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学前教育政策与法规课程讲义 & 参考阅读华东师范大学学前教育系本科生课程资源学前教育政策与法规课程讲义学前教育专业本科目 录绪论 课程介绍3第一章 学前教育政策法规概论5第二章 儿童权利公约解读21第三章 幼儿园管理条例解读29第四章 幼儿园教育指导纲要&3-6岁儿童学习与发展指南解读43第五章 幼儿园教师专业标准解读55第六章 农村学前教育改革与发展专题69 绪论 课程介绍一、学前教育政策与法规课程的核心目标（一）从宏观上了解学前教育，有全局观（二）掌握政策的最新动态，以此指导自己的教育观、儿童观、教师观以及教育实践（三）能以自身的积极实践逐渐争取话语权（四）通过政策分析方法锻炼与提升逻辑思维与分析问题的能力（五）有效准备与应对幼儿园教师资格考试二、学前教育政策与法规课程的主要内容（一）两条主线：学前教育领导管理类政策；学前教育教育教学类指导性政策（二）四个专题：1. 改革发展70年：学前教育事业发展中的政策流变 2. 捍卫童年就是捍卫灵魂：儿童权利的尊重与守护 3. 知法守法、以法为器：幼儿园合法权益与法律维护 4. 先天不足、后天失调：农村学前教育的困境与出路（三）八项法规：1.儿童权利公约1989（重点）2.幼儿园工作规程19963.幼儿园工作规程20134.幼儿园管理条例1989（重点）5.幼儿园教育指导纲要2001（重点）6.3-6岁儿童学习与发展指南2012（重点）7.幼儿园教师专业标准2011（重点）8.幼儿园园长专业标准2014三、学前教育政策与法规课程的教学方法与组织形式（一）教学方法：主要采用案例分析、课堂讨论、小组汇报方式相结合（二）组织形式： 班分为8个小组，认领以下学前教育法规政策： 1. 儿童权利公约（1组）：小组搜集有关儿童四大基本权利的案例（可文字、录音、视频），并分版块进行分析，体现了何种儿童权利？如何分析实践中的问题？ 2. 幼儿园管理条例（2组）：A组搜集有关幼儿园管理方面的相关案例，如出现安全事故的管理、相关法律程序等，并进行分析；B组重点搜集幼儿教师需要了解的幼儿常见急救知识及其防护。 3. 幼儿园教育指导纲要（1组）：小组请找出你们认为纲要理解中的重点和难点，并用几组案例进行分析。 4. 3-6岁儿童学习与发展指南（1组）：小组找出一个或两个领域，并用多种形式的案例说明你们是如何理解的，与全班同学进行讨论。 5. 幼儿园教师专业标准（2组）：完成2个任务，一是通过一段视频记录10个左右教师对学前教育的认识，重点分析其师德与专业知识；二是通过一段视频捕捉能反映幼儿教师专业能力的场景，如处理幼儿冲突等。 6. 农村学前教育改革与发展（1组）：搜集具体做法，有关农村如何有效开展教育教学。如大班额如何集体教学，游戏如何开展，艺术教育进行，区角设置。 四、学前教育政策与法规课程的参考资料1. 学前教育政策法规概论,杨莉君. 湖南师范大学出版社, 2008.2. 学前教育法规政策的理解与运用,李生兰等. 南京师范大学出版社, 2012.3. 幼儿园教育指导纲要（试行）解读,教育部基础教育司组织编写, 江苏教育出版社,2002.4. 3-6岁儿童学习与发展指南解读,李季湄,冯晓霞主编. 人民教育出版社,2013.5. 幼儿园教师专业标准解读,教育部教师工作司组编. 北京师范大学出版社, 2013.6. 幼儿园教师必知的60条教育政策与法规,洪秀敏编著. 中国轻工业出版社, 2014.五、绪论部分参考拓展性资料盗火者中国教育改革调查第一集，回归人的语文。经典片段分享：“一个小男孩在退潮以后的沙滩上捡小鱼，看到一条小鱼就把它捡起来扔回大海。沙滩上全是小鱼，有人就跟他讲，你一个人怎么捡得过来？这个小孩说，对这条我扔回大海的小鱼来说，就是全部。”我们不能做需要很大能量的事情，但是我做好我自己的事情，力所能及做好自己的事情。”第一章 学前教育政策法规概论第一节 教育法律、法规、政策概述一、教育法律、法规政策内涵与特征（一）教育法律的基本内涵与特征1. 内涵：拥有立法权的国家权力机关依照立法程序制定和颁布的有关教育领域的规范性文件。2. 特征：一是具有鲜明的国家意志。教育活动规范可以出自教育行政部门，也可以出自学校或教师，但其对教育活动的制约有限，不具有国家意志。