陕甘宁边区廉政法规体系的构成_陈志杰.pdf

摘要：延安时期，党和陕甘宁边区政府致力于打造一个清正廉洁的人民政府，营造出“只见公仆不见官”的政治环境。以此为目标，党和边区政府颁布实施了一系列廉政法规，并配套相适合的司法程序，保证了廉政法律的有效执行。这些法规有旨在惩处贪污腐败的专门性法律，也有贯穿于宪法、行政性法规和其他各种法律中相关条款，涉及陕甘宁边区政权建设和干群生活的方方面面，是较为完善和系统性的法规。实践证明，党在当时所构建的廉政法律制度体系，对于形成廉洁的党风政风和营造和谐向善的社会环境等方面都作出了重要贡献。关键词：陕甘宁边区；廉政制度；体系中图分类号：D231文献标志码：A文章编号：1673-1808（2023）02-0019-05第 40 卷第 2 期2023 年 4 月晋中学院学报JournalofJinzhong University在中国共产党发展的历史过程中，延安时期无疑是一个非常重要的阶段，其特殊性也不言而喻。在延安时期，革命形势极为复杂，这一时期的民主政权建设也在不断完善和调整。党和陕甘宁边区政府为了能够更好地促进党的发展，提高先进性和纯洁性，不断建设并完善相应的法律体系，建立了更加科学的制度体系。一、拥有廉政建设内容的宪法性法律对于陕甘宁边区而言，抗日救国十大纲领 的制定无疑加强了政权建设，而且这部纲领包含的内容较为丰富，特别是在廉政建设方面涉及较多。纲领 的第四条“改革政治结构”明确指出：召集真正人民代表的国民大会，通过真正的民主宪法，决定抗日救国方针，选举国防政府；.国防政府采取民主集中制；国防政府执行抗日救国的革命政策；实行地方自治，铲除贪官污吏，建立廉洁政府。1 3可见，在建立真正的民主政权方面，中国共产党已经有了明确的目标，并且在铲除贪官污吏方面也有非常坚定的决心和信心。对于中国共产党而言，抗日救国十大纲领 第一次明确提出了要建立廉洁政府的主张，这对之后党的廉政建设有着非常重要的意义。随着抗日形势日趋紧张，1939 年中国共产党出台了 陕甘宁边区抗战时期施政纲领，又一次明确提出了“民族主义”“民权主义”“民生主义”，这不仅是对孙中山“三民主义”思想的继承，而且更加深入具体地对“三民主义”进行了新的阐述。这一次所提出的“三民主义”也被称为“新三民主义”。这一纲领对廉政建设也有了新的要求，“民权主义”当中就有深化廉政建设的有关内容，比如第十一条指出，“发扬艰苦作风，厉行廉洁政治，肃清贪污腐化，铲除鸦片赌博”2 26。在第十三条当中要求“建立有利于人民的司法制度，保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由”2 26。在第十四条当中也指出“建立工作检查制度，发扬自我批评，以增进工作的效能”2 26。该施政纲领在惩处贪污腐败方面也有比较细致的规定，另外针对群众的监督有了新的规定，进一步完善了工作检查制度，以加强中国共产党的廉政工作。1941 年中国共产党颁布了陕甘宁边区施政陕甘宁边区廉政法规体系的构成陈志杰（南通大学 马克思主义学院，江苏 南通 226019）收稿日期2023-03-06基金项目教育部人文社会科学研究规划基金项目“陕甘宁边区廉政制度研究”（18YJA710007）。作者简介陈志杰（1964-），男，江苏南通人，南通大学马克思主义学院，教授，博士，研究方向：中共党史。Vol.40 No.2Apr.202319纲领，和之前的纲领相比较这一纲领更加具体，对一些规定也更加明确。陕甘宁边区施政纲领 充分总结了边区政府执政的经验并结合党中央的要求，进一步细化了廉政治理工作。首先这部纲领建立了奉公守法的制度，同时制定了俸以养廉制度。其次这一纲领针对共产党员的犯罪情况进行了明确的阐述，提出了相应的惩戒规范。纲领第八条指出：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。同时实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活。”2 86另外，边区政府还对纲领当中相应的法律规定进行了解释说明，指出这些条款同样针对非中国共产党的公务员。尽管 陕甘宁边区保障人权财权条例 与 陕甘宁边区宪法原则 没有对整治贪腐直接作出条文规定，但实际上有不少内容都涉及了廉政工作，而且对整治贪污腐败和官僚主义作风也都有相应的要求。比如 陕甘宁边区保障人权财权条例 的颁布，主要是为了保障人权和财权，实际上这些条文条例的确定对于政府工作人员也是一种约束，防止其在工作过程当中出现滥用职权的行为，避免更多违法乱纪事件的发生。