南京市长江河道段格化巡查管理机制建立探究_殷鹏远.pdf

：南南京京市市长长江江河河道道段段格格化化巡巡查查管管理理机机制制建建立立探探究究殷鹏远，马雨衍，王永蕾，程宇，王雪红（南京市长江河道管理处，江苏 南京 ）摘要为建立健全长江南京段常态化发现问题和解决问题的机制，切实履行属地职责，推动河长制从“有名”到“有实”的转变，本文在开展调研工作的基础上，分析了长江南京段段格化管理的应用基础、河道保护成效以及存在的问题，创新提出用段格化的管理方式，建立长江监督巡查管理长效机制，研究了段格化巡查管理机制的重点、难点和亮点，并给出了段格化管理工作的推进措施，以期助推全面建成覆盖长江南京段的管理、保护、开发利用机制。关键词长江大保护；岸线；段格化；巡查管理；保护；南京中图分类号文献标识码文章编号 （）收稿日期 作者简介殷鹏远（），男，河南许昌人，工程师，主要从事水利工程管理工作。前期调研工作情况 调研背景随着高质量推进长江经济带发展战略和“共抓大保护、不搞大开发”的长江生态保护理念的不断深入推进，如何科学统筹我市长江岸线资源的保护和开发利用，规范岸线和后方土地的使用和管理，提高岸线资源集约利用水平，减少违法违规行为的发生，已成为我市长江河道管理的难点，结合江苏省水利厅印发的进一步加强长江堤防岸线监督巡查的指导意见，开展长江河道段格化巡查管理机制调研，聚焦岸线管理和保护存在的问题，分析段格化管理在长江南京段的应用基础，就下一步如何提升长江岸线长效管理与保护能力提出对策及建议。调研借鉴为进一步推进南京市长江河道段格化巡查管理机制建立，对江苏省洪泽湖、固城湖、石臼湖等重点河湖先进网格化管理工作进行了调研，为进一步强化洪泽湖、固城湖、石臼湖空间管控能力，健全长效管护机制，年省洪泽湖管委会印发了洪泽湖网格化管理实施意见，启动了洪泽湖网格化管理试点工作；年省水利厅启动了石臼湖固城湖网格化管理实施。通过发挥洪泽湖管理委员会、石臼湖固城湖管理与保护联系会议统筹协调作用，全面统筹湖泊网格化管理。湖泊所涉各级地方政府按照事权划分和属地管理原则，负责辖区内网格的运行管理，建立了市级湖长、县级湖长、网格长和网格员的四级网格，形成“全面覆盖、层层履职、网格到底、人员入格、责任定格”的管理网络体系，制定了一系列湖泊网格化管理巡查细则、网格化管理分级分类处置方案、考核办法、奖惩指导意见等，通过网格化管理信息平台，动态掌握巡查管理和涉湖违法行为处理情况，实现湖区巡查、监控、网格化日常管理全覆盖。段格化管理的应用基础 长江南京段河道基本情况长江南京段作为长江进入江苏的“第一站”，上接安徽省马鞍山河段，下连镇扬河段，河道总长约 。沿江涉及江北新区、江宁、雨花台、建邺、鼓楼、栖霞、浦口、六合等 个行政区域，两岸共有 条入江河流，长江岸线总长约 ，主江岸线长约 ，占全省岸线 ，是南京市经济社会发展的“命脉”。长江南京段河道保护基础长江南京河段堤防实行统一管理的管理体制，由南京市长江河道管理处行使水行政管理权，对长江南京段 河道两岸及洲岛堤防进行日常管理。根据南京市防洪堤保护管理条例、堤防工程管理设计规范等有关规定，为保证工程安全和正常运用，年南京市长江河道管理处组织开展了长江河道管理范围划定工作，埋设蓝线界桩 座，明确管理界线，通过省、市验收并公示，为长江河道管理提供了依据。根据“保护生态、分类管理、严格控制、等效替代”的原则，依法依规严格做好长江涉水工程监管与服务。年，南京市政府印发南京市长江岸线保护办法（市政府令第 号），明确市、沿江区人民政府和江北新区管理机构组织领导对辖区内长江岸线保护工作，落实长江岸线保护地方主体责任。