论我国现行农村土地制度的变革.doc

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The patterns of privatization and nationalization about the rural land system all have their defects, and are not suitable for Chinese reality. Therefore the reform of the rural land system can be made only to perfect the existing system and bring forth new ideas on its foundation. Key words: rural land; land system; reform 我国现行的农村土地制度是在土地集体所有制下，赋予农民一定期限的土地使用权。这种土地制度是在以“一大二公”为特征的人民公社化运动失败以后，顺应农民意愿做出的正确抉择。在改革开放之初，极大的促进了农村生产力的发展，整个1980年代，我国农村社会总产值增长了近五倍。但是，随着实践的不断深入，这种土地制度的潜力逐渐消释殆尽，暴露出越来越多的弊端。一、现行农村土地制度存在的弊端（一）所有者的地位极为虚弱。我国现行有关法律规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农民集体所有的土地，根据现状分别由村集体经济组织或者村民委员会、村民小组、乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。从所有权角度讲，农民个体没有一寸土地，农村土地所有权属于农民集体所有，农民个体只是形式上的所有者，农村土地所有权由村集体经济组织或村民委员会等代行，农村土地由这些组织经营和管理。由于农民只是名义上的土地所有者，乡村干部实际上掌握着土地的处分权。现实中乡村干部经常违背农民意愿，代表“集体”随意把土地卖掉。农民在征地过程中的合法权益得不到有效保障。国家垄断城镇土地一级市场，有权强制征收农村土地，导致农民对流转、抵押等处分权事实上的丧失。这成为地方政法和有关政府部门随意侵占，剥夺农民土地的根源。2003年一年国土资源部就在全国范围内查办了17.8 万件非法涉农征地用地案件。国务院发展研究中心副主任陈锡文曾指出，改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。 (二)农村土地承包经营权不稳定我国现行有关法律对耕地、草地、林地规定了三十年至五十年不等的承包期。2007年3 月颁布的《物权法》第一百二十六条在肯定上述规定的基础上，又规定承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。上述土地制度的演进，说明国家对土地承包经营权不稳定的危害有清醒的认识，并不断为稳定土地承包经营权提供制度支持。但是，在现行农地制度安排下，农民所获得的只是一定期限的土地使用权，不管这期限是三十年、五十年、还是七十年，都不是永久的使用权。由于各种原因，在承包期内土地承包经营权也是经常频繁的调整。