内部审计促进组织贯彻落实重...位——基于史密斯模型的分析_李曼.pdf

审计月刊/2023/1/总第417期内部审计促进组织贯彻落实重大政策的职能定位基于史密斯模型的分析李曼陈悦/南京审计大学政府审计学院陈美君/南京市栖霞区审计局摘要/本文从“政策落实问题”“内部审计本质”“法律规定”等三个方面分析内部审计促进组织贯彻落实重大政策的必要性，并引入政策执行领域的经典模型史密斯模型，从“理想化的政策”“执行机构”“目标群体”“环境因素”四个方面论证内部审计促进基层组织贯彻落实重大政策中的职能定位，助力党和国家重大政策贯彻落实，最终实现国家治理现代化的宏观目标。关键词/内部审计政策落实史密斯模型引言重大政策落实跟踪审计是对国家重大政策实施情况持续开展的监督评价。实践证明，国家审计有利于促进对公共部门的问责问效、保障政策目标的实现、提升公共部门决策能力以及改进公共部门职能（王士红，2021）。从2015年至今的审计结果公告看，政策的落实问题较为严重，重大建设项目推进缓慢，民生、环保政策贯彻落实不够到位，挪用、套取扶贫资金，扶贫项目效益低下等现象普遍存在（李曼，2021）。实际工作中，重大政策落实跟踪审计涉及面广，内容众多，任务繁重，为了实现审计全覆盖，审计机关必须要采用“单位自查、整改落实、实地核查”的方式，充分发挥内部审计的作用。审计署关于内部审计工作的规定（2018）中也指出，对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策情况进行审计是内部审计机构的首要职责。但由于重大政策落实跟踪审计在我国开展时间较短，内部审计介入重大政策落实更是刚刚起步，因此，对其必要性和功能定位等缺少深入研究。加上重大政策本身的重要性，实施过程中涉及的监督主体较多且存在职能交叉，更加需要准确定位内部审计的职能，达到既能实现审计全覆盖，又能提高审计效率，保证审计效果的目标。一、内部审计促进组织贯彻落实重大政策的必要性内部审计的本质属性决定其能够解决部分政策落实问题，相关法律规定为内部审计工作提供了重要保障和支持。因此，本文从“政策落实问题”“内部审计本质”“法律规定”等三个方面分析内部审计促进组织贯彻落实重大政策的必要性。（一）政策落实的“最后一公里”问题需要内部审计政府制定政策和落实政策是国家治理的基本问题，但在实践中，由于政策缺陷、利益驱动以及监管不力等原因，“上有政策、下有对策”的现象频繁发生，选择性执行、变相执行等情况在公共政策的贯彻落实中普遍存在。政策过程的核心难题并非在于政策制定阶段，而是执行阶段中的执行偏差（酒毓，2018）。从 2015 年至今的审计结果公告看，重大经济社会政策落实的主要问题正是中央高层这些年来不断提出的重大政策的“最后一公里”问题，如挪用、套取政策落实资金，建设项目缓慢等。全国工商联调研也表明，目前的政策落实工作还存在痛点难点，“最后一公里”问题仍然没有得到很好的解决，致使政策效力打了折扣。内部审计作为组织治理的重要部分，更加熟悉组织的情况，了解政策落实的关键障碍，通过对重大政策落实情审计广角29DOI:10.15882/ki.sjyk.2023.01.023 审计月刊/2023/1/总第417期况审计，可以深入分析政策落实中的问题，有针对性地提出解决问题的建议，更加有效地促进重大政策在本组织的落实，也能够更好地帮助组织规避政策风险，取得政府的信任和帮助。（二）促进重大政策落实是内部审计的本质要求根据 审计署关于内部审计工作的规定（2018），内部审计是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。国内外内部审计准则也认为，内部审计要对本单位的内部控制、风险管理进行确认和咨询，促进单位增加价值，实现组织目标。重大政策制定后，需要各级政府及其他基层单位在本单位落实相关政策，包括制定政策落实的配套制度，进行政策落实的职责分配，合法合规地使用政策落实的财政资金，定期评估政策落实效果等。因此，重大政策落实是组织风险管理、内部控制、资金管理、业务活动的一部分。