欧洲四国政府建筑师制度推动城市更新的治理工具研究_陈旖媛.pdf

北京规划建设 21城市更新的中外理论与实践|THEME 话题引言：城市更新背景下的治理主体创新随着我国城市发展进入存量更新时代，既有城市、社区和建筑中复杂的社会关系、产权关系、资本关系，都要求通过多元治理体系的创建来寻求最大共识并平衡利益纠葛。同时，城市更新所应对的也不仅仅是简单的物质空间修复，而是对物质空间所承载的文化、经济、生态、历史要素的多维度综合考量。早在2008年吴良镛先生在论述我国人居环境的整体论时就曾建议“在少数城市工作中施行城市总建筑师、城市总规划师、城市总工程师制度,对城市的发展进行整体研究、决策和管理”，发挥创新主体的统筹协调作用1。党的十九大以来“社会治理”得到强调，十九大报告提出着力形成“共建、共治、共享的社会治理格局”，将多元治理理念深入到过去单纯依靠政府管理难以触及的方方面面2。近年来基层规划师和建筑师这一类半正式主体在我国新的政治语境下应运而生，在政府的赋权与监督下参与规划设计与城市更新治理3，在我国诸多一线城市迅速成为城市治理中的重要力量，一定程度上应对了我国城镇化后半场的高质量发展需求4。相较于我国短期内的摸索，欧洲国家的多元治理进程开始的相对更早且模式多样。上世纪后半叶，新公共治理论的兴起不断挑战西方政府作为公共产品垄断者的地位5，多中心治理、新公共服务、协同治理等理论为非正式与半正式主体参与权力分配奠定了基础6。在欧洲，国家间政治经济差异主要之一就体现在“国家中心主义”和“社会中心主义”治理模式之争上7。多数南欧、东欧国家奉行新自由主义思潮，政府管控让位于市场调节8。北欧高福利国家则对市场采取相对严格的管控，倾向与社会组织的广泛合作。而在法、德为核心的内陆大国，遏制新自由主义的力量长期存在，正式主体在与市场和社会共同构成的治理体系中仍占据主导地位9。在不同的“国家-社会”治理平衡中，以及后城市化阶段的城市更新背景下，欧洲国家展示出了不同的城市治理特征。与我国基层规划师和建筑师相似的实践活动在权利来源、组织模式、服务对象等方面存在较大差异，但是在长期运作的过程中与所在国甚至是所在城市的治理能力与治理体系相契合。因此，本文选取不同政治环境下的典型欧洲城市，构建面向制度运作的分析框架，对政府建筑师参与当地城市更新治理的路径进行剖析。希望跳出当前欧洲范围内对比研究以英法德荷等大国为对象的局限性，以及参考对象以英文国家学者研究为主的桎梏，将视野聚焦于国际影响力相对薄弱，但城市治理模式成熟且具有显著地域特点的城市更新权利主体创新实践。欧洲国家的城市治理体系变革趋势欧洲国家在城市治理方面的思潮从上世纪完全“自上而下”和“自下而上”的观点对立10，在本世纪初开始转向探索有组织的公私合作关系及半正式主体创新11。早期单纯强调非正式社会参与的论调，为以科层制为主导的规划体系的确带来了一定变革12，但极力削弱正式主体权力的做法，也带来了部分国家规划领域公共事务的长期议而不决，造成全社会协商成本的急剧增加13。特别是在经历了苏联解体后资本主义改造的一些东欧国家，当民粹与资本披上协作式规划外衣时，规划体系的权威和效率就不复存在14。近年来“欧盟委员会创新城市议程”“欧洲文化部长达沃斯声明”等一系列的国际政策声明文件明确了基于治理而非管制的手段，来达成可持续的城市发展、塑造高质量建成环境的主张15。最小政府和最大合作仍是规划权力研究的主流观点，但权力的转移更加谨慎，趋向于通过结构化的治理体系，发挥不同类型主体的优势16。各国的长期实践表明不完全的公众参与，很多时候只能代表群体利益而非全社会的公共利益，其自组织能力和专业水平也决定了该群体可以成为治理体系的重要参与者但不是主导者17。