而教育法律则是由国家权力机关制定，用来明确教育活动的方式，如可以这样行为、应该这样行为、不应该这样行为等，并用强制力来保障实施的效果。如义务教育法规定接受教育是一项义务，其典型特征是免费与强制，这并非教育本身的特点，而是法律所赋予的。二是由国家强制力保障实施。宗教戒律、道德规范、社会习俗等对人和社会具有一定的约束力，如“百善孝为先”，有些甚至还具有一定的强制性，但它们的实施都是依靠信仰或道德去遵守，有些依靠成员的自觉自愿，还有些依靠舆论来实施。而法律则不同，其被主体明确的权利不能被剥夺，义务必须要履行，否则将会受到法律的制裁。三是形式上兼具分散性与统一性。集中式也称为法典式，即以法典的形式相对集中了对教育法律法规的规范并对其作出系统安排，如教育法就具有这样的法典性质。但由于教育具有复杂性，一部法律不能囊括所有的教育法律规范，就需要分散式，如义务教育法、高等教育法职业教育法等。四是内容上兼具稳定性与发展性。教育法律的内容涉及以权利和义务为核心的教育行政活动学校管理活动、教师教学活动等，明确政府、学校、社会、教师、学生以及家长等多方利益之间的关系，因此具有一定的稳定性。但同时，教育是与时俱进的，不同时期教育的目标不同，教育的内容也就有所差异，如原来强调的是教师时绝对的主体和权威，教师是知识的传播者，而现在却强调师幼互动，强调教师是研究者、引导者，学生是学习的主体等。（二）教育法规的基本内涵与特征1. 内涵：教育法规是通过一定的国家机关依照法定程序制定的、调整有关法律主体在教育活动中所发生的社会关系的法律规范体系的总和。2. 特征：一是原则性与灵活性相结合。其原因在于一些重大问题，必然要深思熟虑从长远出发，至于一些具体的阶段性目标，可以具有灵活性；第二，教育作为一个复杂的系统，涉及面非常广泛，要协调各方利益，在某些问题上，既要讲原则，又要灵活变通。如民促法中规定可以收取合理回报；第三，我国幅员辽阔，发展不平衡，这都需要原则性与灵活性相结合。 二是针对性与操作性相结合。教育法规调整教育主体关系、规范教育活动，其作用决定了其具有针对性，而且还必须具体明确。一旦情况发生改变，应当及时废止或修改原有教育法规，以反映新情况、确定新规则。 三是立法自主与择优借鉴相结合。我国的教育法规应当借鉴世界各国的教育立法经验及教育法规中的某些内容，但同时这种借鉴是有选择的，我国的教育法规既要符合中国实际，也要表现出较高的国际水准，使得当代教育现代化的趋势在教育法规中得到反映。 （三）教育政策的基本内涵与特征1. 内涵：有关教育政策有三种递进的界定，一是政策是某种行为准则、计划、文件、谋略，方案或措施，是需要执行或遵守的“文本”。二是 政策是某种有目的地进行价值分配、处理问题或实现既定目标的复杂过程，大部分是把政策理解成为一个动态的线性过程，一条从目标到结果的直线。 三是不仅仅是某个特殊的文本，也不是一个简单的线性过程，而是一个既有过程又有结果的众多因素相互作用的前后相继的复杂“周期”（policy circle）。2. 特征：一是教育政策作为一种政治选择，因此一定具有政治上的价值选择，任何一个国家政体和国体下的政策，一定是执政党的利益所向。二是教育政策中一定含有利益分配，因此就涉及到利益相关者的分析。例如之前重点分析的免费师范生政策，就牵涉到国家层面、农村层面、高校层面以及个人层面的多种利益分配，每个利益群体站在各自不同的立场上，因此才有了对话的基础。三是从制定过程来看，教育政策具有动态性，即任何政策的形成都是有一个过程的，不可能一蹴而就，也不可能毫无基础，政策的制定是有周期性的。比如纲要的制定，建国初期国家就制定了1952年纲要，后1981年也出台纲要，而2001年纲要正是在这些已有经验的基础上修改完善的。四是从政策所面对的问题来看其具有一定的特殊复杂性。首先，教育政策活动具有复杂性（柯伯思）。教育政策几乎涉及到所有的社会成员，利益关系错综复杂；公众对教育系统比其他社会系统更熟悉，更具有发言权；教育领域的权力比其他社会领域更为复杂和分散；教育过程目标具有多样性（国家、社会、家庭、个人等）；教育政策目标的实现依赖于受教育者的积极参与。其次，教育政策利益分配的特殊性。资源配置以实现公共性和社会公平为最基本的目标；利益分配的主要内容是个人身心发展机会、条件和资格的认定（发展权利分配、发展机会分配、发展条件分配、发展的资格认定）。二、教育法律、法规、政策的区别与联系（一）三者的主要联系1. 