通信设施建设与保护遇到的问题及立法建议-以陕西省为例.docx

通信设施建设与保护遇到的问题及立法建议以陕西省为例 张博舍 张涛 侯令忠 文习近平总书记在陕西调研时指出，陕西正处在追赶超越阶段，意味着正是发展的最佳时机，各方面需求特别是通信基础设施层面建设需求旺盛。但陕西宽带发展在用户普及、网络速率提升、建设环境完善、业务应用深化、城乡区域协调发展、安全保障能力等方面与国家要求及兄弟省份相比仍面临着一定的差距和挑战。2015 年 11 月，陕西固定宽带 8M 以上用户占比为 56.1 %，列全国（平均63）倒数第八。另外，根据宽带发展联盟的统计，2015 年第三季度，中国平均宽带下载速度达到7.9Mbps每秒， 上海北京最快， 陕西西藏垫底,陕西排名倒数第二 , 陕西急需加大通信设施建设力度。 但是建设一个宽带、融合、安全、泛在的信息网络不可能一蹴而就，需要企业加大通信基础设施建设，但是陕西现阶段通信设施建设与保护却存在诸多问题，集中表现为制度缺失，导致电信建设与保护困难重重，制约着通信业的发展，通信设施建设与保护缺乏强有力的制度保证，通过实际调研分析，可以得出的结论是，出台通信设施建设与保护立法势在必行，其他省份纷纷出台地方性立法为本省份通信设施建设与保护保驾护航， 落实国家 “宽带中国战略”及“互联网 +”行动计划等相关政策的需要，调研人员在调研分析的基础上，总结了各地在通信设施建设与保护立法方面好的经验，得出现阶段陕西通信设施建设与保护立法应重点关注的问题及建议。陕西立法的形式、指导思想及名称1992 年，陕西省政府根据关于保护通信线路的规定结合陕西实际，颁布了陕西省保护通信线路规定（以下简称规定）。规定施行23年来，为保护全省通信线路安全、确保通信畅通运行发挥了重要作用。随着我国社会经济和通信技术的快速发展，通信线路及设施的保护范围、管理方式及法定依据等都发生了较大变化，表现在：一是规定侧重于通信线路设施的保护，对通信设施建设遭遇的难题缺乏必要的制度保障；二是 规定 保护的部分通信线路、设备已过时淘汰，被新的通信设施取而代之，保护范围及内容均随之改变；三是规定规定了普通公民的保护义务，而对产权单位和相关政府管理部门的保护职责强调不够 ； 四是 规定依据的国家法律法规已有变化。2000年 9 月中华人民共和国电信条例颁布，规定有些内容明显滞后于上位法的规定，已不能适应全省通信设施保护管理的现实需要。现阶段对我国其他省份，通信设施建设与保护立法的形式，主要为来自www.LW5u.coM地方性法规和政府规章， 地方性法规层级高，但制定程序周期长，考虑到陕西通信设施建设与保护工作立法需求紧急，陕西已制定了 陕西省保护通信线路规定 ，为节约立法资源，考虑陕西省情，我们建议对陕西省保护通信线路规定进行修订,尽快出台地方性政府规章，在规章实行的基础上，总结经验出台地方性法规。 在通信设施建设与保护立法时，应按照以下指导思想进行，一是应遵循中华人民共和国立法法的规定，注意同中华人民共和国电信条例中华人民共和国物权法中华人民共和国治安管理处罚法 等上位法有效衔接 ；二是突出问题导向， 兼顾陕西实际需要 ；三是借鉴吸收其他省份立法经验，确保通信设施建设与保护的各项规定既符合法制统一，又符合本省实际。随着23年来陕西通信事业的跨越式发展以及通信技术及手段的日新月异，陕西省保护通信线路规定所称的“通信线路通信线路设施”概念及范围已明显滞后。因此，立法时应将规章名称修改为“陕西省通信设施建设与保护规定”，体现了对通信设施建设与保护并重。另外，应重新对通信设施进行界定， 明确其具体范围。通信设施的法律定位人们对信息基础设施的认识还有待加强，没有把信息基础设施纳入公共基础设施范畴，不能作为和水、电、气、公路一样的公共基础设施进行建设和管理， 其重要性得不到保障。通信设施建设和保护面临的问题主要是近十年来产生的，与通信业在公共基础设施领域是第一个也是目前为数很少的政企分开、多家经营的行业有关，社会公众甚至部分行政管理部门或有关公共设施管理单位也对通信设施的属性存在模糊认识，没有认识到通信设施是广大电信用户使用通信权益所必须的支撑基础系统，是社会经济发展、 信息化建设的重要基础设施，其表现形式为：一是对挖断通信线缆是否为刑事案件存在争议。