在此背景下，改革正式治理手段的做法不断涌现且形式多样，既包括了政府直接赋权专业群体形成的国家建筑师、城市建筑师，如荷兰和瑞典国家层面首席建筑师制度18，也包括了政府、企业、NGO、社区共同构成的联合型半正式主体，如英格兰的地方企业合作组织等19。在欧洲众多的规划设计主体创新中，政府建筑师（State Architect/Chief 欧洲四国政府建筑师制度推动城市更新的治理工具研究陈旖媛 祝贺（通讯作者）22 北京规划建设话题 THEME|城市更新的中外理论与实践Government Architect）发挥了与我国责任规划师群体类似的治理职能，辅助政府进行传统管制、政策制定并联系沟通其他社会主体，虽然名为“建筑师”但事实上责权范畴涵盖一切规划建设事项20。当前丹麦、瑞典、爱尔兰、奥地利，甚至是俄罗斯均有类似实践。欧洲四国政府建筑师制度的运作环境欧洲国家的城市更新进程不一，但普遍经历了二战后的大规模重建。城市更新在20世纪50-70年代成为大部分欧洲国家共同选择的公共政策，在政府主导下依托财政投资对战损城区、城市贫民窟、城市中心区进行重建21。此后，多数西欧国家和部分北欧、南欧国家完成了工业化向现代化的转型，以产业升级带来的经济红利支撑了持续的城市更新22。同时，80-90年代的更新政策出现了明显的变化，政府的职责从主导大规模重建转向了对重点衰落地区的改善，意图消除战后经济快速复苏背后的社会两极分化问题23。而这一时期的多数东欧国家仍属苏联或华约阵营，城市更新政策是计划经济和普遍福利主义的一部分。2000年后综合城市发展（integrated urban development）成为欧洲国家城市政策的范式。城市更新的目标不再仅面向物质空间和社会福利，城市复兴（urban renaissance）等理念出现，使各国的城市更新政策成为了社会、经济、文化、产业、生态等议题在内的综合性手段24。欧盟也运用了综合领域投资（ITI）计划等政策工具，鼓励各国运用物质空间改造手段、社会参与手段、政策调节手段综合施策推动城市更新。当前欧洲各国城镇化率普遍较高，加之新城建设所需的高额财政投资有限，所以城市更新仍是欧洲城市建设的核心手段，但各国甚至各城之间的更新模式差异较大、治理体系与治理工具多样。本文选取西欧国家比利时的佛莱明（Flander）、北欧国家拉脱维亚的里加（Riga）、东欧国家波兰的华沙和南欧国家保加利亚的索菲亚(表1)，虽然都已建立了相对成熟的政府建筑师制度来推动城市更新，但在半正式主体的运作环境和工作模式上不同，又在具体治理工具的运用上存在诸多共通之处。四地政府建筑师制度的运作环境存在两个方面的主要差异。第一，从权力来源上看佛莱明地区建筑师与华沙城市建筑师的权力直接来自于行政体系，由地方政府直接任命；里加城市建筑师和索菲亚首席建筑师则由城市一级议会任命，直接接受议员群体的监督。尽管政府建筑师制度的设立目的都是以公共利益为核心，但不同的权力来源决定了该群体的直接负责对象是民意代表还是行政官僚。第二，从政府建筑师群体与行政体系之间的关系来看独立性差异较大。佛莱明地区建筑师虽然由地方政府任命，但完全独立于固有行政体系之外，作为典型的半正式主体参与与建成环境营造相关的一切事务。这种在治理体系中的特殊定位，使其可以促进跨政府部门间的协作，发挥治理作用的方式也相对灵活，具有较大的自主权，无需接受特定部门的管理，而缺点在于该群体缺乏实质性的行政权或财权25。同样相对独立于行政体系外的是里加，其城市建筑师办公室主要承担一般规划设计管理外的咨询、宣传、沟通等辅助治理工作。