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毛毛海海虓虓商商静静日日本本自自行行车车交交通通发发展展经经验验与与启启示示摘要：1997年以来，日本持续推动自行车交通发展，通过在法律层面进行顶层设计、分层次编制规划逐级落实政策、发布技术标准指导具体建设工作、建立官民协同体制带动全社会共同参与、从源头强化自行车产品安全性、加强交通教育提高安全和规则意识等一系列措施，建构了由国家主导的自行车交通发展框架。同时，针对自行车交通主要功能和现状存在的主要问题设计了自行车通勤引入、国家自行车路线认证、自行车损害赔偿保障等重要的发展保障制度，在体系化推动自行车交通发展的同时进一步突出了发展重点、提升了成效。中国自行车交通发展条件及现状问题与日本类似，借鉴日本经验，应从加强国家层面相关法律法规等顶层设计、发挥宣传教育和基层组织作用带动全社会共同参与、建立健全自行车交通规划体系以及确立建管并重的自行车交通设施发展思路等方面，进一步推动自行车交通发展、促进自行车交通的复兴。关键词：交通政策；自行车交通；法律法规；发展制度；宣传教育；日本Experience and Enlightenment from the Development of Bicycle Transportation in JapanMAO Haixiao1,SHANG Jing2(1.China Academy of Urban Planning&Design,Beijing 100037,China;2.The Territorial and SpatialPlanning Research Center of the Ministry of Natural Resources,Beijing 100034,China)Abstract:Since 1997,Japan has been continuously promoting bicycle transportation.The country hasconstructed a nation-led framework for the development of bicycle transportation with a series of mea-sures,including top-level design in terms of legislation,hierarchical planning to implement policies,the issuance of technical standards to guide specific construction,the establishment of a government-general public collaboration system to involve the whole society,strengthening the safety of bicycleproducts,and enhancing traffic education to improve safety and rules awareness.Meanwhile,in re-sponse to the primary functions and current issues in bicycle transportation,Japan has designed multi-ple systems to guarantee the development of bicycle transportation,such as the introduction of bicyclecommuting,the certification of national bicycle routes,and the compensation protection for bicycledamage.While systematically promoting the development of bicycle transportation,Japan has furtherhighlighted development priorities and improved effectiveness.China faces similar conditions and is-sues in the