目的一致性，都是调整教育关系和规范教育秩序的行为准则。三者都以宪法为依据，是国家和政党在教育方面意志的表现，都是上层建筑的重要组成部分，都是教育规律的反映。其作为调整教育关系和规范教育秩序的规范，指明了教育的方向、程序标准和条件，从根本上是一致的。2. 形成的连继性。教育法律、法规都是建立在相对稳定有效的政策基础上。教育政策是制定法律法规的依据，法律法规是政策的具体化、条文化和定型化。教育法律法规是在教育实践中，通过总结成熟经验和认识而形成的，都是从那些具有长期稳定性、对全局具有重要意义的教育政策，以及实践获得巨大成功的教育政策基础上发展起来的，因此法律法规是政策的定型化。3. 内在的约束力。教育法律一旦形成，就成为法规政策的基本依据和准则。教育法律法规一旦形成，又对政策产生影响和制约。政策不仅不能与法律相抵触，而且还要有利于法律法规的实施，当两者发生矛盾时应以法律为准绳。（二）三者的主要区别表1-1 教育法律、法规、政策的主要区别三、学前教育政策法规体系纵向第一层次，教育法。其规定了我国教育的基本性质、地位、任务、基本法律原则和基本教育制度等。教育法是全部教育法规的母法，处于第一层次。第二层次，由全国人大常委会制定的教育部门法。其主要协调各个教育部门的内外部关系，根据规范内容的不同以及我国的具体国情和实际需要，目前主要有义务教育法、职业教育法、高等教育法、成人教育法、教师法、民办教育促进法。从学制上看，唯独缺乏学前教育法。第三层次，由国务院制定的教育行政法规。其主要是为实行教育法和各个单行法而制定的规范性文件，此外，其也用于解决较为具体的、教育法和单行法没有规范的问题，并有相应的宪法和法律授权，也可以由行政法加以调整。属于这一层次的主要由国务院制定和发布，如国务院关于大力发展学前教育的规定，又称国十条。第四层次，由省市自治区的权力机关及其常委会制定的地方性法规，自治条例，单行条例，政府规章一类的地方性教育法规。其主要是根据本行政区内的实际需要而制定的规范性文件。如我国各地都有其地域内的多种学前教育政策规定。第五层次，由国务院各部委制定的政府规章教育规章。其主要依照法律和行政法规，并且可因实际工作的需要而决定其内容。如教育部门颁布的禁止开办学前班、兴趣班的相关规定等。从以上学前教育所处的层次来看，其主要是位于第三层次，如果将宪法加上，则属于第四层次，相对较低的，也是学制中唯一缺乏的第二层次单行法。因此，学前教育立法势在必行。第二节 学前教育改革发展七十年： 关键性政策及其流变一、新中国成立初期：百废待兴(1949-1956) （一）社会背景：新中国成立后，中国的学前教育从根本上改变了旧中国半殖民地半封建的性质，发生了革命性和历史性的变化，成为人民大众的文化教育事业的重要组成部分。为了让工农集中精力搞建设，解决工农后顾之忧，举办大批托儿所、幼儿园成为当务之急。主要有以下主要特征：一是改造旧幼教。基于当时基本情况，根据共同纲领和第一次全国教育会议精神，中央教育部幼儿教育处认为当时的幼稚园一般是“旧社会的遗产”，应该“有计划有步骤地进行改造”。二是建设新幼教、学习苏联经验。1949年12月第一次全国教育会议上明确，教育工作总方针是“以老解放区新教育经验为基础，吸收就教育某些有用的经验，特别要借助苏联教育建设的先进经验，建设新民主主义幼教。”相继接受外国在我国设立的两百余所婴幼儿慈善机构，指定北京市六一幼儿园、北海幼儿园以及分司厅幼儿园为学习苏联的实验基地，第二年又新增了中央军委保育院和北师大二附小幼儿园等。苏联专家每周一次轮流到这些幼儿园观摩和分析教育活动，全国派人进行参观学习。而以此取代之前的美国模式。三是明确提出为工农服务。第一次全国教育会议上，确定“教育必须为国家建设服务，教育必须向工农开放”。1952年新中国幼儿教育处第一任处长张逸园在全国初等教育及师范教育会议上提出了学前教育方针，即“发展重点，首先应放在工业地区企业部门，其次是机关、学校及郊区农村，主要是解决工农劳动妇女对幼儿的教养问题。”（二）核心举措与主要政策：一是设置专门机构领导幼儿教育事业。1949年11月，中央人民政府教育部成立，在初等教育司内设置幼儿教育处。1952年11月，中央教育部机构调整，幼儿教育处由原来的司属处调整为部的一个直属单位，幼儿教育事业在中央教育部领导下迅速发展。二是明确学前教育任务。