从风险管理来说，作为组织风险管理的第三道防线，内部审计可以根据组织实际情况，进行实时监督，有针对性地提出防控风险的建议，构建风险预警和防控体系，将重大政策在本组织的落实风险降到最低；从内部控制来说，内部审计可以通过监督组织落实重大政策中涉及的组织各业务、各岗位人员的职责履行情况，促进各岗位人员之间的相互制衡，防止舞弊行为，促进政策落实；对于财政资金，内部审计通过监督政策落实中涉及资金的使用，防止资金的损失浪费、挪用、套取等行为；就政策落实效果来说，内部审计作为组织内部的一个重要职能部门，可以利用其对组织业务情况的全面了解，从业务活动的各环节评价政策落实的效果，及时发现阶段性问题，提出更详细、更具有操作性的建议和意见。（三）各级审计相关法律法规为内部审计工作提供了法治保障国家对政策落实审计越来越重视，并制定了相关法律法规保障审计职能的发挥。2014年10月，国务院出台 关于加强审计工作的意见，要求审计要推动政策贯彻落实，持续组织对国家重大政策和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，发挥审计促进国家重大决策贯彻落实的保障作用。2015年9月，审计署关于印发进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实意见的通知 进一步提出，要拓展审计监督广度和深度，加大对重大政策贯彻落实情况的跟踪审计力度。中华人民共和国审计法（2022）也明确规定，根据经批准的审计项目计划安排，审计机关可以对被审计单位贯彻落实国家重大政策情况进行审计监督。这些法律法规为重大政策落实审计提供了依据。2018年中央审计委员会第一次会议召开，习近平总书记在会议中强调“要加强对内部审计工作的指导和监督，充分调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力”，为内部审计参与重大政策落实提供了指导。2019年6月，中央审计委员会印发 关于深入推进审计全覆盖的指导意见 的通知，重大政策贯彻落实情况跟踪审计被列为审计全覆盖重点任务之一。当然，内部审计促进重大政策落实的直接法规依据为 审计署关于内部审计工作的规定（2018）。该规定指出，对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策情况进行审计是内部审计的首要职责。此外，中国人民银行、国家交通运输部、教育部、民政部以及各级省级审计机关等都出台了内部审计相关规定或管理办法，将重大政策落实审计作为内部审计的主要职责之一。二、内部审计促进组织贯彻落实重大政策职能定位的基本逻辑-基于史密斯模型的分析史密斯模型（图1）由T.B.Smith在其1973年所发表的政策执行过程 一文中初次构建。这一模型分析政策执行影响因素及其生态关系，为解决政策执行问题提供了全面系统的分析思路。运用史密斯模型不仅可以就单个因素从微观角度挖掘影响政策执行的深层次原因，还可以站在宏观视角分析四大因素之间的互动关系，发现政策执行面临的各种阻碍（黄建红，2018）。史密斯政策执行模型，体现了政策执行的过程以及各影响因素、各环节间的相互作用力，对于分析内部审计促进组织落实政策具有较强的解释力。图1史密斯模型（一）史密斯模型：四大因素间的互动过程史密斯认为有很多因素会影响政策执行，但尤其重要的有四个：理想化的政策、执行机构、目标群体、政策环境因素，这四个变量及关系构成了史密斯模型（如图 2 所示）。政策制定者在按照预期目标制定出理想化的政策（Ideal Policy），要考虑到政策方案需具备合理性、合法性和科学性，也要明确清晰地界定政策方案的实施范围、实施审计广角30 审计月刊/2023/1/总第417期形式、条例范畴等。在实现政策目标的过程中，需要具体负责政策执行的机构（Implementation Agency）将政策由理想落实到现实中，所以执行是十分关键的，与执行相关的影响因素主要包括执行人员的素质能力、执行机构的权力结构、领导模式等。政策实施后，与政策需求相契合的群体、组织或个体必须要在合适的时期内对政策作出反应，这些最可能受到影响的人群即为目标群体（Target Group），他们的自身状况会一定程度地影响政策执行，其中包括遵从组织规范的情况、组织化程度或制度化程度等。