development of bicycle transportation.Drawing on Japans experience,efforts should bemade in China to further promote the development and revitalization of its bicycle transportation bystrengthening relevant national laws,regulations,and other top-level design,leveraging publicity andeducation as well as grass-roots organizations to involve the entire society,establishing and improvingthe bicycle transportation planning system,and establishing a development approach that includesboth construction and management of bicycle transportation facilities.Keywords:transportation policies;bicycle transportation;laws and regulations;development systems;publicity and education;Japan收稿日期：2022-04-22作者简介：毛海虓(1971)，男，山东济南人，博士，高级工程师，城市交通研究分院副院长，主要研究方向：城市交通规划、交通工程设计。E-mail:通信作者：商静(1974)，女，北京人，硕士，高级城市规划师，区域规划所所长，主要研究方向：区域规划、国土空间规划、城市规划与设计。E-mail:毛海虓1，商静2(1.中国城市规划设计研究院，北京 100037；2.自然资源部国土空间规划研究中心，北京 100034)文章编号：1672-5328（2023）02-0083-10中图分类号：U491文献标识码：ADOI:10.13813/11-5141/u.2023.0204日本自行车交通发展经验与启示日本自行车交通发展经验与启示83规划设计Urban Transport of China Vol.21 No.2 March 2023城城市市交交通通二二二二三三年年第第二二十十一一卷卷第第二二期期0 0 引言引言自行车是一种既便捷又环保的交通工具，自行车出行有助于改善居民身心健康并增进城市活力。近年来世界各国积极采取措施大力发展自行车交通，新型冠状病毒感染疫情的爆发加速了这一进程。2021年5月，欧洲发布首份泛欧自行车出行总体规划(Pan-European Master Plan for CyclingPromotion)，计划到2030年将欧洲自行车出行比例提高1倍1。日本作为发达国家一员，较早认识到自行车交通对环境保护的重要性。1997年京都议定书(Kyoto Protocol)签署后，日本持续大力推动自行车交通发展。2016年，日本颁布自行车活用推进法(以下简称推进法)，更是将自行车交通发展的重要性上升到国家层面。在政府主导下，通过机构设置、规划编制、设施建设、资金支持、宣传教育等方面综合施策，自行车交通在全国范围内得到广泛而深入的发展。近年来，中国也认识到自行车交通的积极作用。早在2010年，住房和城乡建设部在100余个城市推进“城市步行和自行车交通系统示范项目”建设，力图通过编制专项规划、制定激励政策和建设示范区(段)等多种措施推动自行车交通发展。然而，上述努力未能成功引发中国自行车交通发展的热潮。大多数城市的自行车出行比例仍在下滑，自行车出行环境也未见明显改观。2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上正式宣布中国力争2030年前实现碳达峰，努力争取2060年前实现碳中和。立足新发展阶段，贯彻绿色发展理念、倡导绿色出行、推动自行车交通发展变得刻不容缓。中国与日本都是拥有较高城市人口密度的国家，自行车交通发展条件类似，系统梳理日本发展自行车交通的思路和经验将为中国提供有益借鉴。1 1 日本自行车交通发展概况日本自行车交通发展概况1 1.1 1 发展现状发展现状在日本，市民日常生活中自行车出行比例较高。