公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。其二，购买内容的市场化和合规性。评估购买主体是否将应由政府部门自己完成的工作交由社会力量去做，是否以政府购买服务名义变相举债融资或用工。其三，购买服务的经济性。政府购买服务是政府服务提供方式的重大创新，是从“养人办事”提供服务向“花钱买服务、办事不养人”转变，所以，绩效评估应论证“养人办事”的成本、质量是否超过“花钱买服务”的成本和质量。二是抓好中期绩效跟踪是关键。政府购买服务项目，大部分服务成果没有形成实物，无法执行最终成果的验收程序。服务结束后的绩效评价工作也是事后开展，评价结果仅能应用于以后年度的项目开展，对于当前项目的绩效，只有加强日常服务数量和质量的监督和检查才最为有效。三是评价结果应用是最终落脚点。建立服务评价结果与付费挂钩机制，做实绩效评价。例，对于基本公共服务项目，可借助第三方机构开展社会调查，提高社会公众满意度的比重，扩大调查范围，创新调查方法，将社会公众满意度作为服务评价的决定性因素。对于政府履职辅助性项目，采用邀请外部专家组织评审团的方式，对服务成果进行评审打分，将考核结果与付费直接挂钩，做实绩效评价。难点在于：政府购买服务内容通常具有区域唯一性，地区市场上缺少可供参考的服务价格，又因核实项目实际运行成本难等现实问题，其价格通常难以确定。目前，大部分购买主体采用个别服务潜在供应商报价编制预算，财政部门批复预算后，购买主体将项目预算作为招标控制价。因定价缺乏理性依据，难以规避价格虚高情况，易产生寻租行为滋生腐败。预算部门可聘请第三方机构开展成本绩效分析工作，通过核算成本范围，分析服务的人工成本、设备和房屋的折旧、租金等多项因素确定服务成本，确定支出定额标准，据此编制预算，再通过公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式引入市场竞争的模式，进一步降低采购价格，从而提高公共服务供给效率和资金使用效益。王丛虎：客观地说，政府公共服务的公益性与市场承接主体的趋利性是一对固有矛盾，将会始终困扰绩效评价实践，甚至会导致政府购买服务绩效难以有效评价。为此，在全面实施预算绩效管理的形势下，应该积极寻找有效的预算绩效管理激励约束机制，引导和激发市场主体通过提供更加优质的公共服务来增加自身利润，最终实现承接主体的趋利动机与政府公益性服务要求的相向而行，并形成良性互动的反馈机制。具体说来，我国政府购买服务仍然存在着价格不够合理、服务标准缺乏、服务质量不高、合同执行监管难度大、财政资金使用绩效难以衡量等问题，这也使得部分政府购买服务项目资金使用效率不高、人民群众满意度不高。如一些地方政府本来希望通过购买服务来提升政府为民众办实事的良好信誉，但由于承接主体服务质量差、价格不够合理，使得政府公信力大打折扣，也一定程度上浪费了国家财政资金。为此，43CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13如何有效实施政府购买服务的绩效管理，对于推广和规范政府购买服务、发挥政府购买服务的功能、体现政府购买服务的价值十分关键。强化政府购买服务绩效管理对于促进政府购买服务规范发展，增强民众的获得感、幸福感至关重要。主持人：筑牢绩效管理理念、将绩效管理理念贯穿政府购买服务项目全生命周期是提升政府购买服务质量的关键。随着政府购买服务改革的进一步深化，结合近年改革部署及理论实践总结，就夯实绩效管理、持续提升政府购买服务绩效管理水平谈谈您的想法建议。陈以勇：提升政府购买服务绩效管理水平，其措施必须是精准实、易操作、好执行、能管用、真起效，切忌繁文缛节、叠床架屋，把“抖书包”“掉书袋”式的过度学术化工具内容等应用到改革中来。具体讲，夯实绩效管理、持续提升政府购买服务绩效管理水平，重点是要回答和解决好以下六个问题：一是怎么讲效。需要以制度设计和制度规范的方式，明确政府购买服务绩效管理“谁来讲”“讲什么”“在什么时机和场合讲”，切实把规划、目标、要求、方法、路径、机制、责任等讲清楚、说明白，使政府购买服务绩效管理从“一家言”变为“大合唱”，从“要我干”变为“我要干”。