另外 陕甘宁边区宪法原则 的颁布从法律方面对公务人员的违法违规行为进行了相应的规定，指出公务人员如果出现违法乱纪行为，一定要进行严格惩处，其中从司法的角度也对这些内容进行了规定，如第三部分提出“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉”3 422，“人民有不论用任何方法控告失职的任何公务人员之权”3 42。这些规定对于当时的廉政建设起到了非常大的作用，同时对新中国成立之后的廉政建设有着非常大的影响，对司法检查制度的进一步完善也有一定的借鉴作用。二、专门惩处贪污腐败的法律制度（一）陕甘宁边区实施的惩治贪污腐败的专门性法律党在发展的过程当中，在任何阶段都注重政权建设，而且特别重视廉政纯洁的政权建设，延安时期尤为突出。党和边区政府为了提高自己的廉洁性，打造廉洁政府，出台了相应的法规专门对贪污腐败问题进行惩处，以此使边区的反腐工作能够有法可依，同时也能够给公务人员一定的积极引导。陕甘宁边区政府还针对贪污腐败问题出台了两部重要的法规。1938 年 陕甘宁边区政府惩治贪污暂行条例 正式颁布，主要有 9 大条款，不仅仅针对公务人员，对于一些群众组织或是公益团体也同样适用。这部法规在当时地方法律规定当中的地位极高，针对所有的贪污问题都制定了相应的惩处办法，对所有的人员具有一定的警醒作用，对于整治腐败问题具有非常重要的意义。这部法规对贪污腐败犯罪行为进行了列举，总共有 10 种行为：克扣或截留应缴纳财务者；买卖公用物品从中舞弊者；盗窃侵吞公有财务者；强占强征强募财务者；贩运违禁或漏税物品者；擅移公款为私人营利者；违法收募税捐者；伪报或虚报收支账目者；勒索敲诈、收受贿赂者；为私人利益而浪费公有之财务者。4 64只要发现其中的一项，便可认定为贪污腐败罪。上述 10项内容基本包含了所有的贪污腐败问题，其中还包括为私利而浪费公有财产等，使得公务人员的各个工作环节都会受到严格的约束。这部法规所包含的内容相对全面，细则比较具体。对贪污罪也有非常详细的规定，从认定到执行都有严格的要求。对贪污罪的惩处有非常具体的规定：如果贪污金额达到500 元以上，那么就要处于死刑或者处以 5 年以上的有期徒刑；倘若贪污的金额在 300 元到 500 元之间，一般要处以 3 年到 5 年的有期徒刑；倘若贪污的金额在 100 元到 300 元之间，处罚则在 1 年到 3年之间的有期徒刑，即使贪污金额不到 100 元，也要处以一年以下有期徒刑。根据 陕甘宁边区政府惩治贪污暂行条例，对被惩处的人员不仅要收缴所有贪污所得财物，倘若无法缴纳贪污所得财物就需要用私人的财物来进行抵偿。这部法规还对犯罪未遂进行了说明，同时对投案自首的情节作了相应的规定。特别值得一提的是，这一条例规定地方法庭可以对贪污腐败罪进行相应审判，但需要由边区的高等法院进行核准之后才可以进行执行。总的来看，陕甘宁边区政府惩治贪污暂行条例 所涉及的贪污犯罪条例比较全面，是一部相对比较成熟的法规，它将涉及的贪污的情形都一一列举其中，对惩罚过程当中可能存在的各种情况都作了详述。另外对于司法部门而言，这部法规也能够起到很好的参照作用，公务人员也可以此条例进行自查。这部条例颁布的主要目的在于预防公务人员的贪污腐败问题，通过法律的震慑来规范公务人员的工作行为，以此加强廉政建设，营造良好的廉政环境。陈志杰陕甘宁边区廉政法规体系的构成20第二部法规为 1939 年颁布的陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）。它完善了 陕甘宁边区政府惩治贪污暂行条例，且对其中的一些条例内容进行了补充和完善。在惩治标准上增设一条惩处贪污的数目，如果贪污数目在 1 000 元以上则处于死刑。另外 陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）对私人财产的贪污情况也有相应的规定，指出“贪污之物，如属私人者，视其性质分别发还受损失者全部或一部分”3 498，并且明确规定“犯本条例之罪者由司法机关审理执行”3 498。尽管这部条例是对 陕甘宁边区政府惩治贪污暂行条例 的补充和修改，但也反映出边区政府在整治贪污腐败和保护人民群众的私人财产和人身权利方面加大了力度。（二）其他抗日民主根据地实施的惩治贪污腐败的专门性法律在抗日战争时期，其他的抗日民主根据地政府在党的正确领导下，立足实际，颁布了相应的法规，以此来整治当地的贪污腐败问题。