政策的生存空间及一系列相关联的环境因素（EnvironmentalFactors），是政策执行的路径依赖和外部制约因素，不仅影响政策执行，也会受到政策执行的影响。这些环境因素从不同的层面对政策执行造成影响，包括社会环境、经济环境、文化环境等。以上四个变量构成了政策执行模型，政策执行过程是上述四大因素之间的互动过程。（二）基于史密斯模型的内部审计基于史密斯模型，内部审计可以在四大因素及互动过程中发挥作用（图2）。首先，一个理想化的政策是政策执行的前提，为了使政策能够在本组织得到有效落实，内部审计需要关注政策本身的科学性和可操作性，将政策本身存在的问题及时反馈并提出落实的具体建议，避免因为政策本身问题带来落实风险。其次，有了理想化的政策，政策在组织的落实会遇到很多困难，组织文化、组织结构、业务活动的复杂性，管理层的理念，内控质量等都会影响政策执行效果，内部审计可以定期对影响政策执行的相关因素进行评价、报告并监督其整改。在对政策执行过程和效果的评价中，审计人员会对理想化政策有更加深刻的认识，应该定期重新评价政策本身的科学性和可操作性，为政策制定部门、本组织执行部门和人员提供咨询建议。再次，内部审计在整个审计过程中都要开展针对目标群体的调查工作。当目标群体为本组织时，则考察政策落实效果，关注政策的效益、价值及对本组织的影响；当目标群体涉及到民众群体时，以问卷、咨询、实地走访等多种形式收集目标群体的建议反馈，对群众反映的本组织政策落实过程中的关键问题展开更深层次的调查审计，并将这些调查结果反馈给政策制定机构、本组织执行部门和人员。最后，政策环境的变化可能为政策执行带来很多不确定性。内部审计要把握时局环境的变化，解读政策及环境，了解政策趋势，科学地确定审计项目和审计重点，对可能存在的政策执行偏差做出预判，提前做好风险防控措施。内部审计以确认政策、了解风险为基础，以综合性监督管理为核心，以评估效益、咨询反馈为突破，定位史密斯模型中的四大因素，为促进组织贯彻落实重大政策提供服务。图2基于史密斯模型的内部审计三、内部审计促进组织贯彻落实重大政策的确认反馈、监督咨询职能定位为了使史密斯政策执行模型更好地运用于内部审计实践，下面对内部审计在四大因素中的职能定位进行更加细化、准确的分析，促进重大政策在本组织贯彻落实（表 1）。表1史密斯模型中的内部审计职能定位职能定位具体内容理想化政策确认反馈确认政策是否明确清晰、科学合理，及时提出反馈意见执行机构监督整改实时监控政策落实效果，督促组织及时整改问题目标群体咨询反馈咨询访谈目标群体，反馈政策执行意见环境因素建议评价时刻关注环境变化，揭示问题，提出建议（一）理想化的政策：确认反馈职能在“理想化的政策”这一模块中，内部审计的职能主要定位于确认政策是否明确清晰、科学合理，及时提出反馈建议。政策明确清晰、科学合理是保证政策落实效果的前提。受到客观环境和主观能力制约，现实中，有些政策制定得比较模糊，导致落实人员理解不到位；有些政策制定可能前后矛盾，难以落实。基层组织在实践中更容易发现政策本身存在的缺陷。内部审计作为组织内部独立的监督机构，通过对政策落实人员的调查、深度访谈等，收集政策可能存在的问题信息，分析确认后反馈给政策制定者，充当组织政策落实者与政策制定者的桥梁。政策制定者能够及时修改或解释相关政策，确保政策明确、无歧义，政策本身科学合理，防止出现由于政策落实者的歪曲理解和政策本身存在的问题，导致无法实现政策效果。（二）执行机构：监督整改职能“执行机构”这一影响因素，对内部审计来说，是指监督本单位这个“执行机构”的政策执行情况。在政策执行过程中，内部审计作为组织内部管理的一种手段，相对于审计广角31 审计月刊/2023/1/总第417期技术部门、运营部门、财务部门等机关部门，更具有客观性、中立性，与政策落实过程中可能涉及到的相关利益群体保持距离，可以更好地发挥内部监督的作用。首先，内部审计人员要确认本组织是否制定了政策落实的配套制度和措施，并对其可行性和可操作性进行评价。