二是怎么看效。要把习近平总书记强调的必须坚持人民至上、必须坚持自信自立、必须坚持守正创新、必须坚持问题导向、必须坚持系统观念、必须坚持胸怀天下，贯穿落实到政府购买服务绩效管理之中，把习近平新时代中国特色社会主义思想所蕴含的世界观和方法论作为行动指南，切实防止把绩效看偏了、看窄了、看轻了、看小了。三是怎么评效。要针对政府购买服务项目的绩效评价，与其他财政支出项目、政府采购项目的绩效评价相比，更加具有外部关联性以及“点多、线长、面广、体量大”的特点，既研究建立基本能够涵盖不同主体共同点、体现不同需求最大公约数的共性评价指标，又要以量身定做、量体裁衣的方式研究建立个性化评价指标，尤其是对公共服务领域政府购买服务项目的绩效评价，必须向人民群众的获得感、幸福感、安全感延伸贴近，使感觉、感受、感想等在指标体系中得到具象化的呈现。四是怎么用效。政府购买服务项目的绩效评价意见和结果，首先是要落实到盯着问题抓整改、促提高上，其次是要与下年度政府购买服务项目预算安排挂钩、与政府部门绩效考核奖惩挂钩，此外是要将绩效评价意见和结果与巡视监督、审计监督及人大依法监督等进行共享式利用，从而使绩效评价真正长出锋利的牙齿。五是怎么亮效。对政府购买服务项目的绩效评价意见和结果，由谁来公开、公开什么内容、以什么渠道和方式公开，应当尽快作出统一规范和明确，防止出现“各吹各的号、各唱各的调”“你方唱罢我登场、乱花渐欲迷人眼”的问题。六是怎么提效。要将政府购买服务绩效管理的结果导向，向产生问题的源头延伸，以倒查倒逼、追根溯源、见光起底的方式，推动“急难愁盼”问题得到有效解决。比如，政府购买服务改革由财政部门牵头，但编制、人力社保、民政等部门响应联动不够，这就造成“以钱推事”机制在改革深水区的弊端不断凸显，迫切需要提高统筹推进政府购买服务改革的规格，以更高位阶的统筹协调机制，确保改革举措有效落地，确保绩效水平持续提升。宋伟：一是将项目管理人员列为绩效管理重点培训对象，夯实绩效管理基础。项目管理人员是项目组织者、日常监督者，也是最终项目验收付费的主要人员，要做好购买服务项目的绩效管理，必须改变将财监督沙龙44财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13务人员作为绩效管理培训主要对象的情况，而将项目管理人员列为重点培训对象。二是财政部门探索制定政府购买服务项目评价指标体系。政府购买服务项目与一般财政支出项目相比，其具有特殊性。但因目前缺乏指导性评价体系框架，第三方机构绩效评价过程中存在套用项目支出评价指标体系、重点偏离、权重设置不科学、评价不深入等情况，导致评价质量不高，评价结果难以应用。三是试点探索服务项目成本绩效分析工作，分类分项设置支出标准定额。政府购买服务存在成本信息不公开不透明情况，通过试点开展服务项目成本绩效分析，设置标准定额，提升服务质量和资金使用效率。王丛虎：实施政府购买服务的绩效管理是一个系统工程，应该建立起系统思维。首先，要科学定位政府购买服务绩效管理的目的，即服务于社会的公益目的。其次，要强化全过程绩效或全生命周期绩效管理的理念，即对政府购买服务全生命周期内各个阶段的改革重点进行规定和说明，提出绩效管理的具体措施，并始终贯穿“物有所值”原则。具体如全面评估政府购买服务的成本、效益、风险和对经济、人力、技术等方面的影响、公开招标评价指标以及风险分配机制、强调合同执行中的激励手段等等。再次，实施预算绩效管理要引入多元主体共同参与评价、规范政府购买服务绩效评价信息平台管理、建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩等机制。最后，要重点关注政府购买服务绩效管理各环节，如立项论证、过程监管、产出效果、相关方评价等方面的质量把控。姜爱华：未来应结合建立全过程预算绩效管理链条的要求，将绩效评价渗透进政府购买公共服务链条的每个环节，搭建起更加完善的政府购买服务“全过程”绩效管理循环体系，全面提升政府购买服务绩效。一是要优化评价环境，为绩效评价提供重要保障。以制度推动实践，以实践完善制度，形成绩效管理制度建设和制度运用的良性循环；要健全信息公开机制，加强政府购买服务