虽然，里加市议会在里加市政府机构规定（Regulations of the Riga municipal agency）明确城市建图1 研究对象分布 图片来源：作者自绘地区/城市地域面积人口年人均GDP城镇化率政治体制佛莱明13626km2662.9万5.2万美元98.2%议会君主立宪制里加324km262.5万2.1万美元68.5%议会共和制索菲亚492km2128.7万1.2万美元76.4%议会共和制华沙517km2179.5万1.8万美元60.1%半总统共和制表1 四地及其政府建筑师基本情况数据来源：联合国经济和社会事务部数据库https:/www.un.org/development/desa/dpad/resources.html?target=data.北京规划建设 23城市更新的中外理论与实践|THEME 话题工具类型宣传教育奖励激励财政支持项目辅助佛莱明布梅斯特工作室；A+杂志；Ruimte杂志；国际展览Wivina Demeester奖BMWSTR早期研究支持；PPP项目合作关系战略性公共项目咨询；对接、监督公共项目与市场设计师；试点与实验性项目主导；青年设计师项目对接里加城市宣传片；国际会议；公共出版物；国际展览里加建筑奖城市政策咨询；建筑与城市研究法定规划咨询；主题政策工作坊；项目设计审查华沙公共出版物；文化遗产公共教育市长建筑奖；重点项目竞赛ZODIAK建筑馆；社会对话委员会华沙邻里工作坊索菲亚人民城市活动；欧洲政府建筑师交流城市和建筑竞赛 索菲亚计划专家工作坊表2 四地政府建筑师治理工具来源：作者整理筑师办公室的法定责权包括向政府城市发展部（City Development Department）提供咨询服务，但二者并不具有上下级科层管制关系。而索菲亚首席建筑师和华沙城市建筑师均是所在地规划与建设管理主管部门的负责人，在市政府的领导下承担一般性的行政管理职能。但不同的是两地当前对首席建筑师这一关键岗位人选的确定，并没有从行政体系本身的技术官僚中进行选拔，而是面向社会任命知名设计师领导正式部门。通过引入非正式群体精英，推动空间规划治理模式的转型，丰富传统管制工具之外的治理手段。在工作模式上，四地中弗莱明政府建筑师以公共领域作为影响对象，与区域政府和辖区内5省12座城市政府保持了合作关系。一方面，弗莱明建筑师代表区域政府对地方政府负有独立监督评价的权力，使得地方政府趋向接受政府建筑师的指导；另一方面，政府建筑师事实上以较小的运作成本为广大地域内的正式主体提供了多样的公共产品，如面向不同功能建筑的设计导则、高质量的社会设计师网络和咨询专家库等。公共产品的特点之一便是非排他性，区域级的辅助治理工作避免了各地方政府重复投入，因而形成诱致合作产生的因素。里加在提供公共产品方面手段更加多元，擅长以城市营销为主题，将除规划与建设主管部门外的文物、交通、能源、旅游等部门力量加以整合，形成跨部门的公共政策倡议。过往横向分割的职能部门在应对城市更新等政策议题时难以单独依靠自身达成目标，政府建筑师充当了政策的整合平台，降低了部门间的协商成本26。而索菲亚和华沙行政体系内任命技术精英担任政府首席建筑师的做法，本身就体现了当地治理体系的变革。当面对城市发展这一宏观主题时，更加倾向于选择一位能够广泛凝聚多方主体利益诉求的“外部人士”掌管它的规划与建设主管部门，而相似的做法并不存在于诸如交通、经贸等相对专业的横向部门。社会精英的引入极大改善了上述两部门的工作方式，丰富了小政府、弱管制背景下行政体系的治理工具。