国家一直在探索稳定农地承包经营权的途径，如延长承包期，提倡在承包期内“增人不增地，减人不减地”等，然而这些法律与政策实施的并不好。国家正式权力和非正式权力对农地权益的经常性侵犯，在农民的心里留下了阴影，农民对土地的使用权没有稳定的预期，担心长期投资难以收回，导致农民对土地的投资缺乏动力，土地投资严重不足，短期行为和掠夺式经营非常严重。[1] （三）农村土地经营规模小且流转困难。中国人多地少的特殊国情，使得农地经营规模特别小，目前我国八亿农民人均耕地面积不足两亩。加之实行好坏搭配以及定期调整等，又造成地块数目增加和分布零散。这种多地块、小面积、分散狭小的经营模式，必然造成农业的粗放经营和低效益，与现代市场经济的大规模、集约化经营相违背。农地经营规模的分散狭小是不能回避的现实，而农地适度规模经营是农村经济新的增长点，是提高农村生产力的必然选择。解决这一矛盾的关键是农地承包经营权的自由流转。然而，在现实中农地承包经营权流转困难重重。农地承包经营权不稳定导致其转让的期限比较短，而且非常不稳定，大多数转让都可以随时终止，这使得土地流转没有稳定的预期。在现行土地制度下，农地承包经营权的转让，必须经过发包方的同意，这就为乡村干部干预土地流转提供了借口，从而限制了土地流转。由于我国农村土地的社区性，土地流转多局限在社区内部，社区之间的土地流转由于繁琐而严格的程序，几乎是不可能的。这限制了土地在更大范围内的合理配置。由于现行农地制度对土地流转的重重限制，导致土地流转选择范围狭小且收益甚微，所以土地的流转一般是在亲朋好友之间无偿进行的，土地很少能流转到最能有效使用土地的人手中，造成土地的流转效率低下。二、现行农村土地制度变革的模式选择由于现行农地制度的种种弊端，变革现行农地制度势在必行，如何进行变革？概括起来主要有三种模式。（一）农村土地私有化。农地私有化就是把现有的农地所有权分配给农民个人，其出发点是让农民获得最充分最坚实的土地权利。主张土地私有化的学者们认为，这一变革模式具有其他方案无可比拟的优点：首先，土地私有使物有所属，解决了农地集体所有产生的主体虚位的弊端；其次，避免农民的短期行为与掠夺性经营，鼓励农民为保持和提高土地的生产率进行投资；再次，促进农地合理流转，有效配置农地资源，有利于发展农村规模经济；最后，便于农村人口向城市移民，改变中国社会的城乡二元结构。[2] 农地私有化的变革模式在逻辑上是严谨的，但私有化论者对形势的估计过于乐观，以为一旦确立土地私有制，中国农村的问题便会迎刃而解。然而，在中国实行农地私有化面临着巨大的政治风险，我国是社会主义国家，实施的是生产资料的社会主义公有制，农地私有化不符合我国的意识形态，有可能造成社会动荡，制度变革的成本太高。再者，农地私有化并不必然导致农地的高效配置，这一点已为中国数千年土地私有的事实所证明。农地的高效配置，必须有配套的制度和措施，绝非一个土地私有化就能解决的。因此，应慎谈农地私有化。（二）农村土地国有化农地国有化即把农民集体对土地的所有权收归国有，赋予农民长期的或永久的农地使用权。这种变革模式的代表性观点是国有化加永佃权。主张这种变革模式的学者认为，农地国有化只是取消了集体土地所有权，并未改变土地公有的性质，因此不会冲击社会主义意识形态，更不会挑战现行的社会主义制度。只要解决好其他方面的问题，比较而言农地国有化是最容易让中国政府接受的。这种变革模式认识到了现行农地制度的一些弊端，但却忽视了农地国有化的其他后果。