其次，在政策执行过程中，内部审计扮演着实时监控者的角色，实时关注政策落实效果，对于偏离目标的情况要及时预警，保证实现最终的政策落实目标。最后，当政策实施完毕，内部审计可以利用外部审计资源，配合外部审计、纪检监察等机构推进联动监督常态化，关注审计整改落实情况，构建内部经营监管大格局，提升审计监督效能。内部审计人员要协助本组织督促审计整改的职责，及时发现本组织在贯彻落实重大政策中可能存在的内部制度不健全、执行力低下、失职等问题，督促相关单位和部门及时修正政策落实方针，加强监管，完善制度，提高政策的落实效果。（三）目标群体：咨询反馈职能政策施行效果由实施方和对象群体共同决定，对象群体往往是基层组织直接服务的对象，如在扶贫政策执行中，执行机构为扶贫资金发放机构，可能是金融机构，也可能是某些政府机关，对象群体为真正的贫困人口。扶贫政策的落实取决于这些执行机构能够有效将资金用于贫困人口并帮助其脱贫。因此，执行机构需要从对象群体的需求和利益出发，说明政策带来的帮助，从而争取目标群体对政策制定者的信任，积极主动配合政策贯彻落实。首先，以目标群体为对象，内部审计要强化服务意识，发挥咨询服务的作用。可以通过培训让目标群体了解政策，也可以单独为目标群众解释相关政策，特别是一些民生政策，要通过培训或单独解释使目标群体更加清楚政策为自己带来的益处，更加积极地配合政策执行。其次，内部审计可以通过问卷调查的方式了解目标群体的困难和真实意愿，政策执行的障碍点，围绕促进政策目标实现的核心理念，通过建立有效的信息反馈机制将目标群体对政策执行及产生结果的相关意见进行反馈。最后，内部审计可以通过面对面访谈或座谈会的方式对目标群体进行沟通交流。针对政策落实中的难点，设计好沟通的问题、访谈的方式并选择合适的访谈人员，让目标群体畅所欲言，把政策落实中的真正困难进行反馈，内部审计人员将这些问题进行汇总整理并向组织提出解决问题的建议。（四）环境因素：建议评价职能政治环境、经济环境、文化环境等客观存在的因素影响着政策生存空间，影响着政策执行及政策目标的实现。为了使政策落实工作顺畅高效地开展，内部审计不仅要正确把握新时代重大政策落实审计的新内涵、新方法，还要时刻关注经济社会变化、改革风向等所有可能会对政策落实造成影响的环境因素。首先，内部审计可以通过对环境因素的分析，把握政策落实中的关键影响因素，更好地确定审计项目和审计重点。依据风险导向原则，环境分析是风险评估的起点，对于内部审计来说，对组织内部的环境比较了解。但是，很多时候，政策落实的主要风险点是外部环境的影响，如外部经济环境、产业环境导致很多扶贫项目投入产出比不高，最终扶贫效果差。内部审计要通过环境分析了解哪些政策落实的外部环境较差，风险较大，将其作为重点审计项目，并确定重点审计内容。其次，内部审计可以根据环境分析提出审计建议。从宏观层面来看，“政策环境”与“政策、执行机构、目标群体”之间始终处于动态的相互影响之中。政策环境变化会导致政策本身和组织执行手段不再适应现实情况，同时也为政策执行带来不确定性，内部审计应对可能存在的政策执行偏差问题做出预判，从而提出政策落实的相关建议，有效推进重大政策在本组织中的贯彻落实。【基金项目】审计署2021至2022年度内部审计科研课题项目：内部审计促进组织贯彻落实国家重大经济社会政策措施研究（项目编号：2102）参考文献：1王士红,潘澳琳.公共政策审计研究文献述评J.财会月刊,2021(12).2李曼，龙佳楠.政府资源环境审计:实践现状与优化建议基于审计署2016-2020年审计结果公告J.审计月刊,2021（8）.3酒毓.模糊冲突矩阵:中国情境下的政策执行模型探析J.中国市场,2018(30).4Smith T B.The policy implementation processJ.Policy sciences,1973,4(2).5黄建红.乡村振兴战略下基层政府农业政策执行困境与破解之道基于史密斯模型的分析视角J.农村经济,2018(11).6蔡春,唐凯桃,刘玉玉.政策执行效果审计初探J.审计研究,2016(4).7秦荣生.政府审计新领域：经济政策执行效果审计J.当代财经,2011(11).审计广角32