天津集中供热价格改革和管理制度深化的探讨.doc

天津市集中供热管理体制改革的思考
天津市物价局 温 晶

天津市集中供热管理体制改革，经过了近十五年的历程。在这期间，集中供热在管理制度和收费机制等方面由计划经济管理向市场经济的商品化过渡上有了突破性的进展。但是，在改革过程中，对一些历史遗留和新出现的问题还没有得到妥善处理和解决，还有待于我们在今后的工作中继续探讨，逐步完善。
一、 我市集中供热管理体制改革的历史沿革
集中供热是保障我市经济发展和冬季人民生活以及保护城市环境的基础设施。为了满足城市发展和人民群众不断提高生活质量的要求，加快我市集中供热事业的整体发展已事在必行。在这种大环境下，天津市委、市政府对我市集中供热工作给予了高度重视和支持，使我市集中供热管理体制改革走在了全国前列。
（一） 我市集中供热发展的历程
天津市集中供热事业的发展大致可分为起步、有计划发展和快速发展三个阶段。
第一阶段为集中供热起步阶段（1980年—1989年）：1980年以前，我市热电联产和大型锅炉房集中供热几乎是空白。所谓的集中供热，仅是政府机关、个别单位、大型商场和接待外宾的场所有一些小型低压锅炉或利用换风系统达到内部供热。以1980年我市塘沽区建成第一座2台20T/h供热锅炉房为标志，我市集中供热开始进入起步阶段。1985年河西区体院北地区又建成一座3台10T/h供热锅炉房，相继又完成了对第一发电厂的热电联产供热改造，并陆续向和平区、河西区、河东区的党政机关、大型生产企业、宾馆饭店及部分居民住宅供热。截止到1989年底，我市居民住宅集中供热面积累计达到644万平方米，集中供热率为11.13%。
第二阶段为有计划发展阶段（1990年—1999年）：从1990年开始，随着城市改造速度的加快和人民生活水平的不断提高，对取消自建锅炉房和居民烧煤旧的取暖方式实行集中供热的呼声越来越高。天津市委、市政府非常想民心、顺民意，决定在城市改造的同时，积极做好集中供热配套设施的建设，并逐步把发展集中供热列为每年为群众办的实事之一。在解决供热生产和建设资金问题上，市委、市政府除适时调整供热价格外，还明确实施了“新建不欠帐，逐年还旧帐”的政策，即：对新建房屋在设计建设方案时，必须考虑集中供热设施，所需资金列入房屋造价；对原有房屋供热设施的补建，采取国家、单位和居民个人共同出资的办法，每年有计划的逐步实施。在这十年中，我市居民住宅供热面积累计发展到了3026万平方米，集中供热率达到47%。
第三阶段为快速发展阶段（2000年—2004年）：随着城市建设速度的加快，集中供热发展滞后的矛盾越来越突出。从2000年开始，为了尽早地使更多的居民住上集中供热“暖房”，市委、市政府又确立了以改革为动力；以重点建设市区“八大片”集中供热设施为基础的供热发展工作思路，决心用三年时间基本解决我市集中供热问题。经过几年的不懈努力，我市集中供热发展取得了令人瞩目的成就。截止到2004年底，我市居民住宅集中供热面积累计超过了7500万平方米，集中供热率超过80%，不但彻底改变了天津在“三北”地区供热落后的局面，而且一举跃居全国领先行列。
目前我市集中供热的热源形成了以热电联产和大型区域烧煤锅炉房为主；以地热、燃油、燃气为辅的供热模式，前者占全市供热面积的95%，而后者仅占5%。截止到2003年底，全市共有向社会出售商品热源的单位256家，其中：大型专业供热单位16家，占全市供热面积的81%；利用富余热量向社会提供热源的单位240家，占全市供热面积的19%。全市近130万户居民实现了集中供热。
（二） 我市调整集中供热价格情况简介