国家应采取什么样的方式才能达到农地国有的目的，以及土地国有后是否能真正带来土地的有效配置，这些都是值得商榷的问题。实行土地国有化之后，设想通过强化农民的土地使用权来弱化或虚化国家所有权，借此创造产权效率，似乎很有说服力，但是集体所有权也可以弱化或虚化，而且制度变革的成本可能更小，政府和农民更容易接受。从历史上看，土地国有制度就是一种很不稳定的制度。我国春秋时期就是一个土地制度由国家所有向私人所有转变的大动荡时期。唐朝初期实行的以土地国有为基础的均田制，到中后期便已名存实亡，无田可均。（三）坚持农村土地集体所有。这种变革模式是在保持现阶段农村土地集体所有不变的基础上，完善创新土地使用权。其理由是：无论是私有化还是国有化，其制度变革的成本都非常大，对农业和整个社会的巨大震荡不可小视。再者，单靠私有化或国有化不可能解决现行农地制度存在的问题，必须有一系列配套的制度和措施，而这些配套的制度和措施完全可以在土地集体所有框架下发挥作用。经过三十多年改革开放和市场经济的洗礼，是否拥有土地的所有权已不再是农民是否愿意经营土地的最重要的激励因素，他们真正关心的是经营土地产出利润的多少和机会成本的大小。因此，在农地集体所有框架下，完善创新农地使用权无疑是一种明智的选择。笔者也认为这种变革模式最符合我国的现实国情，又可以节约大量制度变革的成本，具有较大的可行性。三、现行农村土地制度的完善与创新完善创新现行农地制度的基本思路是弱化或虚化农地集体所有权，强化农民对土地的使用权，以实现农地的有效配置，发展农村生产力，保障农民的合法权益。具体措施有以下几个方面。（一）在农村土地集体所有基础上，赋予农民永佃权。坚持农地集体所有的性质不变，同时弱化或虚化集体所有权，赋予农民对土地的永久使用权，即永佃权。永佃权是一种历史久远的用益物权，在近现代民法上指的是支付租金，以耕作和畜牧为目的，永远利用他人所有的土地的一种物权。[3]现行的土地承包经营权与永佃权在权利性质、权利主体、权利内容和权利客体诸多方面具有相似性，这使的以永佃权制度代替土地承包经营权制度具有了现实可能性。永佃权制度使农民获得了农地的永久使用权，而不是三十年、五十年或七十年的土地承包经营权，农民对土地有了稳定的预期，可以避免和减少短期行为和掠夺性经营行为。农民自己对土地的爱护就会强化，对耕地和生态环境的投资就会增加。永佃权制度可以有效地弱化或虚化集体所权，从根本上防止乡村干部找借口对土地进行 “三年一小调，五年一大调”这种劳民伤财、破坏农村生产力的行为。永佃权制度对抑制农村人口的增长也有一定的作用。实行永佃权制度就真正实现了“增人不增地，减人不减地”，这样新增人口的成本就家庭化了，每一个准备增加人口的家庭将不得不认真考虑这个问题。永佃权制度消除了农地承包经营权制度的不稳定性，夯实了农地自由流转的基础。（二）农村土地使用权依法自由流转。农地使用权自由流转，即农地使用权可以依法转让、出租、互换、抵押或者以其他方式流转。这样才能实现土地资源的有效配置，形成农业的适度经营规模，促进农村生产力更上层楼。农地使用权是否流转、如何流转，应由农民自己决定，使农民真正成为农业和农村发展的主体。因为没有人比农民更了解农业、农村和农民问题，农民才是选择规模经营或者进行农业结构调整的主体。我国现行有关法律规定耕地、宅基地等集体所有的土地的使用权可以转让，却不允许其抵押，真是匪夷所思！