1952年幼儿园暂行规程与幼儿园暂行教学纲要提出了新民主主义幼教的主要任务，是“全面发展”，“是培养学龄前儿童在生理上、意识上行动上得到正确的成长、发展和变化，使得他们的身体、智力、道德习惯及爱美观点得到全面发展”。三是明确两条腿走路的方针：1956年，三部委联合颁布教育部、卫生部、内务部关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知 明确指出了发展方针，“目前托儿所、幼儿园的办理，仍可采用多种多样的方法，不必过早强调统一，也不应有过高过多的要求”，“鼓励私人办幼儿园并加强领导，做到公私兼顾的原则。必须依靠群众团体如妇联、工会、青年团、救济会等来推动和开展学前教育。”1955年1月，国务院发布教育部关于工矿企业自办中、小学和幼儿园的规定，明确提出各工矿企业“根据需要和可能原则，独立或联合创办职工子女中、小学和幼儿园”；1956年，教育部、卫生部、内务部在联合通知中指出，“托儿所、幼儿园的发展，必须更好地依靠群众，配合群众团体妇联、工会，动员多方面的人力物力来进行。”二、社会主义建设时期：全面跃进(1956-1966) （一）社会背景：当时的社会用几个词来概括就是：人民公社、大炼钢铁、赶英超美。随着国家工业生产大跃进，幼儿教育一度出现发展失控现象。尤其在农村更为突出。1958年9月，中共中央国务院在关于教育工作的指示中提出全国应在3-5年的时间基本完成“使学龄前儿童大多数都能入托儿所幼儿园的任务”，并提出应当由公社完成，且公社必须要培养大量合格的保育员和教养员。在强调数量的形势下，三天托儿化、一夜托儿化、实行寄宿制、消灭三大差别等口号在农村纷纷出现。只顾要求全村幼儿集中同吃同住，不顾中央的质量要求。1957年全国幼教机构有16400处，1958年猛增至695300处，1960年又增至785000处，入园幼儿猛增至29331000人。这样的发展大大超越了我国当时的农村经济发展水平和客观规律。（二）核心举措与主要政策：一是全国幼儿教育领导力量被削弱。由于教育部精简机构，幼儿教育处被撤销，仅保留1名干部在普通教育司综合处处理日常事务。此后相当长的一段时间，教育部基本上没有对幼儿教育工作下发文件指示。二是1958年关于教育工作的指示、关于人民公社若干问题的决议，促成了全国的大跃进。三是1956年，教育部颁发关于幼儿园幼儿的作息制度和各项活动的规定，要求幼儿园严格执行。但是，由于当时将作业理解为在同一时间内对全班幼儿进行教学或复习，较少注重因儿童个体差异施以不同的教学组织形式，以至于出现偏重课堂教学和千园一面的现象。四是1961年，中共八届九中全会决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，幼儿教育机构根据经济、师资等实际条件采取了保留、撤销、充实等手段，朝着巩固和提高的目标恢复了正常的发展秩序。三、纳入政府议事日程：拨乱反正(1978-1986)（一）社会背景：十一届三中全会的召开，改革开放给中国的学前教育带来了百花齐放的春天。在邓小平教育理论、三个面向、科教兴国战略方针指引下，随着经济和社会的发展，广大城乡人民对发展学前教育提出了新的要求。显著的特点为：党中央国务院将学前教育列入重要发展规划并提到了议事日程。1979年，五届人大二次会议通过的政府工作报告指出，“要十分重视发展托儿所、幼儿园，加强学前教育。”同年7月，国务院召开全国托幼工作会议，探讨了当前形势下迫切需要解决的问题。在此背景下，政府颁布了一系列法规政策，1979年，全国幼儿园16.65万所，在园幼儿879.23万，教职工总数53.27万，比1965年分别增长了8.7倍、5.1倍、3.3倍。（二）核心举措与主要政策： 一是由国务院设立托幼工作领导小组，国务院副总理陈慕华任组长，并由13个部门组成领导小组成员，由教育部牵头，办事机构设在全国妇联。这是我国有史以来最高层次和级别的学前教育领导机构。该机构在成立大会上，还对学前教育事业的地位进行了论述，指出幼儿教育是国家的财富，投资学前教育是对国家未来的投资，是一项重要的国家战略事业。这一看法即便是在今天，也是非常前沿和准确的。但是可惜的是，该领导小组于1979年成立但并没有真正发挥作用，1982年国务院政府机构改革时，就撤销了。充分说明了政治对教育的影响。二是颁布一系列政策。