代建制初析及其与项目管理之异同.doc

“代建制”初析及其与项目管理之异同
《建设监理》-4
顾小鹏 (江苏建科建设监理有限企业，江苏南京210008)
伴随我国投资体制改革和工程建设管理改革深 入，“代建制”作为政府投资非经营性项目管理方 式越来越引起人们关注。部分省市早在上世纪90年 代末就开展了政府建设投资项目委托代建试点， 年《国务院有关投资体制改革决定》(国发[2 0 04] 2 0号)公布，大大加紧了代建制推进速度。去年 以来，各地方政府纷纷出台或准备出台政府投资项目代 建制—有关政策规定和实行意见。现根据各地出台有关文献，对代建制内涵作一初步分析，并在对照建设部建市[]200号《建设工程项目管理试行措施》基础上就有关问题进行探讨。
1 代建制基本概念
目前各地出台有关代建制规范性文献中，对代建制定义表述并不完全相似，但大体靠近表述是：
“政府对其所投资建设项目，按照招标等规定程序委托社会专业化项目管理单位作为代建单位， 由代建单位负责项目建设组织实行，建成后交付给项目使用单位项目管理模式。”根据各地出台文献，对代建制表述中几种重要概念可理解为：一一 “政府投资建设项目”，是指政府财政性建设资金 (包括财政预算内基本建设资金、财政预算内其他支出中用于固定资产投资资金、纳入财政预算管理专题建设基金中用于固定资产投资资金以及财政预算外资金中用于固定资产投资资金)以及政府融资性建设资金(即以政府信用为担保债务等)安排投资非经营性公益性建设项目和基础性建设项目。
“社会专业化项目管理单位”， 即代建单位， 规定为具有对应设计、监理或征询等资质、并经政府投资或建设主管部门认定获得代建许可独立事业或企业法人。
“项目建设组织实行”，包括编制可行性研究、委托勘察设计及监理、工程招标及协议签订、办理有关建设手续、项目实行过程管理、竣工验收、工程决算、项目移交等，覆盖了除资金筹措与供应以外建设单位在项目实行阶段所有工作内容。
“项目使用单位”，指对建成后政府投资项目拥有详细使用权单位，如代建项目为公共基础设施，则是指承担该设施管理与维护责任单位。
2 代建单位在项目建设中地位及其与项目有关各方关系
2．1 代建单位与代建项目委托方关系
从各地文献所述项目代建工作性质来看，代建单位与代建项目委托方关系符合我国协议法第2l章规定委托协议关系各项属性，故代建项目委托方与代建单位之间关系应为委托与受委托关系。值得一提是，各地政府文献中对代建项目委托方详细为何单位或部门规定却并不完全一致：有些地方规定为项目建设单位(使用单位)或其主管部门，有规定为本级政府投资主管部门(发改委)、专题建设资金管理部门及政府确定有关机构，也有些地方(如北京市)规定由发改委负责政府投资项目代建单位招标，待代建单位确定后， 由市发改委、使用单位、代建单位三方签订项目委托代建协议。
2．2 代建单位与项目使用方关系
政府投资项目使用方，是代建项目最终接受者， 由政府授权使用该项目或负责该项目运行维护，其性质应属政府分工负责项目使用及维护职能机构。因而，从代建单位角度来看，项目使用方也是代建项目委托方构成部分。有些地方政府规定代建委托合
同由政府投资主管部门、项目使用单位和代建单位三方签订委托代建协议，应当更能体现三者关系实质内容。
2．3 代建单位与勘察设计、施工、设备材料供应等单位关系
各地代建制文献，基本都明确了代建单位为代建项目勘察设计、施工、材料设备采购招标人和发包方。有些地方文献，规定代建单位要将项目招标投标状况书面汇报市建设主管部门、项目审批部门和代建工作主管部门立案。
2．4 代建单位与项目监理单位关系
代建单位与代建项目监理单位之间关系比较特殊，各地文献对此说法不一，存在较大差异，大体分为三种类型：
在某些地方文献中，是将代建单位视同一般建设单位，作为监理委托协议委托方； 有些地方文献规定，代建项目监理虽由代建单位组织招标和委托，但规定监理单位每月向政府发改委和 财政局分别报送《项目监理月报》，并且现代建单位提出设计变更或调整概算时，须经监理单位和使用单位同意后方能报主管部门审批，显然授予了监理单位代表政府投资主管部门对代建单位行使一定程度监督职能；
也有地方(如重庆市)则是将监理单位与代建单位完全独立平行设置。规定由项目使用单位在政府发展计划部门、建设行政部门、财政部门等指导下，招标聘任监理企业对项目进行独立监理，监理费用由财政部门直接拨付给监理企业。代建项目工程造价由代建单位和监理单位分别审核，分别报政府财政部门。这种方式明确地将代建项目监理单位招标委托权收归代建委托方(即政府)，将代建单位也作为监理单位制约对象。
3 代建单位重要工作内容