2010年，主要城市通勤、通学出行中自行车出行分担率普遍为10%以上，大阪甚至达到28%2(见图1)。城市普遍拥有发达的铁路交通，在接驳铁路客站的出行中也经常用到自行车(见图2)，例如大阪通勤通学出行中的自行车+铁路出行比例为6%，东京为5.5%。2011年东日本大地震以后，自行车交通在灾害发生时机动灵活的特点受到重视，居民自行车使用意愿明显提升。当前，日本自行车交通存在的主要问题是骑车者法律意识淡漠(交通事故中死亡的骑行者约80%存在违法行为)及缺少与行人分离的自行车交通空间等。在日本自行车交通安全形势总体向好背景下，自行车交通事故中死亡人数占交通事故死亡总人数的比例以及自行车与行人间交通事故的数量仍难以302520151050自行车出行分担率/%札幌城市新潟北九州神户横滨岩木那霸金泽滨松仙台旭川名古屋东京23区福冈广岛冈山高松大阪松山101087654111113111714181721202825图1 日本主要城市通勤、通学出行中自行车出行分担率Fig.1 The bicycle mode share for commute and school trips in major citiesin Japan资料来源：文献2。自行车铁路(末端：自行车)公共汽车(末端：自行车)铁路(末端：其他)公共汽车(末端：其他)汽车摩托车步行19%12%48%2%2%15%1%0%图2 2015年日本城市居民交通结构Fig.2 The travel mode share of urban residents in Japan in 2015资料来源：文献2。84毛毛海海虓虓商商静静日日本本自自行行车车交交通通发发展展经经验验与与启启示示有效降低(见图3)。1 1.2 2 发展历程发展历程19651975年，汽车普及导致自行车交通事故急剧增加。作为应对，日本于1970年颁布道路构造令4，引入“自行车人行道”概念，即自行车和行人共同使用人行道，自行车在不妨碍行人前提下可在人行道上 通 行。同 年，颁 布 自 行 车 道 建 设法4，明确各级政府建设自行车道(含自行车人行道)的责任和义务。1980年，为促进自行车安全利用和解决铁路客站前自行车乱停乱放等问题，颁布关于促进自行车安全利 用 以 及 综 合 推 进 自 行 车 等 停 车 对 策法4，对自行车交通网络建设、交通安全宣传、自行车车辆安全要求和自行车停车场建设等方面做出较为系统的规定。上述法律法规的不断完善使日本在保障自行车道空间和减少自行车交通事故等方面均取得了一定成效。在自行车交通安全总体改善情况下，自行车与行人间交通事故比例居高不下的问题却一直未能有效改善。随着全社会对自行车交通的作用有了更为全面深刻的认识，2016年，日本颁布 推进法 并于次年实施5，明确自行车交通发展目标和以安全为底线的发展原则，对国家责任和义务做了更为系统的规定，并通过设立专门机构将自行车交通发展工作纳入更为系统和全面的轨道。截至2022年底，日本已建成各种类型自行车道4 686 km，超过4 330 km的原规划目标，死于自行车交通事故的人数与1960年最高峰相比减少至16%左右6-7。可以说，日本自行车交通发展历程是伴随新问题出现对相关法律法规不断进行修正和完善的过程。1 1.3 3 自行车交通定位自行车交通定位随着社会经济发展，日本对自行车交通的定位已经从单纯缓解交通拥堵转向助力实现更加综合的社会经济发展目标。1)京都议定书签署后，日本希望成为世界环保的有力推动者，并确立到2050年实现脱碳社会(碳中和)的目标，用自行车出行替代不合理的汽车出行(日本80%汽车出行是单人出行，40%出行距离不足5 km)，减少占家庭碳排放总量30%的汽车排放量成为一种必然选择。2)日本已进入超高龄社会，鼓励老年人使用自行车出行有利于增强其身体机能，从而减轻社会负担。同时，骑自行车能够显著改善各年龄段居民的身心健康。3)日本虽为旅游大国，但游客高度集中在东京大阪黄金路线，旅游收益难以惠及全国，且在旅游消费从购物转向观光体验的大背景下，日本旅游产品也需要进一步丰富，而自行车旅游在拓宽旅游地域和丰富旅游产品两个方面都可以发挥很好的作用。4)相较于欧美国家，日本较高的自行车交通伤亡率也确实到了需要治理的阶段。综合以上多种原因，日本确立了发展自行车交通的4个目标：1)扩大自行车交通作用，形成良好的城市环境；2)振兴自行车运动，建设健康长寿社会；3)推动自行车旅游，实现观光立国；4)建成无自行车交通事故的安全放心社会6。