尽管华沙和索菲亚政府建筑师制度当前完全内嵌于传统科层管理体系中，但华沙下辖有专门以社会治理而非传统管制方式发挥作用的部门，设有专司社会参与、媒体宣传、项目指导的规划对话处（Division for Dialogue in Planning）27。同时，华沙建筑与空间规划办公室还为非政府组织“社会对话委员会（Social Dialogue Commission）”提供支持28。欧洲四国政府建筑师推动城市更新的典型治理工具传统的正式治理工具本质上是政府发挥自身法定职责的具体方式，在规划设计领域共同的核心职责无非为三部分，即组织编制规划、依规划审批开发、监督批后实施。而欧洲政府建筑师越来越多地强调在传统的刚性工具外，通过柔性工具对参与城市更新过程的多方主体施加影响。其目标通常不是告诉利益相关方可不可以做，而是站在相关方自身利益诉求的角度，指明达成诉求的有效路径，导致符合公共利益与群体利益行为的产生29。如表2所示，本文将相关四地政府建筑师的治理行为划分为宣传教育、奖励激励、财政支持和项目辅助四类工具，相对于传统政府管理工具在介入程度上由外向内发挥作用。宣传教育工具欧洲国家普遍接受企业家城市理念（Entrepreneurial city），将城市营销作为提升城市竞争力和吸引投资与人口的重要手段。四地政府建筑师本身均是来自规划、建筑或景观领域的技术精英，凭借其专业能力、独立定位和个人影响力，成为了城市营销特别是旗舰型城市更新项目宣传的核心组织者。以里加为例，在城市建筑师办公室的主导下，里加年度国际建筑师会议、建筑展和建筑奖已经成为集中化、系列化宣传里加城市文化、城市更新先锋实践的平台。城市建筑师办公室借助该平台对外输出与市政府旅游部门合作制作的城市宣传片、市民教育手册、基于跟踪研究的政策倡议等多元内容，最大化传播效率30。除了面向普通公众的宣传外，针对特定关键群体的公民教育也是政府建筑师的常用工具。华沙城市建筑师与首都古迹保护办公室、市政府教育主管部门合作开展的坎那乐拖（Canaletto）教育计划就旨在通过对中小学教师的培 24 北京规划建设话题 THEME|城市更新的中外理论与实践训，强化中小学教育对波兰历史建筑保护更新的认同。自上世纪末波兰政治经济实施转轨后，全社会受西方思潮冲击严重，提高文化认同感一直是该国教育体系的重点工作。而华沙城市建筑师为其教育部门提供了完整的面向青少年的建筑文化教科书、PPT课件、课程脚本，甚至是印有知名建筑形象和信息的卡牌作为教具（图2）。当前，四地的宣传教育工具已经走出了政治运动口号式的宣传方式，信息传达的方式更加巧妙并易于接受，传播方式结合线上、线下、纸媒、影像等多种方式，并善于发挥自身专业优势与科层体系内横向部门，以及掌握宣传话语权的其他半正式和非正式主体达成合作。激励支持工具目前四地都有通过奖项来倡导优秀规划设计的实践，而作为治理工具的激励方式，当前正在从关注设计与建设结果，转向关注项目运作的全过程，特别是那些能够在城市更新中通过沟通协商满足多元主体利益诉求的创新性治理行为。以弗莱明建筑师主导的维维娜德梅斯特奖（Prize Wivina Demeester）为例，该奖项的目标群体并不是设计师，而是主导项目的公共或半公共开发者。因为更新类项目的价值取向更加多元，且开发过程中涉及的利益相关方众多。所以其评价标准不仅包括项目的设计质量，还包含资金使用效率、社会和经济效益、主体间的合作、财务管理、使用者满意度、可持续性等多个评价维度。其趋势便是从单一的美学维度转向综合效益，并全面评价项目在破解已有限制条件方面取得的成效。此外，索菲亚和华沙的政府建筑师还习惯于通过奖项与竞赛获取城市中关键项目的设计方案，其优势在于可以以较小的资金成本获取充分竞争的最优初步方案，同时将竞赛本身作为项目前期宣传的一部分，提升项目的公众曝光（图3）。