包括：晋察冀边区政府在 1938 年颁布的晋察冀边区惩治贪污暂行条例；山东省在 1940 年借鉴边区政府颁布的法规，出台了 山东省惩治贪污暂行条例；晋西北根据地出台了 晋西北惩治贪污暂行条例；淮北地区在 1942 年出台了 淮北惩治贪污条例；同年，晋冀鲁豫边区惩治贪污暂行办法 公布；1942 年 晋西北惩治贪污公粮暂行办法 正式出台；1945 年山东省对之前颁布的法律条例进行了完善和修正，出台了 修正山东省惩治贪污暂行条例，晋冀鲁豫边区、渤海等各个地区都颁布了相应的法律条例。这些根据地在制定反贪反腐的法规之外，还依据各根据地的具体情况做了一些特殊规定，对当地根据地的针对性较强。这些地方政府在陕甘宁边区政府所颁布的法规基础之上，将相应的法规更加细致化，以此加强廉政建设，充分体现了各根据地在党中央的支持下坚决惩罚贪污腐败的决心。另外各个根据地的法规是根据自身的发展情况来制定的，体现了廉政工作的科学性。法规的制定，使各个根据地的廉政建设能够有法可依，对党员和公务人员起到了一定的警醒作用，提高了我党的执政能力和执政水平，促进了民主政权的不断发展。三、惩处贪污腐败的行政性法规（一）陕甘宁边区政府颁布的行政性法规行政法规更多的是对行政机关行使职能时的行为以及社会关系进行调整，这种关系也被叫作行政关系。中国共产党在延安时期的政权力量还相对较弱，只能进行局部的执政，尽管如此，在当时中国共产党的带领下所设立的行政机构还是比较完善的。因为行政机构比较完整，工作人员众多，其工作需要有相关的法律来规范，各级政府出台的行政性的法规，一方面提高了政府的工作效率，另一方面加强了政府的廉政建设，大大减少了可能会出现的贪污腐败问题。在颁布的这些行政性法规当中有很多条例都涉及公务人员的贪污腐败问题，正因为这些条例的制定才使得边区的廉政建设有了很大的发展。陕甘宁边区政府在 1943 年又出台了陕甘宁边区政务人员交接条例，在这项条例当中对公务人员的工作交接有了相对具体的规定，指出在交接时要严格按照相应的规定和程序进行，工作人员在离开之前需要先把工作当中的一些事项核查清楚再进行交接；交接完成之后，也需要进行再一次的核查，通过这样反复的核查便能够发现工作当中是否存在违法违规违纪的情况。同年还出台了 陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例，这一暂行条例对干部的任免也作了相应的规定。其中明确指出合格干部应该具备的条件：“一、拥护并忠实于边区行政纲领；二、德才资望与其所负职务相称；三、关心群众利益；四、积极负责，廉洁奉公。”2 304在第四条第三项中对不能任用非公务人员的条件也进行了说明：“有破坏政府法令，危害群众利益以及贪污、腐化、营私、舞弊、处罪有案，未能改过自新者。”2 304由此可以看出边区政府在选拔任用干部时是深思熟虑的，在任用公务人员时从源头上进行筛选，防止一些腐败分子进入公务人员队伍。如果现任的干部当中出现了腐败问题，那么就需要严肃处理，停止任用。同一期间，陕甘宁边区还颁布了 陕甘宁边区政纪总则 陕甘宁边区各级政府干部管理暂行通则草案 等。此后，边区政府又出台了 陕甘宁边区政务人员公约，明确要求公务人员必须“公正廉洁，奉公守法”，并对这一规定作了相应的解释，指出公务人员“要知法守法，不滥用职权，不假公济私，不耍私情，不贪污，不受贿，不赌博，不腐化，不堕落”2 317。从中可以看出，党对公务人员的要求是严格的，各级政府在这方面的管理也是比较严的。公务人员从任免到奖惩都有非常具体且详细的规定和要求。这些规定和要求对于公务人员而言能够起到警醒的作用，使公务人员能够牢固树立为人民服务的理念，陈志杰陕甘宁边区廉政法规体系的构成21抵制不良行为，增强我们党的纯洁性和先进性，提高党员干部和公务人员的素质与能力。（二）其他抗日根据地施行的行政性法规陕甘宁边区颁布的行政法规发挥着非常重要的作用，也收到了很好的效果，其他的抗日民主根据地在党的正确领导下以及边区政府制定的法规影响下，立足于实际，颁布了相应的行政法规。这些行政法规所涉及的内容比较广泛，具体包括 晋察冀边区行政干部任免考核奖惩暂行办法 晋冀鲁豫边区政权干部奖惩办法 晋西北行政干部奖惩条例 山东省行政人员暂行奖惩条例 等等。苏中区政府为了能够进一步加强廉政建设以及干部任免，分别颁布了 苏中区各级行政人员公约 苏中区各级公务人员任免暂行条例，这两部行政法规的出台进一步加强了对公务人员的管理，成为党员干部和公务人员加强自身建设的行为准则。