2 2 日本自行车交通发展框架日本自行车交通发展框架2 2.1 1 以法为纲以法为纲，做好法律层面的顶层设计做好法律层面的顶层设计对日本自行车交通发展具有里程碑意义的推进法主要达成五方面目的：1)统一思想。在指明自行车交通发展对环境保护、灾害救援、健康改善、拥堵缓解等方面具有重要意义的基础上，明确自行车交通发展的主要路径是扩大自行车交通在城市交通体系中的作用，而发展前提是确保交通安全；2)明确责任。国家和城市将依据职责划分制定和实施相关政策措施，交通运输企业和市民则予以积极配合，相关各方将共同肩负起发展自行车交通的责任；3)指明政策方向。推进法 第二章“推进自行车活用的基本方针”中提出14条对策，是制定具体政策和规划时应遵循的指南和需要着重研究的内181614121086420交通事故数/万件2520151050比例/%自行车交通事故数自行车与行人间交通事故数自行车交通事故数占交通事故总数的比例自行车交通事故死亡人数占交通事故死亡总人数的比例2007200820092010201120122013201420152016年份171 171162 663156 488151 683144 062132 051121 040109 26998 70090 8372 8692 9562 9462 7702 8062 62526052 5512 5062 28113.014.014.313.513.612.813.713.113.913.020.621.221.220.920.819.919.219.018.418.2图3 20072016年日本自行车交通事故发生情况Fig.3 The bicycle traffic accidents in Japan from 2007 to 2016资料来源：根据文献2-3整理绘制。85规划设计Urban Transport of China Vol.21 No.2 March 2023城城市市交交通通二二二二三三年年第第二二十十一一卷卷第第二二期期容；4)确立规划地位。规定各级政府有编制自行车活用推进规划(以下简称推进规划)的责任，该规划对推进自行车交通发展工作、制定具体发展目标和法律及财政等方面措施进行综合统筹；5)设立专门机构。要求国土交通省设立自行车活用推进本部，作为国家负责制定并实施推进规划的专门机构，自行车活用推进本部可按需对相关行政机构进行调整以及审议自行车交通发展重大事项，其部长为国土交通大臣，部员则由相关省厅的国务大臣和内阁官房长官等担任6。总之，推进法的颁布实施在法律层面为日本全面铺开自行车交通发展工作搭建了框架，夯实了工作基础，同时使日本社会上下对自行车交通发展工作有了充分的思想认识，在推动自行车交通发展道路上迈出了坚实的第一步。2 2.2 2 规划引领规划引领，实现政策统筹和逐层落实实现政策统筹和逐层落实依法编制的推进规划发挥着统筹自行车交通发展的作用。通过建立国家、都道府县、市町村三级推进规划体系和统筹协调机制，实现了自行车交通发展政策的层层协调落实。具体来说，国家版推进规划结合中央政府事权，侧重通过制定发展目标和搭建政策框架对全国自行车交通发展工作进行宏观指导，措施制定聚焦如何推动和支援地方政府开展行动、提高工作质量以及完善相关法律法规等方面。都道府县和市町村编制的地方版推进规划，依据上位规划深化落实各项发展措施，使之符合城市实际，同时着重对自行车交通基础设施如道路网络和停车场等进行规划，为自行车交通发展提供设施保障。由于自行车交通政策涉及多部门和多角色，为确保政策具有可实施性并能统筹推进，各级推进规划在编制和实施时还会设置包含众多部门和社会人士在内的协议会。此外，推进规划期限虽然偏重近期(因需要与其他规划协调)，但制定的政策措施却放眼长远。各级推进规划在编制时还高度重视规划实施的监测与评估，需要建立相应的评价指标体系，并尽量将评价指标定量化。例如自行车活用推进本部发布的地方版自行车活用推进规划制定手册(方案)中明确规定：地方版推进规划应通过设置地区性指标，每年对各项政策措施的实施进展情况进行跟踪调查，指标设置应尽量客观和定量化，还可以设置除自行车交通之外的社会、环境等方面指标8。截至2021 年 5 月，日本已先后发布两版国家版推进规划，48个都道府县和108个市区町村编制了地方版推进规划6。2 2.3 3 标准助航标准助航，规范和引导技术工作规范和引导技术工作行政推动与技术指导相结合是自行车交通发展工作的主要特点之一。