沿江镇人民政府、街道办事处按照规定职责建立健全长江岸线保护巡查工作机制，及时制止违反长江岸线保护规定的违法行为并通报有关行政主管部门。沿江村民委员会、居民委员会协助属地人民政府和有关行政主管部门做好长江岸线保护工作。因此，相关法规和现有管理模式为长江段格化巡查管理提供了初步框架和基础。长江南京段河道保护成效根据国家、省下达的长江干流岸线利用项目清理整治、长江岸线保护和开发利用专项整治、省级河长的河湖主要违法行为问题清单、河湖违法圈圩和违法建设专项整治等不同类型清理清单，经梳理整合，确定列入南京市整治的项目共有 个，目前已全部完成，其中，拆除取缔 个，整改规范 个。已清退生产型岸线 多公里，复绿面积超 年 月第 卷 第 期 地下水o ，o.亩。我市主江 生 产 岸 线 比 例 从 年 的 下 降 至 年底的 ，我市在长江岸线整治工作中，整治项目数量全省第一，拆除体量、拆除率全省第一，清退生产岸线长度全省第一。通过长江岸线整治，把岸线清理和环境综合整治相结合，因地制宜打造提升。全市各区长江岸线环境打造主要有：江宁区 的滨江景观绿化带提升工程，浦口区 “十里造船带”整治工程，雨花台区三山矶环境整治工程、栖霞区奕淳船厂拆除面积共 万，正在推进打造栖霞区八卦洲湿地公园。长江岸线的整治与提升为后续长江长效化、段格化管理铺平了道路。长江岸线管理保护存在的问题南京市长江岸线长，沿岸重点工业企业众多，河道堤防情况复杂，各类沿江设施种类、数量巨大。在长江岸线保护方面：河势尚未得到全面有效控制，堤防防洪能力有待全面提升。在长江岸线利用方面：岸线资源开发利用布局不尽合理，岸线功能与后方城市发展和陆域布局脱节，需进一步集约、节约和高效利用。在长江岸线管理方面：长江岸线管理范围长，并涉及近百千米洲岛岸线，管理人员巡查范围广，巡查监管难度大；现有涉及管理部门众多，各部门对于岸线的保护、利用、管理缺少统一的信息化管理平台，缺乏有效信息共享机制，缺乏统筹管理和区域协同，常常出现管理上的重复或脱节；水域岸线、滩地、水功能区、取排水、涉水工程等日常巡查监管手段落后，运用信息技术开展岸线巡查管理的水平不高；管理执法尚无法做到快速、及时。因此，面对长江诸多问题中，推进建立长江段格化巡查管理机制意义重大。长江南京段段格化巡查管理机制研究根据省水利厅关于进一步加强长江堤防岸线监督巡查的指导意见（苏水河湖 号）、长江江苏段堤防岸线涉河巡查管理实施办法（实行）的通知（苏水河湖 号）以及市河长办关于印发长江南京段河道段格化巡查管理实施方案的意见通知 文件文件精神和要求，创新用段格化的管理方式，建立长江监督巡查管理长效机制。建立长江段格化管理信息平台在江苏省长江格化管理信息平台基础上，结合我市正在推进的智慧水务工程，将省级平台纳入智慧水务“河湖管理”系统中，通过巡查信息系统，真正提高长江管理及时、高效、联动。建立长江段格化分级网络结合长江河长制工作，建立长江段格化分级网络，一级网络为市级成立段格化管理办公室，联合渔政、海事、水政、航道、公安、环保、国土等执法部门联合成立，负责本行政区内段格化管理日常工作，协调推进长江段格化管理工作，交办、督办上级确定的事项，对行政区内段格巡查管理进行指导和监督；二级网络为区级段格长，段格长为所辖长江段格的巡查第一责任人，具体负责其责任段格内长江管理与保护的巡查工作，及时向上级主管部门通报所辖段格的管理和保护情况；三级网络为区级及以下段格员，各乡镇、街道、社区应根据段格设置一定数量段格员，段格为所辖长江段格的巡查直接责任人，具体负责所辖段格内巡查工作，对上级交办、群众举报、媒体曝光涉河违法行为现场核实，记录每次巡查情况，根据巡查发现问题的性质、类型，现场处理或及时上报发现问题的相关情况。