首次酝酿调整我市集中供热价格的时间是在八十年代末，当时全国各个行业正处在由计划经济向市场经济过渡的转轨过程中，同时也是很多商品价格相继调整的高峰期。在这段时间中，集中供热所需的燃材料大幅度涨价，使我市正处在起步阶段的集中供热所面临的形势非常紧张，生产出现亏损，经营难以为继，对正处在今后向何发展，如何发展关键时期的集中供热事业产生一定影响。在此环境下，我市及时利用价格杠杆的调节作用，适时对集中供热价格进行了调整。从1991年我市第一次调整集中供热价格至今的近十五年间，特别是在集中供热有计划发展阶段（1990年—1999年），供热价格的调整最为频繁，调整力度最大，从而保证了供热行业在不同时期、不同的情况下的正常运行，使我市集中供热事业得到了良性循环和进一步发展。下面是我市历次调整集中供热价格水平和时间表：
天津市集中供热价格调整水平和时间表
计量单位：元/每平方米
用户分类
计量单位
1990年 以前
1991年
1992年
1994年
1997年
2000年
2004年
居民
供热建筑面积
6.00
9.50
12.00
14.50
18.50
15.40
20.00
行政事业单位
建筑面积
6.00
9.50
12.00
14.50
18.50
18.50
26.00
工商企业
建筑面积
6.00
12.00
14.50
17.00
21.00
21.00
26.00
娱乐和三资企业
建筑面积
6.00
12.00
14.50
20.00
24.00
24.00
26.00
注:供热建筑面积=使用面积×1.3（全市平均折算系数）
（三）我市集中供热收费机制改革的前前后后
我市集中供热收费机制改革和其它改革一样，也经历了一个循序渐进、漫长而复杂的困难过程。这个过程大致也可以分为：纯福利型、半福利型和商品型三个阶段。通过这三个阶段对集中供热收费机制的改革，大大加快了我市集中供热事业的发展，也为集中供热体制走向市场打下了一个良好基础。我市集中供热收费机制改革的三个阶段，从时间上看，它与集中供热发展的三个阶段是相辅相成，互相作用，相互因果的关系。从表现形式上看，调整集中供热价格、增加个人负担金额与提高补贴标准是相互配套，互相补充的关系。下面是我市集中供热个人负担和补贴情况表：
天津市集中供热个人负担和补贴情况时间表

补贴形式
计量单位
1990年 以前
1991年
1992年
1996年
1997年
1999年
2000年
2004年
个人负担
元/m2
0.00
0.20
0.30
0.30
0.30
1.30
全部
全部
补贴合计
元/年
16
36
36
90
135
135
560—1400
620—1700
其中:冬季烤火费
元/每个取暖季
16
36
36
90
135
135
135
235
冬季取暖补贴
元/每个取暖季
—
—
—
—
—
—
185
185
集中供热补贴
元/月
—
—
—
—
—
—
20—90
25—115
注：1、冬季烤火费和冬季取暖补贴的发放范围是全体职工。集中供热补贴的发放范围是双职工中的一方。
2、集中供热补贴标准按职务高低制定。
从上表我们可以看出，1990年以前天津市集中供热是以一种职工福利的形式存在。集中供热费全部由单位报销是计划经济时期的产物，对享受集中供热取暖的职工来讲，既比烧煤取暖提高了生活质量，又比烧煤取暖多享受了职工福利补贴，烧煤取暖户普遍认为这种体制不合理。随着供热范围的扩大，供热户数的增加，使大家多年积累的福利费日趋紧张，大部分单位的负担越来越重。八十年代末，我市在研究调整集中供热价格时，开始考虑个人是否应该负担集中供热费和负担多少的问题。1991年，经市政府批准，我市在调整集中供热价格时，出台了集中供热费由个人每个取暖季每平方米负担0.20元的规定，使我市在全国开创了集中供热费由个人负担的先河，也冲破了计划经济体制下最后一个纯福利型“堡垒”。