如1979年11月教育部颁布了“城市幼儿园工作条例”，该文件对学前教育发展方针、教育目标、内容和管理制度做出了详尽的规定，帮助学前教育迅速脱离了四人帮造成的混乱无序状态。1981年10月教育部发出关于试行幼儿园教育纲要的通知，这是我国改革开放以来第一个幼儿园课程标准，其继承了20世纪50年代的幼儿园暂行规程、幼儿园暂行教学纲要，吸取了国内外幼儿生理学心理学的理论，使其更为科学合理。此外，卫生部还颁布了三岁前小儿教养大纲，这是新中国成立后首次就0-3儿童的集体教育工作做出明确规范。1983年，教育部发布关于发展农村幼儿教育的几点意见，提出必须坚持两条腿走路的方针，积极恢复和发展教育部门在农村办的幼儿园。此外，在农村随着经济体制和教育体制的逐步放开，广大农村学前班发展很快，逐步成为学前教育主要办学形式。1986年国家教委颁布关于进一步办好幼儿园学前班的意见。指出在我国大部分地区学前教育尚不够发达的情况下，开办学前班是农村学前教育的重要途径，也是城镇地区满足群众需要的教育形式。政策对学前班的指导思想、教育活动的内容与组织、教师培训等方面做出了规定。时至今日，学前班在农村仍然大量存在。三是学前教育正规研究机构成立。1979年，中国教育学会学前教育研究会在南京成立，陈鹤琴为名誉理事长。各省相继成立了学前教育研究会，开展群众性的教育科研活动，在探索学前教育发展规律、促进学前教育数量质量提升方面发挥了重要作用。四、学前教育驶入快车道：依法治教(1987-1995) （一）社会背景：20世纪80年代后期，随着改革开放的不断扩展，不仅在物质上开始丰富，一部分人先富起来，使得很多人淘到了下海的第一桶金。在物质富裕的同时，人们也开始追求精神生活，比如90年代首届上海艺术双年展开幕。但同时我们也可以看到，一部分人先富起来也导致了贫富差距日益扩大的趋势，而这一贫富差距体现在诸多方面，在教育领域更体现为城乡差别。在这一经济社会发展背景下，教育体制进行重大改革，学前教育的管理体制进行了重大变革，并带动了学前教育的极大发展。学前教育重新纳入国家教育行政管理体制，制定了一系列相关法规政策。这一时期，我国学前教育持续快速发展。1995年全国幼儿园18.04万所，在园幼儿2711.2万人，教职工116万，比1986年分别增长了1.04倍、1.66倍、1.32倍。（二）核心举措与主要政策： 一是邓小平教育要面向未来（三个面向，现代化、世界、未来）的指示，为学前教育改革指引了方向，未来社会不仅需要体力、智力充分发展的人，更需要能合作、能交往、有主动性、创造性的个性发展好的人。二是针对1982年机构改革中全国托幼工作领导小组被撤并，1987年国务院召开全国学前教育工作会，决定由国务院办公厅转发国家教委等9部门关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示，确定了学前教育实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的管理体制，并沿用至今。学前教育自此纳入各地区经济和社会发展规划纲要，大多数省市设立了学前教育专门管理机构，各级教育行政部门配备了专职人员。三是中央和地方都开始制定学前教育相关政策法规。1989年新中国第一个学前教育行政法规幼儿园管理条例颁布，在规范学前教育事业发展方面具有至关重要的意义。同年，国家教委颁布幼儿园工作规程，规定了国家对幼儿园的基本要求和管理的基本原则，全面、系统地对幼儿园的各项保教工作做出了规定。以上两个文件，标志着我国学前教育迈向法制化的新里程，推动了学前教育的全面改革。与此同时，地方政府也加强了立法工作，如1986年江苏省颁布江苏省幼儿教育暂行条例，青岛市、北京市等也推出相应的管理条例，对新时期学前教育立法工作至关重要。四是在儿童观方面出现了新的变化。尤其在规程新教育观的推动下，引发了各地幼儿园课程和教学改革。其逐渐转向遵循幼儿身心发展的规律，注重个差异，因人施教，引导幼儿个体健康发展的轨道上来。并更正之前的作业课形式，明确学前教育与中小学教育区别，着力推动教师观念改变。但值得注意的是，1995年9月，为适应我国经济体制改革的日益深入和社会主义市场经济体制的建立，学前教育工作面临一些新情况和新问题。特别在企业转制过程中，国家教委等8个部门颁布关于企业办幼儿园的若干意见，提出要坚持依靠社会力量发展学前教育的方针，有条件的企业继续办好幼儿园，深化改革积极稳妥地推进学前教育逐步走向社会化。