财政支持工具在欧洲国家政府管制力下降的背景下，政府除了通过法定的正式途径对其他主体进行管制外，政策只能发挥引导作用，所以通过财政资金作为杠杆施加有效影响就成了所剩不多的选择。四地中弗莱明和里加向符合城市更新政策需求的研究项目提供资金，以弥补自身人力资源的不足（图4）。如弗莱明建筑师团队主导的波密斯特标签（Bouwmeester label）计划，每年为符合城市战略方向的初期研究提供资金，或为其对接有政策研究需求的政府部门，以较小的财政投入撬动了各方对于弗莱明地区和所辖城市发展与更新开展主动研究的积极性。而华沙和索菲亚政府建筑师采取了资助支持外部半正式主体独立运作的做法。索菲亚首席建筑师支持的索菲亚计划（Sofia plan）是一个由30位跨领域专家构成的半正式组织，前身可以追溯至1997年，负责向索菲亚规划当局提供外部政策和规划建议。该机构的原则是最大化政府规划决策的透明度，为市民、专家、非政府组织、商业组织和不同政府部门提供对话与合作的平台31。与之相似的华沙市建筑师还支持了佐迪亚克（Zodiak）中心，即华沙建筑文化中心。该中心由波兰建筑师协会华沙分会实际运营，成为该市规划与建筑设计展览、市民宣传教育和组织多元主体协商会议的主要场所。项目辅助工具当前四地政府对于私人开发项目只拥有行政许可的权力，通常只图2 华沙城市建筑师支持出版的历史建筑科普读物图片来源：华沙市政府网站 https:/um.warszawa.pl/.图3 索菲亚政府建筑师通过公众投票确定Nadezhda地区6个公共空间更新方案图片来源：索菲亚市政府网站https:/nag.sofia.bg.北京规划建设 25城市更新的中外理论与实践|THEME 话题能根据法定规划作出裁决。但政府建筑师弥补了这一短板，在特定项目辅助过程中通过软性手段对项目的整体运作或关键环节起到了主导性的作用。华沙城市建筑师自2018年开始主导了对于全市14处城市更新地块的邻里工作坊（图5）。这些场地在城市总体规划中被确定为工业用地，但现实是在城市产业转型的过程中，这些土地的拥有者强烈要求变更土地功能性质。故华沙城市建筑师邀请了土地产权方、本地居民和产业、交通等多个横向政府部门组成联合工作坊，并引入市民团体“城市是我们的（The city is ours）”作为独立观察者，保证规划协商的透明度和公平性。邻里工作坊的成果较好地平衡了多方利益诉求，并通过城市建筑师的授权作为替代法定规划管控的依据。与之相似的是索菲亚城市建筑师，通过组织专家和市民活动，与市政府交通运输部、国家铁路基础设施公司、保加利亚国家铁路公司等利益相关方共同确定了索菲亚火车站及其周边的城市更新计划，实现了市属权力机关对国家权力部门的反向影响。启示综上所述，以欧洲四地为代表的政府建筑师制度在权力来源和组织模式上存在明显差异，但秉持的“软手段、广合作”治理理念与所使用的治理工具却是相通的。当前我国聘任个人或者团队担任基层规划师/建筑师深度参与城市更新较为普遍，并逐步正轨化、常态化。本文认为欧洲四地政府建筑师制度的运作特点，可以为我国基层规划师/建筑师参与城市更新治理提供三方面参考。第一，欧洲政府建筑师推动城市更新的治理工具更加多样。宣传教育工具的重点是从外围影响建成环境塑造和城市更新的文化氛围和决策环境，以促进目标受众和利益相关方的价值取向和参与共同治图4 里加城市建筑师资助的邻里间水上交通研究图片来源：里加城市建筑师网站https:/arhitekts.riga.lv.图5 华沙邻里工作坊图片来源：城市大师网站 https:/urbanmaestro.org/.理的积极性。