合理划分巡查段格以划定的长江管理范围为段格化巡查对象，遵循科学合理、界线明晰、方便管理的原则划分段格化巡查段格。陆域段格以 一段为原则划分，同时结合通江河道、水工建筑物、桥梁等及行政区划现状做适当调整。制定段格巡查实施办法通过制定段格巡查办法，进一步确定巡查范围、巡查频次、巡查路线、巡查内容、巡查方法，落实巡查保障，优化巡查手段；明确乱占、乱建、乱采、乱堆问题处置方案，建立“发现问题 分类移交 查处整改 验收销号”的清单管理和闭环控制工作机制。指导全市段格长、段格员各司其职，实现对长江岸线的全面管控、快速响应。形成联合管理机制通过段格化管理，解决涉水各部门各自为战、职能分割的缺陷，推进长江综合执法和执法协作，在全市河长制体系下统筹相关部门涉水行政执法职能，建立跨行业、跨部门、跨地区的综合执法机制，及时发现、查处和坚决打击长江管理范围内的违法行为，对违规违法行为做到早发现、早制止、早处理。通过科学划分长江巡查段格，界定工作边界，以创新巡查机制，发挥河长制制度优势，突出部门联动，协调解决问题，推进长江综合执法和执法协作，形成“全面覆盖、层层履职、段格到底、人员入格、责任定格”的巡查网格体系；构建“制度完善、巡查规范、处置得当、执法有力”的长江高效巡查机制，真正为经济社会高质量发展、实现“强富美高”新南京提供基础支撑，为长江经济带高质量发展贡献更多南京力量。打造段格化管理亮点依托穿城而过的长江，南京正从“秦淮河时代”迈向拥江发展的“扬子江时代”，沿江各区可结合实际，进一步丰富段格化内涵，抓住时代机遇，勇担使命再出发，勇立潮头再建功，通过打造标识度高、代表性强、影响力大的长江生态环境示范段，引领带动整体环境质量提升，沿江各区可以将打造示范段格作为今后工作的亮点，抓住“大有可为”拼出“大有作为”。推进工作措施全面建成覆盖长江南京段的管理、保护、开发利用机制不可能一蹴而就。各区水行政主管部门也都还在继续探索岸线管理和保护更有效的措施和手段。为进一步推进长江南京段段格化巡查管理机制的建立。加强组织领导，强化协同管理长江段格化巡查范围广、任务重、政策性强、技术要求高。全市要进一步提高政治站位，增强使命感和责任感，把段格化巡查管理作为“长江大保护”工作的有力抓手，加强组织领导，切实履行属地职责，确保长江段话巡查管理取得实效。同时，沿江各长江管理单位抓住长江岸线清理整治工作契机，完善部门各项规章制度，深入推进河长制，积极探索建第 卷第 期地下水 年 月立多部门巡查联动、水政执法联席会商机制，逐渐形成依法治水管水合力，巩固长江南京段岸线非法侵占整治成果。发挥河长优势，创新工作思路通过河长制办公室协调统筹，进一步梳理职责权限边界，督促制定巡查方案、落实段格员、完善信息共享，沿江各相关单位负责管理权限范围内的巡查工作的组织实施，把加强段格化管理作为落实河长制的重要任务，纳入河长履职范围，各级河长制办公室将长江岸线监督巡查工作纳入各地贯彻落实河长制的重点工作任务，进行安排部署，做好督办落实。同时，整合水务、环保、海事、航道、国土等信息资源，打破各部门间的数据壁垒，实现政务数据之间的共享和交换；积极探索生产岸线市场化管理模式，建立生态补偿机制，构建科学有序高效的岸线管理、保护、开发利用新格局，实现长江南京段岸线资源的长效管理保护和开发利用。加强能力保障，注重舆论宣传各级政府要落实段格化巡查管理经费，逐步完备各类巡查、执法管理设施配备。提高管理队伍的综合素质，加强段格长和段格员的技术培训和执法培训，规范巡查管理程序，提高执法能力。沿江涉水各部门主动开展长江大保护跨部门合作主体宣传，引导公众积极关注、支持、建议、参与长江岸线管理和保护。