这一方向为后面九五时期学前教育改制方向的偏颇和事业的滑坡埋下伏笔。五、社会变革中艰难试水：举步维艰(1996-2000) （一）社会背景：这一阶段正值我国全面改革开放、摸着石头过河的攻坚期。在国际上，影响最为严重的一次亚洲金融危机爆发，国内1998年发生了史上最为严重的一次洪涝灾害，国家改革处于艰难之中。而最为艰难的可以说是国有企业改制。而国有企业改革一个最大的问题是企业办社会的问题，所有的国企当时都承载着社会功能，一应俱全而导致尾大难掉。因此，当时政府做出了重要决策，即要求国企逐步脱离办社会的职能，进行改制。这一政策本身没有错，但问题是什么样的包袱该甩，什么样的包袱不该甩，如学前教育这样如此有公益性的“包袱”在甩掉之后由谁接着，这些问题都没有搞清楚。为贯彻各项法规政策，九五期间国家教委下发了全国幼儿教育事业九五发展目标实施意见，提出了这一时期的主要目标和发展路径。但由于这一时期恰逢学前教育逐步适应不断深入的社会主义市场经济改革阶段，且全国上下正处于加大经济体制、政治体制改革力度和社会变革的重要时期，特别是国企事业单位剥离教育职能，城市和农村学前教育在发展过程中遇到一些新困难和新问题，导致九五目标不但没有实现，反而出现了大踏步的倒退。主要体现在，幼儿入园率呈现平稳态势，但2001年扔有所下降；教育部门办园和民办园有所增加，而其他部门办园和集体办园下降数量最大，且减少最多的集中在经济相对发达的地区。（二）核心举措与主要政策：主要论及改革发展导致的事业倒退原因。在社会经济体制改革时期，幼儿园数量减少似乎是不可避免的。虽然1995年关于企业办幼儿园的若干意见，目的是为了稳定企事业单位办园和集体办园，但是面对企事业单位剥离教育职能的转制改革，该文件一方面缺乏约束力，另一方面缺乏支持这些单位继续办园的优惠政策措施，如减少税收政府退税、政府补贴等等，导致国有企事业单位缺乏继续办园的积极性，使得新中国成立以来积累了大量优质学前教育资源的企事业单位幼儿园被迫停办变卖。同一时期，城区改造工作推进步伐加快，而很多地方政府在改造过程中，没有将幼儿园的发展纳入规划中，这些为一般人民大众服务的集体办园或被撤销，或自然消亡。而新建的小区配套幼儿园大多数为收费较高的民办园，因此带来下岗职工子女、广大低收入家庭子女和外来务工人员子女的入园困难。一些不具备办园资质、未经教育部门审批的黑园应运而生，靠低廉的收费吸引生源，给学前教育质量和幼儿园安全带来了很多隐患。六、改革深化中逐渐恢复：曲折前进(2001-2005) （一）社会背景：进入新世纪，国家在改革过程中不断调整，胡锦涛总书记提出科学发展观，正是对之前一段时间的发展进行反思之后的调整。城市中，我们面临着建设工业社会的盲目重复建设问题，大兴土木；而农村，越来越多的现代机械代替了日出而作日入而息的传统，解放了大量的农村剩余劳动力。在此背景下，出现了外媒所称的中国21世纪最大规模的人口迁徙那就是农民工入城，成为所谓的城市人，而与此同时，带来了诸多问题，反映在我们的教育上，留守儿童的增多、农村小学初中的集中，致使非常多的儿童年幼时期缺少父母的关爱，不得不步行数十里进入寄宿学校等等。布局调整带来了前所未有的冲击。从教育发展历程看，教育发展也进入十五阶段，国家继续深入推行经济和管理体制改革，加快推行农村教育管理体制改革、中小学教育资源调整、国有企事业单位教育职能剥离等教育改革，而与社会转型相适应的学前教育发展的新体制尚在建立之中，事业发展仍然受到强烈冲击，并面临前所未有的困难与挑战。这一时期，两项重大政策的颁布，分别从管理上和从教育教学课程改革上为新世纪的学前教育把脉，确保了学前教育正确的发展航向。虽然在实施过程中多有曲折，且有的政策规定也带来了一些不好的影响，但总体来说学前教育改革向着正确的方向迈进。（二）核心举措与主要政策：一是十三号文的出台为新世纪学前教育领航。2001年，国家教育部在青岛召开全国学前教育工作座谈会，就当前存在的问题，以及十五期间发展思路、政府投入等方面提出了重大的、具有突破性的改革建议。其后在2003年通过政策的形式予以颁布，这就是关于幼儿教育改革与发展的指导意见，又称十三号文。其最为突出的贡献是再次强调并明确我国学前教育管理体制，以及各级政府、各个部门的管理责任，建立新的学前教育发展模式，以及如何保护国有资产不流失，如不准出售或变相出售公办园和乡镇中心园，已经出售的要限期收回。