二是通信设施在城市轨道交通建设、 道路改造、村镇撤并以及城市管理等中并没有得到应有的重视。鉴于通信设施的公共基础属性被淡化、削弱，对通信设施存在错误认识，在全社会特别是行政管理部门，重申通信设施的性质和地位十分必要。因此，立法应明确重申通信设施的法律定位，国务院关于印发“宽带中国”战略及实施方案的通知（国发201331 号）规定“宽带网络是新时期我国经济社会发展的战略性公共基础设施”因此在立法中应明确规定： “通信设施是公用基础设施，受国家法律保护，任何单位和个人不得阻碍依法进行的信息基础设施建设，不得危害信息基础设施安全，不得利用信息基础设施危害国家安全、公共安全和他人合法权益”。通信基础设施纳入城市规划2000年出台的 电信条例 规定，基础电信建设项目应当纳入地方各级人民政府城市建设总体规划和村镇、集镇建设总体规划。住房和城乡建设部、工业和信息化部联合印发了关于加强城市通信基础设施规划的通知 ， 要求2016年底前， 所有大城市、特大城市应完成通信基础设施专项规划编制工作，其他城市应于 2017 年年底前完成专项规划编制工作。但是由于各地政府习惯上把电信条例看作一部电信行业的法规，致使基础电信设施的统一规划制度一直未能得到很好的执行。针对长期困扰地方通信建设的选址难和建设难问题，在立法中应规定以下制度 : 一是设立通信基础设施建设的统一规划制度，要求县级以上人民政府将电信设施建设纳入本行政区域国民经济和社会发展规划、城乡规划以及土地利用规划。将通信管道、通信光（电）缆、移动通信基站、通信机房等基础电信设施的建设纳入城市规划是城乡规划法和电信条例的基本要求，是落实“宽带中国”战略、构建下一代国家信息基础设施、全面推进信息化建设、促进信息消费的重要保障，也是提升城市服务功能、提高城镇化发展质量的客观需要。二是制定通信设施专项规划。通信设施专项规划应以城市总体规划、通信行业发展规划和有关标准规范为依据，科学预测各类通信用户规模，并根据城市发展布局、人口分布和信息化发展规划等，统筹各类通信管线、宽带网络建设和建设时序，充分考虑与地下综合管廊建设的衔接，合理布局通信光缆、通信局房、基站等通信设施。对此，在立法中可规定由省通信行业主管部门牵头，根据本省国民经济和社会发展规划编制本省电信行业发展规划，并组织电信设施建设单位，根据本省电信行业发展规划编制通信管道、 通信光 （电） 缆、移动通信基站、通信机房等电信设施建设专项规划。保障通信设施建设通行权法律制度我国近年来电信建设争议时有发生，被利用物权人与电信建设者就是否可以穿越土地或搭建基站等电信设施以及补偿数额难以达成一致；尤其是在搭建无线基站发射装置时，无论电信建设者支付多少补偿金和如何证明辐射远小于国家标准，被利用物权人仍然以辐射有害健康为由拒绝电信建设者使用其不动产。由于我国没有行政仲裁机构可以快速、低成本地裁决此类纠纷，而诉至法院，诉讼效率又难以满足电信建设的进度要求。于是当纠纷产生后，电信建设者往往只能放弃此路线，改用成本高出许多的其他不动产穿越或搭建电信设施。针对上述问题，在我国通信设施建设与保护立法中，应重规定以下制度对电信建设进行保障：一是规定在制定公共设施设计、建设方案时应当为根据规划和工程建设标准预留通信管线、基础设施位置以及建设与验收程序；二是涉及民生、经济、公共利益等的重要建设项目应当配套建设电信设施 ；三是鼓励政府机关、企事业单位开放楼宇资源，为通信基站、通信机房及配套通信设施建设提供场所。四是规定对电信设施建设、迁移过程中造成的损失进行补偿或赔偿制度；五是规定禁止任何单位和个人非法阻止或者妨碍通信业务经营者向通信用户提供公共通信服务；六是规定共建共享制度。创新基站建设事前环评法律制度目前，关于基站电磁辐射的科普知识尚未大范围普及，公众对电磁辐射的安全范围仍缺乏了解。即使运营商办理并出具环评报告，大部分民众仍有心理顾虑。随着城镇化的推进，社会人口快速流动、住宅小区林立而起，原有通信基站常常不能满足大众通信需求在地理位置上的快速变化，新的人口聚集区要求快速建设通信基站、立即提供通信服务。因此，基站的建设又具有突发性、快速性的特点。这些特点造成了基站建设和环评手续之间的矛盾：若先环评再建设，则无法保障公众的通信需求，制约社会信息化发展；若先建设再环评或者边建设边环评，则不符合现行法律的规定。