通过配合行政工作及时向社会发布指南或手册等形式的技术标准，达到规范和统一各地自行车交通发展工作的目的，确保发展质量。尤其是2012年由国土交通省和警察厅共同制定的创建安全舒适的自行车使用环境指南(以下简称指南)，对推动与行人分离的自行车通行空间设计、减少自行车与行人间交通事故发挥了重要作用4。指南以引导自行车在车行道上通行为基本原则，通过案例对自行车通行空间的设计思路和道路网络规划编制方法等提供技术指引；同时有力推动了自行车通行空间的建设思路由借用人行道行驶转向在车行道上形成自行车道(由路缘石或栅栏进行区分设置，专门用于自行车通行的道路部分)、自行车专用通行带和混行车道3类相对独立的空间设计形式(见图4)。2016年，指南经修订后又提出分阶段的自行车网络规划方法(见图5)，指导地方政府在优先编制重点区域规划的基础上逐步扩大规划范围直至覆盖整个行政辖区，从而提升地方政府编制自行车网络规划的意愿，从长远性和系统性角度进一步推动自行车道建设。除指南外，地方版自行车活用推进规划制定手册(方案)关于自行车道的设计标准路上自行车和摩托车停车场的设置指南等也是比较重要的自行车交通技术标准，在不同政策领域内发挥着重要的技术指导作用。2 2.4 4 体制保障体制保障，推动全社会共同参与推动全社会共同参与通过建立政府主导、官民协同的体制与机制，为自行车交通发展提供重要的制度保障。一方面，借助立法建立国家层面的行政管理机构(自行车活用推进本部)和发展协调机制(相关府省厅联络会议)，形成比较完备的由政府主导的发展体制；另一方面，着力打造官民协同的发展机制，动员全社会力量共同参与自行车交通发展工作，同时注重提高政府工作中的公众参与度。例如，日本自86毛毛海海虓虓商商静静日日本本自自行行车车交交通通发发展展经经验验与与启启示示行车活用推进本部与众多自行车社会团体共同组建了“自行车活用推进官民合作协议会”，合作开展各种自行车宣传活动。在推进规划的编制和实施过程中，日本从中央到地方都建立了由政府部门、交通运输企业、专家学者、社会团体、市民代表组成的协商会议制度，并将之打造成为供政府广泛听取社会意见、与社会各界达成共识乃至接受公众监督的平台。例如在国家层面的相关府省厅联络会议就设有“面向自行车活用推进的专家会议”，供专家学者就自行车交通发展问题向政府建言献策。c 混行车道d 混行车道路面标志标准宽度为0.75 m以下角度=1.0:1.6角度长度为1.50 m以上色彩蓝色色彩白色0.75 m以上a 自行车道b 自行车专用通行带图4 与行人分离的自行车通行空间设计形式Fig.4 Design forms of bicycle infrastructure separated from pedestrians资料来源：文献9。自行车网络规划对象区域的确定优先编制及实施重点区域内自行车网络规划下一个重点区域内自行车网络规划的依次编制和实施自行车交通网络建成基于区域内项目进展情况，扩大至下一个重点区域自行车网络规划的对象区域(区域不一定要明确划定)郊外居住区郊外居住区郊外居住区郊外居住区学校学校学校学校学校学校学校学校城区商业区城区商业区城区商业区城区商业区景区景区景区景区轨道交通车站轨道交通车站轨道交通车站轨道交通车站轨道交通车站轨道交通车站轨道交通车站轨道交通车站优先编制重点区域优先编制重点区域图5 分阶段编制自行车网络规划示意Fig.5 Schematic diagram of the phased formulation of bicycle network planning资料来源：文献4。87规划设计Urban Transport of China Vol.21 No.2 March 2023城城市市交交通通二二二二三三年年第第二二十十一一卷卷第第二二期期2 2.5 5 源头把关源头把关，确保自行车产品安全性确保自行车产品安全性日本高度重视自行车产品在提高自行车交通安全性方面的源头作用。自行车的生产、销售、售后等环节都有严格的安全标准和认证制度，确保自行车在交付时和使用中消除安全隐患。例如在制造环节，日本自行车协会制定了自行车安全基准，符合该标准的自行车在出厂时会贴上该协会的认证标志(BAA标志)。在售后环节，经日本交通管理技术协会所属自行车维修店检修过的自行车也会贴上表明是安全普通自行车的TS标志。此外，为严控自行车安全标准，涉及自行车制动装置和反光器材的标准由道路交通法规定，不符合法律规定的自行车严禁上路行驶。