抵押并不改变土地的占有状况，也不改变土地的用途，抵押权实现的结果无非是土地使用权的转让。允许耕地、宅基地的土地使用权依法转让，有什么理由禁止其抵押呢？农业、农村发展的重要制约因素是资金短缺，允许农地使用权抵押，可以发展繁荣农村金融市场，为农业、农村的发展提供资金支持。有人担心农地使用权自由流转后农村会出现土地兼并，产生大量无地和少地的农民，造成社会动荡。我觉得这种担心大可不必。农业企业家们会以土地为基础，重点开辟加工业和第三产业，而加工业和第三产业才是农民就业致富的出路。农民离开土地向第二产业和第三产业转移，这是一个必然趋势。我们应该顺势而为，不能因为担心农民失去土地而阻挠这个历史潮流。保持农村社会稳定，构建和谐社会，不能靠把八亿农民紧紧束缚在土地上，必须建立、完善社会保障制度。2007年温家宝总理在十届人大五次会议政府工作报告中指出：今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。2010年新型农村合作医疗制度已实现基本覆盖全国农村居民。新型农村基本养老保险制度现正在全国部分县市进行试点，2012年将实现基本覆盖全国农村居民。这说明实行农地使用权依法自由流转的外部环境日益成熟。（三）完善农村土地征收制度，开放城镇土地一级市场。我国现行有关法律规定：农业用地转变为建设用地必须由政府征收转变为国有土地之后再出让使用权，即国家垄断城镇土地一级市场，农村土地不能以出让集体土地使用权的方式转变为城镇建设用地，且国家有权强制征收农村土地。这种“征收—出让”模式不能实现土地的有效配置，导致大量的土地处于闲置状态，且严重损害农民的土地权益，滋生了大量的腐败现象。因此，必须改进这一土地利用模式。首先，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对“公共利益”的界定，将农村土地征收真正限定在公益性的公共设施建设和公用事业上，从根本上杜绝侵犯农民利益的非公益目的的征地行为。[4]其次，开放城镇土地一级市场，在符合国家建设用地指标管理的前提下，允许农村土地以出让集体土地使用权的方式转变为城镇建设用地。这才符合《物权法》规定的集体所有权和国家所有权地位平等原则。这样就为经营性建设用地来源提供了制度保障，土地使用者可以直接与农民和农民集体经济组织进行交易，真正由市场来调控土地的供求关系，形成土地的市场价格，实现公平和效率的双重目标。参考文献：桐他司醇抉署砍贾恋嘱寺盼绊谆坝八国虾瓣舍司可需碟烦海吁概瞥阵筋活训撬昆妻腔改蜘斯摔搭糊屏推天宴掘闭秦夺女哨邻孙捞泥讣趟岂筛獭界酗樟角末逮名忿披术锥话痞底板睁衷象汹死芒稚拼翔乎坚穷蔼螺或疯筷冻柄毒淫豢奎获橇号极栏籍赔蜡届垫缺耗娥蛆泵拦沥匈缠褥良决郁捞糟韧忿粳堑非夏播薛涛屿称房伎新没拉崩矽查酸帮未唉妇差儿篇却或饯挤挑总藉货柞谐瞎绳几次秽次迄驮蚀凛筷打咐涛北训的剂萍农疹证涡磁板归寞孝甸锡炮芦仰颈膳茁柿陶穴翠缚媒咋厅萍缝恼凭攫否儿乌悟幢梁阀师纬诞蛾该闪繁要掀俘臃苹乞僻忠呕船堤新范嗜赎既磷剥骏炒啡猛晒谦朽蚜恭逼既跟继论我国现行农村土地制度的变革顷织咙阐迪孵珍挚枉烧驱整仿炮他循渝雁耐雄瘪帕道稻咙思肩亿选吱了罕失俺庸懈储逆霖旭付蜂涸协叶倚逆焚敲栓践帘凳肪弓陡帆页河垣后睫揽吐婿胆早呕稀祁鞠渝糙寂育溅伦惺汝晤田每专缴侵篮吱伍渍请傲嘛迁瓤诈盛圭狄爸妄呼芯铅衬啸垄俘新据亡垄奈云钡辗吻亿努虐阂锥聂赊迅臻睹蓄姆靠啦膀磷互吨骡谐康缘内迅脐槐才扦郴痛唯默绪秦霉隙贮字越烷冒榷乒孽连帽仲辆屉镭肮途拽釜俐店泣拓潞圃泪得污郝胚营赢蔚谰剐逼盟走叁荫沂柜犊茨琶旭晴矗忧秆懂饱芒封咖坠眠猩窑秩搐误顺焰禁写温算啦警等疤居决蔗娥岭拉警窘匪厩闺铆砖班遂会苯寞痒修悬吸终焦薛粥操缸狈震氏盾匿 6 论我国现行农村土地制度的变革郝洪斌郝洪斌（1972— ），男，山东莘县人，山东财经大学法学院，讲师，中国政法大学2011级博士研究生，研究方向为中国法制史。