作为党员干部和公职人员，不管是在工作过程当中还是在日常生活当中都需要时刻明确自身的职责，以严格的标准要求自己，同时还需要时刻警醒自己。只有通过自身的廉政建设，才能够打造出一支更加廉洁高效的党员干部队伍以及公务人员队伍。四、其他配套性廉政法规对于陕甘宁边区政府而言，在延安时期不仅有上述的一些法规，而且还有其他配套性的廉政法规，这些法规涉及的内容更加全面，不仅对党员干部和公职人员的工作有相应的要求，同时对其日常生活也有相应的规定。这些法规虽然只是配套性的法规，但究其最终的目的，都是为了进一步加强廉政建设，避免腐败问题的出现。（一）税务制度方面的法规对于政府而言，税收是最主要的财政收入，对税收进行严格的规范能够更好地促进一个政权的发展。陕甘宁边区政府针对税收制定了相对完善的法规，针对税务工作当中可能存在的贪污腐败问题也有相应的法律条目来进行规定。1941 年颁布了陕甘宁边区货物税修正暂行条例。这部条例针对税务人员的工作有相应的规定，其中第六章明确指出：“税务人员违章收税或勒索敲诈者，被害人应检同证件呈报至税务总局查办”4 184。同一年颁布的 陕甘宁边区营业税修正暂行条例 也明确指出：税务人员履行职务时如有不法行为，人民有向政府告发之权。4 190陕甘宁边区货物税修正暂行条例施行细则针对稽查手续有相应的规定：“稽查人员如有利用职权受贿包庇偷漏，或借端向商人勒索敲诈者，.一并送交法院依法惩办。”4 199陕甘宁边区税务总局发给缉私奖金办法 中指出：“办案人挟嫌疑人栽赃，或假借税局名义，私收税款或受授贿赂或擅自没收财物，.将被告人或办案人送交司法机关依法严办。”4 222在陕甘宁边区针对税务人员的奖惩情况也有相应的法规，陕甘宁边区税务人员奖惩规则的出台对税务人员的奖励和惩处有明确的规定。上述这些法规都对税务人员的行为有着相应的规定，在有效加强陕甘宁边区税收工作的同时，还严格规范了税务人员的行为。（二）有关保护公粮方面的条例在延安时期，时局动荡，物质比较匮乏，对于边区而言公粮、公草等一些物资的重要性不言而喻，能够极大影响人民军队的战斗力。但是在延安时期经常会出现贪污和浪费公粮的现象，一些边区政府为了进一步提高公粮的稳定性，保证公粮以及其他物资能够得以最大化利用，出台了相应的法律条例。在公粮的浪费以及贪污腐败方面颁布的条例比较多，包括：（1）1941 年颁布的 陕甘宁边区政府三十年征收救国公粮条例，这部条例主要针对的是征粮工作，其中对征收公粮的一些细则进行了明确的规定，包括征粮的范围标准等，除此之外，对征粮过程当中的人员奖惩也有相应的规定，在第七章第二十六条对奖惩情况有明确规定，除了“公务人员如有违犯前列各项者加倍处罚”外，对徇情袒私、私自增减公粮数目等违法违规现象也给予相应的处罚。（2）1941 年颁布了 陕甘宁边区禁止粮食出境修正暂行条例，这部条例主要针对的是粮食的流动，为了能够确保边区的粮食充足，避免粮食出境的情况，明确指出：“各级公务人员，对禁粮出境，如有徇私舞弊或借故敲诈从中贪污者，依法严办”。（3）陕甘宁边区平粜处章程，政务法规主要针对的是平粜，其中明确指出，各地的奖惩规则都应该按照陕甘宁边区仓库工作人员奖惩规则来进行处理。（4）陕甘宁边区仓库工作人员奖惩规则 公布于 1941 年 11 月 25 日。该规则规定了对于仓库工作人员具体工作中奖励和惩罚的措施。其中第六条中规定了十二项内容，均为工作人员违法违规需要进行惩处的行为。在这部规则中，对所有惩处的行为都有非常明确且详细的惩处措施，而且涉及的惩处行为也相对较多，包括虚假的行为、发现贪污隐陈志杰陕甘宁边区廉政法规体系的构成22瞒不报的行为以及敲诈勒索他人的行为等。（5）在陕甘宁边区粮食工作人员移交规则当中主要规定了仓库工作人员更换期间移交工作的具体过程。其中明确指出：如有亏欠公款情事，监交人及接交人有责成其赔偿之权。（6）1941 年出台了 陕甘宁边区粮食局运输规则，主要针对的是粮食运输，其中对粮食运输的各个事项都有非常明确的规定和要求，指出所有的运输人员一定要遵守八项内容，对无故缺少粮食要进行严格监察和惩处，绝对不能在运输粮食的过程中损害人民群众的切身利益。如果运输人员在运输粮食的过程中出现克扣情况，不仅需要让其偿还克扣的公粮，还要给予相应的处分。（7）1942 年 陕甘宁边区三十一年度征收救国公粮条例 正式出台，主要对征收公粮的具体情况作了规定，其中包括有征收公粮的奖惩规定以及公粮的入仓保管规定等。法规明确指出：征粮工作积极有成绩者，由财政厅给予奖励，如有多出少出或收受贿赂或侵吞公粮的，照刑法渎职侵占各罪惩处。