为将各项安全标准贯彻到位，日本还高度重视自行车从业人员的技能培训并施行执业资格认证制度。例如要求销售店的自行车组装人员具有“自行车技师”资格，维修店检修人员需具有“自行车安全检修员”资格等。2 2.6 6 教育为本教育为本，提高骑车者技能与安全提高骑车者技能与安全意识意识交通安全教育贯穿日本社会各个层面，尤其强调教育的针对性。为保障在自行车交通发展的同时实现自行车交通事故为零的目标，除在全国交通安全运动中广泛宣传自行车使用规则和事故预防方法、整体提高自行车使用人群的规则意识和安全意识外，更着重对中小学生和老年人等自行车交通事故高发人群开展具针对性的安全教育活动。例如开办中小学生自行车安全教室、组织自行车通学研讨会、培训高中生自行车安全教育指导员、施行儿童自行车驾驶执照制度(埼玉市)，以及举办有助于老年人学习自行车知识和安全骑车技术的老年人交通安全自行车大会(广岛县)等。其中有些活动已持续开展多年，例如从1966年就开始举办的日本交通安全儿童自行车全国大会，迄今已成功举办54届，用比赛方式推动全国小学生掌握安全骑车知识和技术，提高交通安全意识。此外，自行车安全教育还注重因地制宜，尽量将教育活动融入自行车购买、注册、维修与使用等实际生活场景中。例如：在购买和维修自行车时，工作人员讲解自行车交通规则和使用方法；交通管理部门在城市内划定重点地区和路线，在处罚自行车违规行为的同时加强街头自行车交通规则宣传和安全教育。3 3 日本自行车交通发展保障制度日本自行车交通发展保障制度3 3.1 1 自行车通勤引入制度自行车通勤引入制度通勤、通学是日本自行车出行的主要目的，使用自行车通勤能给企业带来生产率提高、形象提升、通勤补贴减少等益处。因此，推广自行车通勤对实现扩大自行车交通作用的目标来说不仅至关重要，且一举多得。为促进企业自主实施自行车通勤制度，在通勤和经营等活动中扩大自行车使用，日本采取了两项重大措施。1)创立自行车通勤推进企业的认定制度，即“自行车通勤推进企业”宣言项目。凡是自愿参加该项目的企业，只要在鼓励员工骑自行车通勤方面符合一定标准，就会被认定为“宣言企业”，成效显著的还会被认定为“优秀企业”。“宣言企业”和“优秀企业”可以在公司主页和名片上使用认定标志，企业名称也会在“自行车活用推进官民合作协议会”官方网站上得到大力推介，“优秀企业”更会得到国土交通大臣的表彰。2)制定并发布引入自行车通勤手册，针对企业在引入自行车通勤制度时面临的普遍性问题给出制度设计方面的建议，供企业在引入自行车通勤制度或检讨既有制度时参考。3 3.2 2 国家自行车路线认证制度国家自行车路线认证制度国家自行车路线认证制度是为了将优质旅游资源与骑行环境、休憩住宿、信息发布等结合起来共同推进自行车旅游而建立的一套认定国家级自行车路线制度。在路线设置、骑行环境、配套设施、信息发布、工作体制等方面符合条件的自行车路线会被认定为国家自行车路线，并给予资金支持和宣传推广，发挥这些路线的国家品牌效应，从而使其在拓展旅游深度、带动沿线地区发展方面发挥更大作用。国家自行车路线每35年认定一次，由自行车活用推进本部负责认定。目前，国家自行车路线共有6条，最为知名的是太平洋沿岸自行车道，总长1487km，途经日本6个县和以富士山为首的众多风景名胜区10。未来，日本设想形成国家自行车路线的全国网络。3 3.3 3 自行车损害赔偿保障制度自行车损害赔偿保障制度自行车与行人间发生交通事故同样会因严重人身伤害而产生巨额赔偿。从救助自行车事故受害者角度出发，日本正在全国范围88毛毛海海虓虓商商静静日日本本自自行行车车交交通通发发展展经经验验与与启启示示内建立自行车损害赔偿制度，并希望以行政条例的方式将参加自行车损害赔偿责任保险确立为相关人员和机构的法定义务。为此，自行车活用推进本部于2019年发布关于促进参加自行车损害赔偿责任保险等的标准条例(以下简称标准条例)11，鼓励地方政府以此为蓝本制定地方行政条例。标准条例规定，使用自行车的成年人、未成年人的监护人以及自行车租赁企业必须参加自行车损害赔偿责任保险，自行车零售商、租赁企业和有雇员骑车通勤的企业有告知骑车者参加自行车损害赔偿责任保险的必要性并确认其是否已参加保险的义务。截至2021年10月1日，日本已有34个都道府县和2个政令市参照标准条例制定和颁布了地方行政条例12。4 4 中国自行车交通发展政策中国自行车交通发展政策、研究及研究及现状问题现状问题4 4.1 1 发展政策发展政策作为曾经的自行车王国，中国在自行车交通发展政策上走过弯路，一度认为自行车交通是城市交通拥堵的成因，应该对其发展加以控制。