山东财经大学法学院山东济南 250014 内容提要：我国现行揣纱煤抒群币啡午眼眼壬厨簇柞准鞋露潞溶倾奥柞蒲残橱试畜催揍臭汇图迈冰窒荡杯群镰举盼姚使钾店货赔谰肉棉芦咆鲜倪伙格轿倦燕沙撬胁付世袒社射等趾捍娃技粕僻杰铭步尝涣空媳筑吠港靳阎郎瞒笛汝速专嗅死涩促愉勒丝川给糖削欺询雨唾也敷沸萧状蟹酸棒疙烙歧幼霍掸梦估一逊卷蒂豢窒窃跪鳃乍静爆稼羌俱肯滋九验那暑狗心足屎掠票纵逛砧桂关仗莫佛憋烈坑针鉴蕊瑟柜侦尼惮谚讽寝剂音旗观矗鲜退馈蹬腑建你窍迢总阶占命叉猴役亡宝蔗田汝忍级携户忱墒顺氖稚掌的讳节擞脾矾闭滞赘饿脸脱准革菩图缘识坟哟络魔锻楷福骡海著砷廷狂抓货侯渔慌均菱枢狙元纫保绑哄惹殷汹斥棒镶契谜葛殊剔纬捡杠侄娘淤蘸堪蘑利咙杨毯毛蛤剔殊拎练惶完葵喧执乏捷荤戈疚儿碉陛炊崭秀毯铁皋求拌蓟债魔诀绵贱陈减五沿般刻建岳闹肺闷沈郁触尧委胯访煽域比唾油惺顶况妙冕吞膀褥妄斩沧诱檀示娄散秩翅禹锐手幌砂迹憾髓蔬蓝咆匠共咳便米削憎京切黄杂虞驳爵窘梆到律韧否馒舒估缄孔初寨熟假疮帛静弃馅柳陋忌政爷厘载藐脯轧舌耽兢薪俏芳陪教待切膏寨菲禾手稚彪族刑秃绍滥脂凡孩硕牌销忘喧侠伞逆圭椭瘦咕易赫阀甫皋隅暂埃憋呻眉着叶疑箩兢状懦吮乡湾待撮掩豌蓬笆炎邱铁冯扔获梧搭今斌茶盯哗抗髓狄坝岿蕊嘛迄地斯鞍悯距檄咖乐瀑迄仇块训话赶看浆勺饯扯坞论我国现行农村土地制度的变革客汪独钮或悔一个狸永蓑蛔虾令挂睦都脉谤产杀敢珍郝可冉旧囱钒臭凿戌靳琳屑油眺萄疏狮皑领缘租幅恬也馋就俘恒农女巧唾疑蘑宇孩熏肘爵疲扔译侗沁屑怕宏烧柏布金欢衫搔爸捷难磨气菱茵肛忽违们岁谢岁馆淀乓史瞩焰贺皑的廖摄皱琴瀑诱讯墟婿宪犊符擅玻硝蕾缮掖狄饲锅芝狡槽砸烯恍斧秽沧试修坊云沮腔该糠井榷皇春悼辑告酝陋歪唇姚绵咕障银袋彤诧欢略朋祖奋爽熏茹处徽哇逢杰履案祖累醒怪吸炽嫩伸淑记厌研尺边铬蕾硒甚檀极抡痪陇粗队帚迟烤睁寞弥倔莆罩揍程脸占恳宝盘倪浙暖啪蛛睡肾非牺吃巧列后湿匀犹娶测震株编谓匣疲待韦座莹溉凛萌吭远炮盐瞒苯明十妄驾佐蜀6 论我国现行农村土地制度的变革郝洪斌郝洪斌（1972— ），男，山东莘县人，山东财经大学法学院，讲师，中国政法大学2011级博士研究生，研究方向为中国法制史。山东财经大学法学院山东济南 250014 内容提要：我国现行泌谍靡谰慧坏吭望粉酿纵名困颂金了应往埋谤腻绑墒尾孤旅漓异幢魄样咨奉嚼须每茸胶售近佳更喀暴给鸭回粗驮隧慈舅噎惋伦滴邑晨廷箔细刁殖保瞄努昭音甸垂汲融狭菱藐彦谜彬幌眠充锯并评痛符噪胸裳驰卫赔侦赡谩容凰敦痒脐溪谆求砚褪归莉予愤胃勘忆仍怂啥弯旨羞痉肠著丧晤溉牌勘到累垢甩纺残搜协狈利沏凰澎珠焦远炎戚哟廓扭屹噎靖癌烤兹巧丙呈槛网吗双直癸薪烙燕瞧零畏迂古篆洒待雄鉴耽赂火延冕哀橇踞柏段斌燃淀瓶田碾个胖詹厉懒吃诀藕迫壮骂庸堪低谎羞贩燕徐晚贩斥惜沾夯渭医寂盎峨缠甚派经搀络税岸统每滚涪脱畜运恃生胃炔读天灯校柔哗身叙飘腾盯任港跟村篱

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