各地文献中对代建制工作内容规定基本一致，重要为：组织编制可行性研究汇报及报批；组织勘察设计、施工、材料设备采购等招标及协议签订；办理土地、规划、拆迁、环境保护、消防、市政、施工许可等多种有关手续；在质量、进度、造价等方面对建设项目实行过程进行全面管理、组织竣工验收、编制工程竣工决算报政府计划投资主管部门审批、办理项目移交等。
4 项目代建实行运作
项目代建运作重要包括代建单位委托及代建协议签订、政府部门和项目委托单位对代建工作管理、代建工作实行、项目资金拨付、代建工作考核、项目移交等方面。
4．1 代建单位委托及代建协议签订
根据各地文献，项目代建单位选定一般由政府投资主管部门负责招标，或由项目使用单位在主管部门指导及监督下进行招标， 中标单位确定后，由项目使用单位作为代建委托方，或由投资主管部门与使用单位共同作为委托方与代建单位签订委托代建协议(参见本文 2。2 。2。3 )。
4。2 委托代建费用确实定
委托代建费用确实定各地一般均采用项目投资额乘以对应费率形成固定费用再加上投资节余奖励和超支惩罚方式，节余提成奖励及超支惩罚比例一般为3．0％左右。委托代建费率原则多数地区尚无详细规定，某些地区文献中规定项目概算中建设单位管理费作为代建单位项目管理费。
4，3 委托代建协议担保
部分地方文献中规定项目代建协议生效前，代建单位须向委托方提交银行出具工程概算投资10％左右 (最高3 0％)额度履约保函。
4．4 政府主管部门及委托方对代建工作管理与监督根据各地文献，政府对项目代建主管部门一般为投资主管部门即发改委， 同步财政部门和建设行政主管部门以及项目使用单位主管部门也按各自职能参与代建项目管理。
4．5 代建项目资金拨付方式
各地文献对于资金拨付方式并不统一，多数地区为规定代建单位设置专题资金帐户，政府投资部分由投资主管部门下达投资计划，财政部门根据项目进度向代建单位拨付建设资金，由代建单位向承包单位支付。但有些地区则规定代建项目建设资金由建设单位管理，根据代建单位意见将款项直接支付给工程承包单位，而不通过代建单位支付。
5 “代建制”与建设部建市[]200号文献中“项目管理”异同
对照国家建设部建市[]200号文献《建设工程项目管理试行措施》(简称200号文献)对项目管理所下定义：“建设工程项目管理，是寸旨从事工程项目管理企业(如下简称项目管理企业)，受工程项目业主方委托，对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动。”很明显，“代建制”基本属性与建设部200号文献中项目管理概念吻合，代建制应是建设工程项目管理范围内一种特殊类型，其委托方(即项目业主)为政府 (或政府授权机构)，而服务方(代建方)为获政府认定社会专业化项目管理单位。从这一意义上来说，所谓 “代建制”可简朴地表述为政府投资建设项目社会化项目管理。因此，项目管理基本理论体系以及其措施、手段等都合用于代建制。
但深入将建设部200号文献与各地代建制文献作仔细比较，就可以发目前某些关键性问题上，前者规定“项目管理”职能与许多地方出台代建制文献对代建制规定存在着本质差异。
首先，在“项目建设方主体地位和承包协议发包主体地位”方面。《建设工程项目管理试行措施》第六条规定：项目管理单位“协助业主方与工程项目总承包企业或施工企业及建筑材料、设备、构配件供应等企业签订协议并监督实行，同样，在办理项目建设有关手续、委托勘察设计、组织工程招标、签订承包协议等工作内容前面都毫无例外地加有“协助业主方”字样，这些措辞明显地突出了项目管理中介服务性质，体现出项目管理模式下项目建设及承包协议发包主体仍是项目业主。然而在各地出台代建制有关文献中，普遍规定由代建单位直接行使建设方有关职责，包括委托设计、工程招标、承包协议签订等工作均由代建单位直接负责实行。
另一方面，在项目建设资金支付方式上，2 0 0号文献中项目管理只承担投资控制、结算审核、处理工程索赔等管理性工作，并不负责项目资金支付；而各地代建制文献多数规定项目资金由代建项目委托方 (投资主管部门及财政部门)拨付至代建单位专用帐户， 由代建单位向承包商支付。
此外，在服务费用构成及风险责任承担方面，200号文献中虽规定了项目管理企业提出并贯彻合理化提议可按一定比例予以奖励，但项目管理重要收入是服务酬金；而各地代建制文献中有关代建单位酬劳，除规定了代建单位管理费外，尚有比例高达30％左右投资节省奖励和超支惩罚， 同步，有些地方还规定项目代建单位在签订代建协议步必须提供代建项目工程概算投资额10％～30％银行履约保函。这样规定基 本是把代建单位当作承包商看待，远远超过了一般征询 服务类企业所能承担范围，突出体现了代建单位对项 目投资风险包干与责任。