1991年至1999年期间，我市曾先后四次调整集中供热价格，在每一次调整集中供热价格的同时，个人负担的集中供热费都在增加，到1999年底，个人负担的集中供热费标准已经达到每个取暖季每平方米1.30元，占全部供热价格的7%。虽然在集中供热发展的起步阶段，大家的认识还不能完全统一。但是，在我市集中供热进入有计划发展阶段后，随着热源基地的不断改造增容，供热设施的不断建设，供热能力的逐步扩大，供热面积和供热户也在巨增，享受集中供热的居民越来越多，大家偿到了集中供热甜头后，对集中供热费由个人负担的问题基本达成共识。就在大家认识比较一致，集中供热进入较快发展时，它又受到全国大环境的影响，特别是工业结构的调整，使我市大部分生产企业处于关、停、并、转的停滞状态，对承担职工的集中供热采暖费产生一定影响。在全市各供热单位普遍形成了供热规模越大，发展越快，包袱越重，收费越难的局面。在这期间，全市的集中供热收费率由起步阶段的95%以上，逐步下降到了70%。又使集中供热单位的正常生产经营处于举步为艰的境地，集中供热发展受到了阻碍。
2000年10月天津市委、市政府经过慎重考虑，下发了《天津市供热收费机制改革方案》。其主要内容是：1、改变采暖费交纳方式。集中供热取暖的居民与供热单位签定供热合同，采暖费由受益居民个人全部交纳。2、调整集中供热价格。集中供热价格由每平方米18.50元下调到15.40元。集中供热价格下调后的差价由供热单位承担；3、增发供热采暖补助费。集中供热交费方式改变后，每个职工增发供热补助费每年185元。对优抚对象和下岗职工按照有关规定，可减免采暖费。4、逐步实行按热计量收费。市政府供热主管部门要在具备条件的区域积极推行按表计量收费的试点工作，鼓励集中供热用户节能，减少取暖费支出等。这项改革方案出台后，彻底打破了福利型供热管理的旧体制，在集中供热收费机制方面完成了向市场经济的过渡，使我市的集中供热走向商品型管理的新阶段。
二、 目前我市集中供热管理体制存在的主要问题
2004年，我市对集中供热管理体制又进行了改革，在管理制度和收费机制等诸多方面又取得了可喜进展。但是，从规范管理的角度讲，目前在集中供热管理的某些方面仍存在一些需要继续完善的地方。
（一） 集中供热管理体制不顺
我市集中供热的主管部门是在天津市建设委员会内设置的一个处级单位，名称为：天津市人民政府供热办公室。其行政职能主要是：制定全市集中供热规划；编制年度集中供热工作计划和对集中供热单位的管理。目前，我市向社会提供热源的集中供热单位有256家，主要分布在市部分委、局下属的事业单位和生产企业；各区、县政府供热办公室；各大建筑集团、公司和房屋开发商等。由于这些集中供热单位都不隶属于集中供热主管部门管理，因此，在管理制度、成本核算体系等方面存在较大差异，导致出现了以下两方面的问题：一是，行政管理体制不顺，管理部门与被管理部门脱节。由于主管部门与供热单位仅是业务指导关系，不掌管领导班子的任免权和人、财、物等资源的管理权，造成主管部门对供热单位的管理力度相对薄弱；供热单位在接受主管部门的指导上，发现存在政策落实不到位和解决问题讲条件的现象。二是，各供热单位财务核算项目和标准不统一，缺乏必要的成本约束机制。成本是测算价格的基础和依据，价格是成本的表现形式。我市在调整集中供热价格前，根据原国家计划委员会《重要商品和服务价格成本监审暂行办法》、国家发展和改革委员会《价格成本监审工作规定》的要求，对具有代表性的部分供热单位成本进行了调查。调查中我们发现，由于管理体制上的不顺，在成本审核、汇总等方面存在没有统一的成本核算办法；在财务管理，核算内容、项目设置等方面有较大差异等问题。
（二） 集中供热设施的产权不清
为了改变现有居民住宅一直延用烧煤取暖的传统模式，逐步实行集中供热，我市从1992年开始对没有供热设施的居民住宅进行补建供热。由于资金紧张，对需要改造或新建设的锅炉房（及其它热源）、外管网和室内等供热设施的费用，全部采取向受益居民收取建设费的形式筹集。集中供热单位对这部分供热设施的帐务处理目前有三种做法：一是，纳入固定资产管理，按行业规定提取折旧费。采用这种做法的单位主要是一些供热质量好，供热范围大，供热成本低的大型供热企业。二是，不纳入固定资产管理，只利用价格空间提取折旧费。采用这种做法的单位主要是一些事业编制的供热单位。三是，既不纳入固定资产管理，也不提取折旧费。采用这种做法的单位主要是一些目前还达不到供热能力的新建供热单位和供热面积小，供热成本高，处于亏损边缘的小型供热企业。对于用老百姓钱建设的供热设施，是否应该按固定资产管理，目前在我市还没有统一规定。