这一规定对全国肆意开展的变卖幼儿园的风潮是个重要的制止。此外，政策还规定要发挥示范园的作用，保障教师合法权益，推进均衡发展，首次在各级政府中建立学前教育评价制度等。但这一政策在表述中提到“以公办园为示范，以社会力量办园为主体”的提法，仍然无益于转制风潮。这一时期，全国仍然有很多地方政府将幼儿园进行变卖，或转制，关停并转风仍然存在。典型如江苏宿迁、云南昆明、广东深圳。二是纲要的出台为新世纪学前教育课程改革方向领航。随着新世纪基础教育新一轮课程改革的不断推进，学前教育的发展方向也被提了出来。在1981年纲要基础上，新时期纲要在充分调研、充分论证、充分结合国内外先进经验的基础上，旗帜鲜明地提出了我国新时期的幼儿教育应当坚持以幼儿为本、回归教育的基本元素，唱响主旋律回归核心价值。纲要颁布十多年来，通过几轮改革试验，在很大程度上从实际上改变了教师的教育观、儿童观，为今后的质量提升提供重要前提。但十五期间仍然存在诸多问题：办园格局发生重大变化，集体办园和其他部门办园大大减少，教育部门办园和社会力量办园增长幅度大；区域发展不均衡凸显，城乡差距拉大；幼儿园办学条件仍然没有得到根本改善；教师质量得到一定提升，但关系教师核心利益的问题仍然进展不大。七、改革进入崭新阶段：高歌猛进(2006至今) （一）社会背景：十一五、十二五以及即将进入的十三五时期，我国的综合国力得到迅速增强，改革已见相当成效，执政党从科学发展观、构建和谐社会到中国梦的提出，政府正向着公共服务型政府的方向迈进，这也就意味着政府将更加清晰地界定自己的职能范围，公共服务型政府的责任更多是掌舵、而不是划桨。在此背景下，在社会各界、学界等多方努力下，学前教育受到了极大重视。十一五以来，我国学前教育在改革创新中不断前进，展现出强劲势头，使得九五、十五期间入园儿童总量在连续7年递减的情况下得到总体扭转，城镇学前教育事业得到一定发展，农村学前教育下滑的情况得到控制。但受到发展基础薄弱等多方面的影响，目前学前教育发展总体水平不高，地区之间城乡之间还很不均衡，距离国家要求和满足人民需求仍然有很大差距。（二）核心举措与主要政策：一是2010年国家颁布“中长期教育改革与发展的规划纲要”，以及国十条等重要文件，并对规程进行了修改，对学前教育是一项重要的公益事业，将其纳入公共服务体系，走政府主导、积极落实各级政府的主体责任的发展道路，重点优先发展农村和中西部地区，以县为单位实施两个三年行动计划，发挥了重要的作用。二是在当前质量成为学前教育发展主旋律的背景下，政府出台了多项政策，如教师标准，园长标准，3-6岁儿童学习与发展指南等，致力于儿童观、教育观、教师观的转变，从幼儿发展出发实现课程的范式改革，具有重要的示范性意义。此项改革仍在进展中。各发展阶段的总结与规律提炼 思考问题：在新中国成立后学前教育事业发展的历程中，你认为有哪些核心因素影响着事业的发展？这些核心因素是如何影响事业发展的？请通过实例来说明。第三节 学前教育政策法规分析：基本模型与方法论（拓展参考）一、政策分析与理论模型的内涵 1. 教育政策分析：是一个跨学科、应用性的教育研究领域，它采用各种研究和论证方法，产生和转变与教育政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共教育政策问题。 政策分析所涉及的是整个教育政策过程，包括问题界定、目标确定、方案选择和效果评估等环节。在政策分析中方法论站主导地位。2. 理论模型：即概念模型，又称政治决策模型。它一般不作为具体的分析工具使用，而是帮助人们认识公共政策问题和政策结果，在政策理论研究和政策活动之间建立中介联系。二、政策分析的主要理论模型 1. 完全理性模型：（1）基本假设：人是理性的，政策及其结果可以达到最优化，获得最大社会效益。政策主体可以利用一切可能收集的信息，经过客观准确的计算和度量，能够获得最佳的政策手段和价值最大化的政策结果。 （2）形成与代表：1887年伍德罗威尔逊关于行政之研究；1900年古德诺的政治与行政出版；1922年韦伯提出“官僚制科层理论”；二战中运筹学与系统分析的发展。 （3）政策优化的标准：投入产出标准；成本收益标准（4）讨论：完全理性模型的局限性：理性主义的政策分析需要哪些条件？在政策分析和决策活动中这些条件能否得到满足？