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论中国司法体制行政化及其改革对策
摘要：司法体制行政化已经成为影响中国司法独立和司法公正关键原因。本文经过对中国司法体制行政化各类表现形式描述和对相关现象分析，论证司法体制行政化对司法独立危害，进而提出中国司法体制改革中消除行政化对策。
关键词：司法体制，司法行政化，司法独立
[标题注释] 笔者认为司法机关仅指法院，不包含检察、公安、司法行政等部门， 故而文中司法体制行政化亦指法院体制行政化。
多年来司法体制改革已经成为全社会普遍关注焦点，党和国家对司法体制改革也十分重视。党十六大明确提出，要推进司法体制改革，深入健全责权明确、相互配合、相互制约、高效运行司法体制，从制度上确保司法机关依法独立、公正行使司法权，而学者们也对中国司法体制现实状况进行了深入分析，提出了很多可行改革意见，很多也已经得以实施，并取得了良好效果，不过从本质上讲，影响中国司法独立体制性原因-司法行政化，却并没有消除。
长久以来，中国司法机关在很多方面全部套用了行政机关管理方法和运行机制，甚至负担了部分行政职能。然而众所周知，行政权和司法权在本质上是两种性质完全不一样国家权力。行政权主动性、倾向性、应变性、传授性、先定性、主导性使得行政机关当然形成了层级化、高效化、关键化、强力化体制结构和管理方法，而这种体制显然和司法权被动性、中立性、终极性不相适应，再加上中国司法机关内部司法审判和司法行政合一化设置，司法机关在负担着司法职能同时还推行着部分行政职能，最终使司法机关独立受到了严重威胁。今天，司法行政化已经成为影响中国司法独立，制约司法体制改革最关键原因。
一、司法体制行政化具体表现
笔者认为，司法体制行政化是指：司法机关在内部结构、管理方法、运行机制等方面，套用行政机关模式，而且在体制上没有完全实现司法审判和司法行政分立，从而展现出一个行政化倾向。司法行政化在中国司法体制中多有表现，关键表现在以下多个方面：
（一）司法机关地位行政化
在中国， 司法机关一开始就是根据行政机关模式来构建。建国早期，依据1951年《中国人民法院暂行组织条例》第10条要求：“各级人民法院为同级人民政府组成部分，各级法院院长、副院长由同级人民政府人事部门任免。”这种高度集中化司法体制，把司法机关完全纳入了行政机关序列之中，不仅外部高度行政化、内部也是高度行政化，从形式上看，司法机关当初本身就是“行政机关”。1954年以后，中国即使确立了“司法独立”这一宪法标准，法院也不再隶属于行政机关，不过当初高度统一计划经济体制，使得司法机关仍然在套用行政机关模式构建和运行，而且形成了相对稳定体制模式。即使以后经过历次改革，可直至今日，司法机关仍然和行政机关一样含有对应行政等级，从最高人民法院到基层法院，司法机关地位完全被行政化：基层法院是副处级、中级法院是副厅级、副省级市中级法院是正厅级、高级法院是副省级。在法院内部，不管是审判员还是书记员或是法警和其它工作人员，也全部被纳入到行政等级管理之中，每个人全部有对应行政等级，而且和政府公务员行政等级完全一样。
（二）司法机关内部人事制度行政化
中国司法机关实施人事管理制度，在很大程度上是套用国家行政机关，而且也被纳入到了统一国家机关人事管理体系之中。各级政府人事和党组织部门则根据分工，分别负责同级司法机关组织、人事事务。即使国家制订了《法官法》这么构建法官人事制度法律， 但中国司法机关内部却并没有完全推行这部法律，而是和行政机关一样在实施《国家公务员暂行条例》，实施国家行政机关人事制度。从司法机关招考录用工作中我们就能够看到，不管是考录工作程序、措施还是考录对象，它和政府机关录用公务员是完全相同。绝大部分省、市也全部把司法机关人员招录纳入到政府公务员招考工作之中，并由政府人事部门全程负责，经过考试选拔以后，再由人事部门统一分配到司法机关工作 . 这些“公务员”式“司法干部”是中国法官关键起源，通常情况下，她们会先负担书记员、后勤辅助等工作，待到经验、能力、资历有一定积累以后，大部分就会被“提升”为法官 .除此之外， 司法人事行政化还表现在人员管理方面。在司法机关内部，不管是审判员、书记员还是司法警察或是其它干部，一律全部参考公务员制度来管理，实施公务员职务、等级、工资、考评、奖惩、退休等制度，而且在职务等级晋升、工资审批、考评等次评定、退休核准等人事事务方面也全部是和政府公务员一样由政府人事部门来办理。政府人事部门在人事管理方面把司法机关也完全看成一个政府部门来对待，并无特殊之处。