（三） 集中供热单位政企不分
这里讲的政企不分，主要是指集中供热单位还未成为真正的市场主体，不能完全企业化经营，经营性亏损与政策性亏损互相混淆的问题还没有得到有效解决。一是，上级主管部门干预多，供热单位的责任大、自主权少。具体表现在：上级主管部门对供热单位下指标、派任务、搞检查多，放权少，造成一些供热单位的领导班子，整天置身于为完成指标、任务，应付检查而深思难眠之中，很少有精力和权力去顾及本单位的长远发展和自我完善。二是，经营性亏损与政策性亏损划分“不清”。具体表现在：测算价格调整方案时，人为将经营性亏损扩大，达到调整价格的目的，增加价格中可自我支配的空间；找有关部门要补贴时，将经营性亏损向政策性亏损转移，以获取最多的补贴资金。三是，政策性减免热费在文件规定上是清楚的，在执行上是模糊的。一方面，审批部门在确认困难家庭是否属于政策性减免热费问题上，往往掌握的比较松，有逐年扩大减免范围的趋势。另一方面，部分供热单位为了完成指标或任务，对追缴有困难或根本未追缴的欠费，采取混入政策性减免热费范围的办法，使本单位在年终考核时能顺利达标。
（四）集中供热费计算过程不透明
1991年，我市率先在全国实行了居民个人负担部分集中供热费的政策，同时又明确了集中供热费按供热建筑面积计算的计费办法，即：
①居民住宅集中供热费=供热建筑面积×供热价格
②供热建筑面积=（套内使用面积+厅、厨、厕使用面积+封闭阳台/2使用面积）×1.3系数
2004年，在供热建筑面积计算上又将阳台面积减除，并对厅、厨、厕没有安装供热设施的面积实行减半征收集中供热费。虽然今年对计费方法又进行了改革，但是，笔者认为，改革的力度还不够，对达到让老百姓明明白白交费还有一定差距。最现实的问题就是供热建筑面积和1.3的系数叫老百姓很费解。据了解，目前大部分集中供热省市均不采用加系数计算供热建筑面积的方法，使用供热建筑面积和乘系数的方法仅天津一家，用这种计算方法计算热费很不科学，与实际情况出入较大，有居民负担集中供热费苦乐不均的问题。对这种既麻烦又模糊的热费计算办法，群众意见很大。
（五）按面积收费不科学
在市场经济条件下，集中供热已成为商品。目前，在全国的各取暖城市基本上还是延用每个取暖季按面积计收集中供热费的传统模式。随着经济的发展，社会的进步，人们逐渐认识到这种计费办法有很多缺陷。首先，这种计费办法，对用户具有很强的约束力。不论热源是否稳定，供热质量是否达标，用户都要按照规定的供热价格交费。其次，不利于节约能源。在气温相对较高或供热质量较好的区域和时间里，大部分居民采取敞开门窗放热的方法，降低室内温度，造成供热资源的流失。第三，在这种收费机制下，容易造成宝贵热资源的浪费，不利于培养用户有效的节约意识。
三、我市集中供热管理体制继续深化改革的探讨
集中供热管理体制的深化改革是一个纷繁复杂的系统工程。集中供热管理体制改革涉及的部门多，影响的范围大，波及的时间长，但是，不深化改革不行，改革不到位也不能使我市的集中供热事业得到健康有序发展。笔者认为，集中供热管理体制的改革一定要有“科学的发展观”；有从长计议，为长远考虑的思路，同时还要牢固树立“以人为本”的思想，既处理好改革与发展的关系，又协调好国家、集体与消费者的利益；既考虑大多数群众的承受能力，又安排照顾好低收入群体的生活，只有这样，才能达到我市集中供热事业发展的预期目标。
（一）理顺集中供热管理体制