2. 有限理性模型：（1）基本假设：人的理性是有条件的相对的，人们不可避免地受到直觉、经验信息的准确程度以及价值取向的影响。所以理性就是用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行动方案。而不是去追求最优、最大值的政策结果。完全理性的政策活动只是一种假定的模式，不是真实世界中真正的政策活动方式。（2）代表：1957年，美国的西蒙出版管理行为，指出了完全理性模式的局限性（不确定性、复杂性、大量的决策参与者），提出了有限理性（bounded rationality）模型。（3）分析工具： 区分价值与事实（存在手段目的链）可行性研究（经济的、政治的、管理的）成本收益分析（4）决策和分析过程：通过问题诊断确定政策问题；确定政策目标（价值与事实、手段目的链）；列出备选政策方案；制定评选择优标准（可行性分析与成本、收益分析）；作出决策，选择满意（不一定是最佳）的方案；根据所要解决的问题修改、完善所选择的方案3. 渐进决策模型：（1）代表：美国政治学家、经济学家查尔斯E.林德布洛姆，于1959年在其发表的“渐进调适”的科学中提出渐进决策模型。后来又在1963年的决策过程、1977年的政治与市场等著作中做了进一步的发展。林德布洛姆也是在批评“完全理性模式”基础上，提出了一个新的政策分析的理论模型。（2）基本假设：社会互动。政策活动具有广泛的参与主体，是一个相互制衡的过程。多种不同的主体在决策过程中寻求对政策的共同看法和社会趋同。能否达到趋同（妥协）是政策成败的关键。有限分析。在一个稳定的社会中，多样参与主体和寻求制衡使政策过程只能是一个缓慢的过程，是一个渐进的、积小变为大变的过程。政策活动只能进行局部的有限的变革，而难以进行全面的革新。所以，政策制定的过程是一个对以往政策行为的不断修正的过程，一项新的政策是对旧有政策的渐进的修正。 （3）分析工具：“连续有限的比较（successive limited comparison）”；断续渐进主义策略（the strategy of disjointed incrementalism） 特点：达成价值共识，比较具体政策方案，不具体区分价值与事实；政策改变以原有的政策为基础，不做综合的全面变革；把复杂问题简单化，不考虑所有的政策备选方案，只考虑与现行政策差异微小的政策方案；对所选政策方案预期后果之间的边际进行比较不追求政策的理想状态，以改进和解决政策问题为目的，不断尝试和调整政策。 拓展阅读资源：学会思考对幼教50年的一点思考（来源：学前教育研究1999年第6期，作者李季湄） 伴随着共和国半个世纪的风雨，新中国幼儿教育走过了50年曲折的历程今天，在新旧世纪的交汇点上，学前教育研究发起了“幼教50年的理性回顾”活动，这对我国幼教的过去、现在或未来都是一件很有意义的事。 “以史为镜”是我国一个闪烁着理性光辉的古老传统，一个崇尚思考、提倡反省的优良传统。思考自己的历史是人的特点，因为“人不是只有一个圆心的圆圈，它是一个有两个焦点的椭圆形，事物是一个点，思想是另一个点”(法雨果)在个体发展中，一个成熟的人会像弗兰克先生所说的那样，以不断的自我提问“我理解了吗?哪里出错了?，来进行自我监控，自我调节，对自己的行为进行思考，对自己的思考进行思考，否则一个人的高层次发展是不可能实现的。正因为此，元认知、自我监控能力的发展水平被现代心理学列成了个体成熟的重要标志。同理推而广之的话，一个社会、一个群体、一种事业要实现持续的高度的发展，也应当在不断成熟的过程中，发展自身的“元认知”能力。从这个意义上说，以幼教50年的历史为镜，思考那些我们曾经想过的、做过的、经历过的，即使这种思考尚很肤浅，也应当说是有价值的，值得提倡的。 回顾历史可以从不同的侧而进行，历史在不同的视角中会变换出不同的色彩比如，回顾幼教so年，既可侧重总结那些巨大的成就和累累硕果，从中吸取无数的教益和启示，也可重点关注那些重大的失误和深刻的教训，从中获得宝贵的经验和痛彻的感悟。不过，无论是成就还是问题，都应当关注到其可见的和不可见的两种存在形态。前者一般表现为无数正正反反的历史事实、数据、现象等，如幼儿园的数量或规模，教师队伍的状况，可观测到的幼儿发展成果，某一时期方针的偏差或过激做法的流行等等。后者则表现为观念、思维方式、思维习惯等，如支配我们行为的教育观念，隐蔽在