奖励支持工具则重在对良好共同治理行为的正反馈，突破了单一对规划和设计方案的奖励，涵盖对实施和合作行为的支持。财政支持则是由政府建筑师作为专业评判者代表政府向潜在的非正式社会组织、其他半正式机构和独立研究者提供资金支持，以建立更加广泛的公私合作关系。以上三种治理工具均不涉及规划与建设管理的行政许可权力，而项目辅助工具则直接嵌入了规划或具体建设项目的制定、审批和财政拨付，是四地政府建筑师介入城市更新最为直接的方式，包括直接参与规划设计制定、参与设计和实施主体遴选、组织对特定项目的公众参与等。对于我国类似主体的创新实践，四地政府建筑师在新治理工具运用的灵活性上，以及介入传统管理体系的深度上都有可取之处。第二，欧洲政府建筑师普遍重视从工具角度固化自身实践经验，将自身的法定职责通过有限的、常态化的固定动作加以实现，如弗莱明建筑师包括公共设计项目招标辅助、前期研究财政支持等在内的十项具体治理工具。工具化治理行为的好处在于可以形成有效且不断改良的参与路径，避免无序且一事一议的参与。同时，治理工具也利于给予市场和社会主体稳定的预期并实现长期合作。我国目前责任规划师参与城市更新相关实践因多存在于较小的空间单元，位于不同空间单元的责任规划师团队多开 26 北京规划建设话题 THEME|城市更新的中外理论与实践展了自发的治理路径探索，尝试与政府、居民等主体建立不同的协作模式。经过早期积累，下一步可考虑通过高位统筹和交流互鉴，集中优势资源逐步构建作为各责师团队行为准则的共享工具库，并不断正式化工具背后的政府赋权和财政支持。第三，四地经验表明政府建筑师凭借其特殊的权力地位正在成为综合性城市更新战略的践行者，而非单纯服务于物质空间更新，以及规划与建设部门的固有职责。政府建筑师将治理工具用于支持城市营销、公私资本合作、应对气候变化等更加宏观的议题。如华沙城市建筑师与教育或里加城市建筑师与旅游部门的合作等，创新性地丰富了传统非空间主管部门的政策工具库。政府建筑师这一新型治理主体的引入，一定程度上在当地横向分割的行政部门中形成了“鲶鱼效应”。而在我国基层规划师和建筑师通常直属于规划建设主管部门，鲜有与政府其他横向部门间的合作关系。故在各地的进一步制度探索中，应双向鼓励责任规划师与全政府体系的广泛合作，提升城市更新的跨部门政策协同作用。基金支持：国家自然科学基金-青年科学基金项目（52108035）；住房和城乡建设部科学技术计划项目（2022-K-014）；北京建筑大学金字塔人才项目（JDYC20220803）；北京建筑大学市属高校基本科研业务费项目（X21048）。参考文献1 吴良镛.从人居环境看中国城市建设J.科技导报,2008(18):3.2 孙施文,武廷海,王富海,袁奇峰,张勤,邹兵,李晓江,汪芳,周剑云,王世福,段德罡,汪科,刘奇志,李迅.活力城乡 美好人居J.城市规划,2020,44(01):92-98+116.3 王引.责任规划师制度的几点思考J.北京规划建设,2021(S1):154-156.4 吴志强,王凯,陈韦,杨毅栋,任国岩,陈庆睿,骆悰,苏立琼,成元一,李群峰,茅明睿,刘悦来,刘佳燕,王世福,李郇,赵民.“社区空间精细化治理的创新思考”学术笔谈J.城市规划学刊,2020(03):1-14.5 薛澜,张帆,武沐瑶.国家治理体系与治理能力研究:回顾与前瞻J.公共管理学报,2015,12(03):1-12+155.6 叶裕民,王晨跃.城市治理研究范式转移与一般分析框架创新J.城市规划,2022,46(02):42-52+99.7 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