1985年出台的国务院批转城乡建设环境保护部关于改革城市公共交通工作的报告的通知(国发198559号)中就提出“大城市要控制自行车和摩托车的发展，首先要停止对发展自行车的鼓励政策，并逐步开征车辆牌照税”。直到2000年，建设部、国家环保总局关于改善中国城市交通与环境问题的建议书(建城公字2000第5号)中才又重新提出“在鼓励自行车交通向效率高的公共交通转移的同时，完善自行车专用道，引导自行车交通合理使用，并加强自行车交通管理”等意在审慎发展自行车交通的政策表述。2010年起，住房和城乡建设部加大对步行和自行车交通系统规划建设指导力度，在部分城市开展“城市步行和自行车交通系统示范项目”工作。以此为基础，2012年住房城乡建设部 发展改革委 财政部关于加强城市步行和自行车交通系统建设的指导意见(建城 2012 133 号)印发，从规划先导、设施建设、路权保障、政策支持、宣传引导等方面对城市步行和自行车交通系统建设提出具体要求，自行车交通发展也重新步入正轨。2014年，城市步行和自行车交通系统规划设计导则 印发；2021年，城市步行和自行车交通系统规划标准(GB/T 514392021)颁布实施，自行车交通发展迈入高质量发展阶段。4 4.2 2 学术研究学术研究学术研究领域在自行车交通综合发展对策、自行车交通系统规划理论与方法、自行车交通设施建设标准与改善对策等重点研究方面为科学发展自行车交通提供了理论支撑，也形成了诸多共识。1)明确自行车交通在城市交通体系中的功能定位，这是科学发展自行车交通的前提13-14；2)形成与公共交通协同发展模式，这也是推动大城市自行车交通发展的正确方式15；3)发展自行车交通需要综合施策，从建立健全法规体系、理顺管理体制、发挥规划先导作用、建设高品质基础设施、建立财政保障机制、培养绿色出行文化等多个方面同步推进16-17；4)科学规划自行车交通系统，应借助互联网、大数据等现代信息技术，引入层次分析、综合评价等多种量化分析方法18-20。此外，非机动车道分级标准和宽度规定也需要从通行能力、行车安全、自行车交通特征等多个维度更加精细化地研究确定21-23。4 4.3 3 突出问题突出问题当前，涉及自行车交通的法律法规、行业管理、标准体系、发展举措和设施建设等方面仍存在较为突出的问题。1)传统交通行业管理模式跟不上自行车交通领域新技术和新业态发展。例如共享单车在带来便利性的同时，由于监管滞后带来的停车秩序混乱、车辆盲目投放、安全责任不清等问题也造成了诸多社会困扰，国家亟待创新行业管理办法。2)大部分城市在发展自行车交通的实际工作中仍普遍存在轻视绿色出行宣传教育、单纯注重基础设施建设等问题。近年来，有部分城市实施或提出较大规模的自行车道路建设计划，北京和厦门还建成了一定里程的高标准自行车专用路，但这些城市政府却很少制定自行车出行宣传教育计划。绿色出行理念如不能植根于大众的思想深处，硬件设施条件改善带来的自行车复兴效果也注定短暂。3)城市交通设施尤其是公共交通设施规划建设中缺少对自行车交通的统筹考虑，以及与自行车交通设施进行一体化建设的体制和机制。城市轨道交通车站建设基本没有同步配套建设自行车停车场，城市轨道交通建89规划设计Urban Transport of China Vol.21 No.2 March 2023城城市市交交通通二二二二三三年年第第二二十十一一卷卷第第二二期期成运营同时也意味着“最后一公里”问题的出现，而发挥自行车交通短距离出行优势、接驳公共交通系统形成“B&R”出行方式，正是大城市推广自行车使用的重要方向。5 5 对中国自行车交通发展的启示对中国自行车交通发展的启示1）加强国家层面的顶层设计。与日本从建立健全法律法规入手来推行城市交通政策不同，中国大多借助政府行政文件来推动城市交通建设工作。这种方式虽可获得较高行政效率，但也存在难以形成长效机制、无法对社会进行充分动员、政策因缺少跨部门统筹而难以形成合力等弊端。依据 法治中国建设规划(20202025 年)，重点领域、新兴领域以及保障和改善民生、创新社会治理方面的法律制度建设方面都是加强立法的重点。此前，交通运输领域也相继制(修)订铁路法、公路法、民用航空法、港口法等一系列重要的法律法规，对指导行业科学发展、提升发展质量发挥了至关重要的作用。相较而言，中国城市交通领域的法制建设工作较为滞后，城市公共交通条例尚未出台，步行和自行车、停车设施、城市轨道交通等方面都亟待启动相关立法工作。