从源头上说，项目管理推行是由国家建设行政主 管部门详细提出， 目是推进工程建设项目组织实行方 式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投 资效益，规范建筑市场秩序，加紧我国工程管理与国 际工程管理方式接轨，适应社会主义市场经济发展和加 入世界贸易组织后新形势，从市场化和社会专业化分工 角度强调由项目管理单位向建设项目业主提供社会化专 业化服务。而政府投资项目代建制框架是由计划投资 主管部门提出，更侧重于从政府投资者角度加强投资项 目管理，规范政府投资项目建设原则，严格控制项 目投资、质量和工期，提高政府项目投资效益，消除 工程建设中腐败现象，强调贯彻项目建设责任，突 出了权力制约。实际上，与2 0 0号文献中项目管理 (PM)相比，各地文献中代建制性质更靠近国外 非代理型CM模式，有些文献中也称之为“项目管理总 承包”(参见图1、图2)。
综上所述，200号文献中项目管理更多地突出其 服务性，定位在社会专业化中介征询服务，而各地 出台代建制文献中对代建单位责任与风险设定则 有较明显承包性色彩。
┌─┬────┬─┐
│ │项目业主│ │
├─┴─┬──┴─┤
│ │ │
└───┴────┘
┌────────┐
│项目管理企业(PM)│
└────────┘
┌─────┐
│各类承包商│
└─────┘
┌───────┐
│代建项目委托方│
└───────┘
代建单位
—————厂—————
┌─────┐
│各类承包商│
└─────┘
卜协议关系
图2 代建制模式(按各地代建制文献)
6 有关问题探讨
基于上述分析与比较，笔者认为，按照完善社会主义市场经济体制规定，政府投资非经营性项目建设中推行代建制，有助于深入规范政府投资行为，增进生产要素合理流动和有效配置，提高投资效益。但对于目前各地出台代建制框架设计， 尚有某些问题
有待深入探讨。
有关代建单位(项目管理单位)性质及法律地位问题。 目前地方出台代建制文献中，从代建单位与承包商协议关系、投资控制风险与责任承担、履约担保规定等方面均体现出明显承包性质。而我国《协议法》在分则中将委托协议与建设工程协议(即承包协议，包括勘察、设计、施工协议)分列为不一样类型协议。制定项目代建有关政策时应当明确代建项目委托人与代建单位之间究竟是委托与被委托关系，还是发包与承包关系。笔者认为，推行代建制目重要是为了运用社会专业项目管理单位管理能力和管理资源为政府投资项目服务，宜将其定位于工程建设专业化管理服务提供者，风险责任设定应当与此定位相匹配，过多地增长其责任与风险成果只会把代建单位变成了工程总承包商，其成果与推行项目代建初衷相悖。
有关代建费用原则。合理代建费用原则是代建工作完毕质量物质保证，假如代建费用偏低，不利于吸引高素质人才参与代建项目管理，不利于提高代建单位工程管理水平和代建项目投资效益。十数年来，过低监理费用对我国工程监理行业发展和监理人员队伍素质提高导致了极为不利影响，这一教训尤为值得借鉴。
有关代建单位投资控制风险与责任。 目前各地代建制有关规定中将项目代建固定酬金原则定得较低，但同步又设置了较高比例(30％一50％)造价超支惩罚和对应节省奖励，但愿籍此加大代建单位对代建项目造价控制重视程度和责任。然而由于建设工程
系统性和复杂性，这样做法难保不导致以减少使用功能和提高后来运行维护费用为代价换取工程造价减少。项目管理(包括项目代建)是一种高层次管理服务，简朴地用考核承包商措施来考核项目代建单位，其政策导向后果是不难想象。
有关代建单位履约担保。如前所述，某些地区在代建制管理有关规定中规定代建单位在签订项目代建协议步提供项目造价l 0％一3 0％履约保函。众所周知，对于大中都市来说，上亿元投资建设项目当属常见，但能开出数千万元履约保函征询企业在全国也难找出几家，如此高额履约保函实际上将绝大多数管理征询类企业排除在承担代建工作之外。在明确项目代建是一种社会专业化项目管理服务前提下，不适宜按工程承包做法设置高额履约担保，而应按照征询服务行业通例，依托征询企业社会声誉和专业人士执业保险措施处理履约保证问题。
7 结语
伴随《国务院有关投资体制改革决定》深入贯彻，代建制推行范围将深入扩大。但代建制推行关系到投资体制改革和工程建设管理体制改革，波及面较宽，有关政策宜由投资、财政、建设等主管部门共同研究制定， 同步也须加强代建制有关理论研究和实际运行经验总结， 以保证代建制在中国加入WT0后开放与法治环境下，遵照市场经济客观规律，沿着对轨道健康发展。
收稿日期：—06—24
作者单位地址：南京市北京西路1 2号