畅通公众知情渠道，营造全社会关心支持长江大保护的良好氛围，充分利用电视、网络、报纸等多种媒介，及时宣传长江南京段岸线管理保护进展及成效，呼吁全社会共同参与，引导全民共治。结语（）近年来，南京按照国家、省下达的不同类型清理清单要求，组织开展“查、关、治、罚、退”长江大保护行动，并以岸线清理整治为重点，推进岸线生态修复，为巩固岸线整治成果，可每年开展岸线第三方评价，通过年际间的变化对比研究，提高管理效能。（）长江南京段岸线总长度近 岸线，管理范围长、现有涉及管理部门众多，情况复杂，可围绕“探索创新志愿者工作机制，科学管理和促进志愿者工作”为目标，积极引导民间力量参与到长江大保护中。（）由于各部门对于岸线的保护、利用、管理缺少统一的信息化管理平台，缺乏有效信息共享机制。为消除信息孤岛，可在未来构建统一的信息化管理平台，加强统筹管理和区域协同。参考文献陈昌仁，周和平，等 堤防工程段格化管理的探索与实践 中国水利，（）；杨红卫，李结华，等 长江南京段岸线保护规划编制相关问题探讨 江苏水利，（）；李益进，邢少佳，等 全力推进长江岸线保护修复工作的实践 江苏水利（）：殷鹏远，臧英平，等 长江南京段岸线管理与保护的研究与思考 水利发展研究 （）：（上接第 页）小于 一遇洪水洪峰和洪量分别减小 和 。可以看出，大于 一遇洪水洪量减小程度最小，但是 一遇洪水与小于 一遇洪水相比，小于 一遇洪水的洪量减小程度更小。模拟结果如表。西台峪以上流域从表 中可以看出，年前后环境条件下模拟的结果相比，西台峪流域以上 年后环境条件下洪峰和洪量均减小，大于 一 遇 洪 水 洪 峰 和 洪 量 分 别 减 小 和 ，一遇洪水洪峰和洪量分别减小 和 ，小于 一遇洪水洪峰和洪量分别减小 和 。因此可以看出，洪峰和洪量减小程度均随洪水量级增加而减小。模拟结果如表。结语在木鼻和西台峪以上流域历年暴雨洪水资料中，选择了若干场次洪水，利用建立的滏阳河流域分布式水文模型，分析了流域环境要素变化对洪水的影响程度，主要结论如下：（）分析了木鼻和西台峪两个典型代表流域的土地利用类型变化情况，木鼻以上流域以耕地类型为主，西台峪以上流域以耕地、林地和草地为主要土地利用类型，且这三种土地利用类型间相互转化。木鼻以上流域土地利用变化较小，西台峪流域变化较大。（）考虑土地利用和水利水保工程对产流和汇流单位线的影响，对选择的每一场暴雨洪水过程，分别模拟了 年前后下垫面情况下的洪水过程，通过对比分析模拟结果，得到了土地利用变化和水利水保工程等环境要素变化对洪水的综合影响。研究表明，环境要素变化导致洪峰和洪量均减小，一般情况下，环境要素变化导致洪峰和洪量变化程度随着洪水总量增加而减小。（）滏阳河流域气候条件和下垫面条件有一定的差异，产汇流机制也不尽相同。同一区域降雨类型差异及下垫面要素变化也会导致产汇流机制的变化。因此，需要建立实验小区，深入研究各类型区产汇流机理。（）由于环境要素变化严重破坏了洪水系列的一致性，导致设计洪水成果发生较大变化。水利工程的防洪调度方案是根据设计洪水成果进行编制的，因此，根据设计洪水修订成果，应在原调度方案基础上，考虑设计成果的变化情况，从防洪风险和洪水资源利用等方面综合考虑，制定更科学合理的防洪调度方案。参考文献杨晓红，胡春岐 滏阳河中游洼地以上流域洪水预报与调度系统简介 河北水利科技（）吴丽英 滏阳河流域洪水特征变化分析 水科学与工程技术（）邢台水文水资源勘测局，天津大学 变化环境下滏阳河流域洪水响应机理研究与应用技术报告 韩瑞光，冯平 流域环境要素变化对洪水径流影响的研究 干旱区资源与环境 （）：第 卷第 期地下水 年 月