根据调研，我国黑龙江、宁夏等省份已进行了创新，一是黑龙江、宁夏境内新建的移动通信基站项目，将不再作为具有电磁辐射功能的项目，不再需要有关部门进行环评。二是新建移动通信基站项目由铁塔公司按照一般建设项目履行环境保护手续，按属地向市、县（区）环保部门报送环境影响评价文件及竣工环境保护验收申请。另外，从陕西调研及基站建设环评实践来看， 一方面， “一址单台”类通信基站并非强辐射、高污染的建设项目，且通信基站所用设备必须使用国家工业和信息化主管部门颁发入网许可证的合格设备，其组成设备的辐射值已得到认证；另一方面，从国家法律规定来看，对于“一址单台”类的通信基站，环境影响评价法第 16 条已经规定可以采用“编制报告表”的简化环评方式。所以，对于小型通信基站，尤其是“一址单台”类基站，陕西在立法中可以简化环评手续，不必采用最严格的“编制报告书”的形式，简化为“编制报告表”即可。驻地网建设与平等接入法律制度驻地网是公用电信网的重要组成部分， 最易为公众电信用户所感知。由于缺乏禁止性规定，当前部分商用楼宇、居民住宅等城镇民用建筑的开发者利用其优势地位将驻地网的建设任务转由电信运营企业承担，部分开发者、所有者或管理者与电信运营企业签订排他性协议，阻碍其他电信业务经营者提供服务，限制电信用户的选择权，近年来引发了大量的电信用户投诉。接入上的不公平，直接影响了通信运营企业之间的公平竞争，限制了通信用户自主选择通信运营商的权利， 严重侵害了消费者的合法权益。中华人民共和国电信条例第五十二条规定：“任何组织或者个人不得阻止或者妨碍基础通信业务经营者依法从事通信设施建设和向通信用户提供公共通信服务。”住建部、工信部联合编制发布的光纤到户两项国家标准规定：“规划用地红线内的通信管道等通信设施与住宅区、住宅建筑同步建设，并预先铺设入户光纤，预留设备间，所需投资纳入相应建设项目概算，要切实执行住宅小区和住宅建筑宽带网络设施的工程设计、施工及验收规范。明确城镇民用建筑的开发者、所有者和管理者应当为通信业务经营者使用区域内的配套公用通信设施提供平等的接入和使用条件。 ”据此，陕西立法可借鉴上述规定，在立法中规定：“新建住宅小区、村镇等居民集中地区或者工业集中地区，应当配套设置公用通信设施。建筑物内及项目用地范围内的通信管道、配线管网、 电信间、 设备间等设施的建设，应当执行国家和省相关通信设施工程设计、施工、验收等标准，纳入建设项目的设计，应当随建设项目同时施工与验收，所需经费应当纳入建设项目概算。用户有权自主选择通信业务经营者，住宅小区、商住楼、办公楼等民用建筑的开发者、所有者或者管理者应当为通信业务经营者使用区域内的配套公用通信设施提供平等的接入和使用条件，不得收取接入费、使用费等性质类似的相关费用。 通信业务经营者不得与住宅小区、 商住楼、办公楼等民用建筑的开发者、所有者或者管理者签订具有排他性条款的协议，阻碍其他通信业务经营者提供服务或者妨碍其他通信业务经营者使用项目配套的通信设施。”通信设施保护法律制度现阶段通信设施被破坏现象较为严重。盗窃、野蛮施工、车辆碰撞等人为破坏毁损公用通信设施的现象时有发生。由于通信设施分布在全省各地，具有点多面广的特点，且大多属于无人值守状态，给通信设施的保护带来一定的难度。破坏公用通信设施的行为给国家财产和人民群众的生命财产带来巨大损失，公用通信设施一旦遭到破坏，往往会造成用户通信大面积中断，有时甚至造成火警、匪警、医疗急救、交通事故报警、救灾抢险、 防汛等通信中断或者严重障碍，并因此贻误救助、救治、救灾、抢险等的最佳时机，从而危害公共安全。有的地方还有强拆基站的现象，直接影响了通信建设与发展，并对其他地区造成非常恶来自www.lw5U.coM劣的影响，因此在通信设施建设与保护立法中应确立通信设施保护制度，维护网络安全，总结以往通信设施保护工作经验和立法经验，立法应确立以下法律制度：一是规定了通信业务经营者在通信设施保护中的责任。二是设立通信设施安全保护区对通信设施加强保护。三是对危及通信设施安全的行为作出禁止性规定。四是禁止出售、运输、收购无来源证明的废旧通信设施。五是公安部门应当依法及时查处破坏、盗窃通信基础设施以及其他危害通信基础设施安全的违法犯罪行为，对于不构成犯罪的行为，及时向有关机关移送。六是对危害通信设施的行为设定相应的法律责任。 -全文完-