理顺集中供热管理体制是保证我市集中供热事业发展和正常运行的基础，也是一项非常困难、艰苦的工作。各级领导部门和供热单位要从大局出发，用发展的眼光看待理顺集中供热管理体制的重要性和必要性。笔者认为，理顺集中供热管理体制应该从两方面入手，一是，管理机构。要按照我市集中供热发展的总体要求，彻底改变管理机构的设置，逐步形成自上而下垂直领导的管理模式，使国家政策能够畅通无阻的真正落实到位；使集中供热主管部门的管理职能能够得到真正发挥；使集中供热单位能够成为具有企业自主权的真正实体。下面结合天津市目前集中供热管理体制的现状，初浅的谈一下如何理顺我市集中供热管理体制的工作。我认为，天津的集中供热体制改革，可以采取“三步走”的形式分阶段进行。第一步，建立市、区（县）两级管理体系。以现有“天津市人民政府供热办公室”为班底，组建具有独立法人资格的集中供热主管部门，将原对供热单位的“指导”职能改变为“领导”职能。将隶属于区、县人民政府的供热办公室划归成为由市集中供热主管部门直属领导的下属办事机构，赋予对本区、县集中供热单位的“管理”职能。第二步，建立各系统管理体系。对供热规模大，供热科技含量、保证率和服务质量高的各集中供热单位的主管系统，要单独成立集中供热管理部门，具体负责本系统的供热“管理”工作。第三步，并、撤小型供热单位。对供热规模小，科技含量低，供热成本高的小型供热单位，要逐步采取先并网、后“撤窝”的措施，提高我市集中供热管理和城市环境的整体水平。二是，规范管理。集中供热主管部门要采取强有力的措施，积极配合有关部门，在人力资源管理、资金和财务管理、统一成本核算体系、固定资产管理等方面，制定行之有效的管理办法，提高集中供热行业的整体管理水平，增强集中供热单位在市场经济条件下的竞争力。
（二）统一供热设施的资产管理模式
对用老百姓的钱建设的集中供热设施，目前在我市供热行业还没有一个明确规定。在市场经济条件下，用千家万户集资建设的供热设施，对集中供热单位来讲，应该属于什么资产。希望集中供热主管部门尽快与有关部门研究，统一集中供热设施的资产管理模式，加强固定资产管理，避免一些集中供热单位，利用供热成本低的价格空间，擅自加大“支出”，再向老百姓转嫁。。
（三）简政放权，完善成本约束机制
首先，宏观管理部门应该建立健全行业财务管理体系，统一成本核算办法，严格按照社会平均成本制定或调整集中供热价格。其次，各行业和系统的主管部门，应该转变职能，改变作风，尽量减少对基层单位的“干预”，多做服务工作，多为基层单位解决一些生产和经营中出现的困难和实际问题。不要大事小事一起抓，确实做到由微观管理向宏观管理的转变，为企业创造一个良好、宽松、和谐、公平的竞争环境。第三，集中供热单位要加强自身建设，建立健全本单位的各项成本约束机制和管理制度，充分练好内功，使各项政策和规定真正落实到位。
（四）改变现行热费计算办法
集中供热主管部门要积极配合政府有关部门做好计算居民热费政策的改革工作，增强热费收缴工作透明度，做到让老百姓踏踏实实用热、明明白白交费。增强热费收缴透明度的工作重点，应该放到改变热费计算办法上，使老百姓在交热费时能够简单明了，一目了然。笔者认为，集中供热费应该采取“热费=使用面积×供热价格”的办法计算。改变热费计算办法不一定非得提高集中供热价格，它可以在今后一段时间内，利用规范资产管理、统一成本核算体系、内部挖潜等措施以及煤炭价格回落使供热成本降低后的时机，在不提高集中供热价格的前提下，适时利用富余的集中供热价格空间，解决我市热费计算办法不透明的问题。
（五）推行按表计量收费制度
按表计量收费，符合市场经济条件下集中供热商品化的要求和等价交换原则。推行按表计量收费制度，对降低供热成本、节约能源，使我市集中供热达到科学计费、合理收费的目标有着积极的促进作用，也可以说，它是一种经济发展和社会进步的具体体现。天津市集中供热主管部门，应该立即着手制定相关的管理办法，积极推行按表计量收费制度，彻底改变传统的计费模式，使我市的集中供热事业能够快速、科学、健康的发展。（作者：天津市物价局）