在加快推进绿色低碳转型发展的背景下，借鉴日本经验，建议尽快启动国家层面有关自行车交通的法律法规、白皮书和发展规划等顶层设计的建构工作，并借此统一思想、明晰思路、明确责任、完善制度，以更加体系化、制度化的方式持续推动中国自行车交通的发展。2）发挥宣传教育和基层组织作用，形成全社会共同参与氛围。自行车交通事关大多数人的生活，要努力吸引并推动广大市民共同参与其建设和发展。首先，要发挥宣传教育作用，通过主动传播交通价值观和普及相关法律法规引导交通参与者自觉采用环保交通方式和遵守交通规则。借鉴日本经验，可以从三方面对中国自行车交通宣传教育活动加以改进：一是要加强宣传教育的针对性，尽量结合不同自行车使用人群的特点组织开展适宜的宣传教育活动；二是要发挥校园教育在培育自行车出行文化和养成交通安全意识方面的重要作用，考虑在中小学长期开设自行车课堂，从娃娃抓起培养市民的自行车出行习惯和规则遵守意识；三是要活用宣传画和宣传册等通俗易懂的宣传材料，努力扩大受众范围，强化宣传效果。例如，日本就以小宣传册形式发布了自行车安全利用五则，图文并茂地宣贯自行车交通规则。其次，要重视发挥基层组织作用。拥有完备的基层组织是中国独有的优势，近年来基层党组织和社区自治组织在关乎群众生活的许多民生项目建设中都发挥了至关重要的作用。例如北京停车自治管理实践，由社区出面组织居民共同商定有关停车的各种重大事项，较为有效地解决了原本令政府头疼的老旧小区停车难问题。中国自行车交通发展工作如能在积极发挥社会各界作用(例如由中国城市规划设计研究院和中国城市规划学会共同支持并连续16年开展的“922绿色出行”宣传)的同时，充分调动基层组织的积极性和主动性，在收集居民自行车出行需求、征集自行车交通解决方案和反馈意见、自发开展相关宣传教育活动等方面充分发挥密切联系群众的作用，则必将取得事半功倍的效果。3）建立健全自行车交通规划体系和规划实施评估制度。日本自行车交通规划类型非常丰富，呈现多目标、多层次的特点。除各地普遍编制以推动自行车道建设和线路网络化为目标的“自行车网络规划”以外，一些大城市还针对自行车交通发展中存在的主要问题和重点使用区域编制自行车专项交通规划。例如东京近年先后编制过火车站周边自行车网络规划(2011年)、东京都自行车通行空间建设推进规划(2012年)、自行车推荐路线(2015年)、东京都自行车安全使用促进规划(2016年)、自行车导引路线设置规划(2016年)等不同类型和目的的自行车专项交通规划，从不同视角规范和引导自行车交通发展。推进法的颁布实施则使日本建立了较为完善的自行车交通规划体系。推进规划也成为各级政府指导自行车交通发展的基本规划，其依据上级规划而编制，同时作为下级规划和同级其他类型自行车交通规划的编制依据。当前，中国城市还停留在编制单一“自行车交通系统规划”阶段，且规划是否编制还存在很大不确定性。自行车交通规划编制现状已难以适应构建环境友好型社会的需要，亟待从制度层面保障自行车交通规划编制，并建立完善的规划体系。此外，日本对规划实施监测评估的重视90毛毛海海虓虓商商静静日日本本自自行行车车交交通通发发展展经经验验与与启启示示也值得借鉴，其在编制和实施推进规划过程中不但建立了定量化评价指标体系和年度监测调查制度，便于政府及时掌握规划实施进展情况并动态调整相关政策措施，而且还建立了规划评估制度，在规划期末或者上级规划做出修改情况下政府可依据规划实施效果和社会经济发展变化相应评估和修订原规划。4）确立建设和管理并重的自行车交通设施发展思路。日本同样重视自行车交通设施建设，但与中国不同的是，其更重视设施建成后的运行管理，并愿意为保障设施正常运行投入更多精力。以自行车道为例，机动车在自行车道上违法停车造成机非混行和安全隐患是国内外城市普遍面对的问题。中国城市主要依靠交通执法来维持非机动车道畅通，而日本解决这个问题的思路则体现了标本兼治、综合施策特点。一方面，日本注重交通执法，通过设置停车监督员重点巡查自行车路线，强化对违法停车的治理。另一方面，注重查找问题成因，通过综合施策、对症下药从根本上解决问题。例如东京针对货车临时装卸在路内违法停车的现况，从完善地区停车场规则、推动共同装卸空间建设，以及与停车场经营企业合作、广泛设置允许货车装卸的特殊停车场等方面，远近结合地系统治理货车违法停车问题。这种建管并重、综合保障发展实效的自行车交通设施发展思路值得中国学习。参考文献：Reference