（8）1943 年颁布了 陕甘宁边区三十二年度征收救国公粮条例，是对之前法规的进一步完善，对人员奖惩等具体工作进行了细致规定。其中针对贪污浪费公粮公草的行为也有相应的规定，“各县公粮公草限至三十三年（公元 1944 年）一月二十日以前均须全部入仓入站，并将入仓粮草实数、种类，呈报边府备查”。由此可见，陕甘宁边区政府完整的廉政法律体系的构建，为党和边区政府进行反腐倡廉建设提供了坚实的基础。参考文献1中国共产党抗日救国十大纲领 N.解放（第一卷第十七期），1937-09-25（1）.2甘肃省社会科学院历史研究室.陕甘宁革命根据地史料选辑：第 1 辑 M.兰州：甘肃人民出版社，1981.3陕西省档案馆，陕西省社会科学院.陕甘宁边区政府文件选编：第 10 辑 M.北京：档案出版社，1988.4甘肃省社会科学院历史研究室.陕甘宁革命根据地史料选辑：第 2 辑 M.兰州：甘肃人民出版社，1981.陈志杰陕甘宁边区廉政法规体系的构成The Constitution of the System of Laws and Regulations onClean Government in the Shaanxi-Gansu-Ningxia Border RegionCHEN Zhi-jie（School of Marxism，Nantong University，Nantong Jiangsu 226019，China）Abstract：During the Yan an period，the Party and the government of the Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Region devotedthemselves to building an incorruptible and honest people s political power and creating a political environment of“seeing publicservants only but not officials”.With it as the goal，the Party and the border government promulgated and implemented a series oflaws and regulations on incorruptible government，and matched them with appropriate judicial procedures to ensure the effectiveimplementation of incorruptible government laws.These laws and regulations include special laws aimed at punishing corruption，aswell as relevant provisions in the Constitution，administrative regulations and other laws，which involve all aspects of political powerconstruction and life of cadres and masses in the Shaanxi-Gansu-Ningxia border region，and are relatively complete and systematiclaws and regulations.Practice has proved that the legal system of incorruptible government built by the Party at that time has madeimportant contributions to the formation of an incorruptible party style and political style and the creation of a harmonious and goodsocial environment.Key words:Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Region；Incorruptible government system；System（编辑张瑛）23