（三）法官制度行政化
法官作为司法机关中依法推行审判权审判人员，在司法机关中处于关键地位。司法公正能否顺利实现，直接取决于法官在案件审理中是否正确地适用了法律。法官素质高低、法官制度是否合理，已经成为司法体制改革进程中关键问题之一。中国法官制度构建于建国早期，不过从一开始就是根据党政干部制度模式来设置。依据1951年颁布《中国人民法院暂行组织条例》要求：“各级人民法院院长、副院长由同级人民政府任免”，可见当初法官本身就是政府机关干部一员，以后伴随历次司法体制改革，法官制度虽有所改善，但时至今日，仍然行政意味浓厚。1995年，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议经过了《法官法》，该法对法官含义进行了界定，既：“法官是依法行使国家审判权审判人员”，同时还对法官职责、义务和权利，和法官任职条件、任免、任职回避、法官等级考评、培训、奖惩、工资、保险福利、辞职解聘、退休等问题进行了系统要求。《法官法》颁行标志着中国法官制度前进了新阶段，以后在法律上为中国构建独立于行政机关法官制度奠定了基础。不过，《法官法》颁布八年来，却并没有在司法机关中全方面推行。如前所述，司法机关仍然实施是政府行政部门人事管理制度，人员参考政府公务员来管理，法官也如同政府公务员一样，实施着“职位制和品位制相结合，以职位制为主”职级制度和工资制度，使得法官也有副科级、正科级、副处级、正处级、副厅级、正厅级之分，同为法官，可地位并不一定平等，甚至还有上下级隶属关系。在法官补充和选任方面，也是行政意味浓厚，即使多年来在学历和知识层次上法官门槛逐步增高，不过法官选拔却仍然和公务员和其它行政领导干部一样，必需经过地方政府人事部门或党组织部门研究、审批。能够说，一名法官从进入司法机关起，就已经完全被“行政化”了，法官在这种体制环境下，“独立”显然是极难实现。
（四）审判业务上行政化
依法审判是司法机关最关键职能，是推行司法权具体表现。从西方传统法学见解来看，法官应该独立行使审判权。不过长久以来，中国法学界主流见解认为中国审判独立是指：“人民法院作为一个整体在行使审判权时独立，而不是审判员独立审判，也不是合议庭独立审判”，〔1〕 过分强调集体行使审判权，强化法院独立而非法官独立，法官权利较小，对负责审理案件几乎没有独立作出决定权力，再加上我们一直把法院当“政府”，把法官当“干部” ，使得各级法院在审判业务方面一直实施着一个和行政机关处理行政公务近乎相同制度：“法院行政首长案件审批制度”。所谓“案件审批制度”，顾名思义就是：案件经独任审判员或合议庭审理后， 由独任审判员或合议庭提出处理意见并向相关业务庭责任人和主管院领导请示汇报，由相关领导对处理意见作出指示，要么同意独任审判员或合议庭意见，要么者指出案件审理还存在问题；假如相关领导认为处理意见还存在问题时，独任审判员或合议庭就要根据上级领导意见继续进行审理或调查；假如同意处理意见，独任审判员或合议庭就能够制作相关文书，判决结案了。这么一来，在案件审理过程中法官只负责审理案件事实，怎样适使用方法律则由行政领导审批。 此时领导意见可谓一言九鼎，最终判决结果往往就在请示汇报之时由领导敲定。领导权威意见均附在不对外公开卷宗副本上。这种由相关领导拍板“暗箱操作”过程当事人自然是不得而知。能够看出 ，此时法官只是一个案件 “承接人” ，没有实质性独立审判权， 从而展现出法官“只审不判”特有现象。
和“案件审批制”并存，一样含有行政倾向还有“审判委员会制度”。“审判委员会制”是中国独具特色一项司法审判制度。依据《中国人民法院组织法》第11条要求：“各级人民法院设置审判委员会，实施民主集中制。审判委员会任务是总结审判经验，讨论重大或疑难案件和其它相关审判工作问题”。所以，中国法院在审理重大或疑难案件时，合议庭通常全部要将案件提交审判委员会讨论定夺。客观上讲，审判委员会长久以来确实发挥了较为关键作用，尤其是在中国法官队伍整体素质还不高情况下，为法院提升案件审理质量和水平提供了很好支持。不过，审判委员会讨论决定重大、疑难案件制度却不符合审判直接标准。审判委员会委员们很多并不参与庭审，她们对案情了解则关键经过主审法官汇报和查阅相关案卷。可是直接审理标准要求法官必需直接听取当初人陈说、质证和辩论，没有直接参与审理全过程审判人员无权决定案件结果。可见中国审判委员会制度和传统法学理论是不相容。 除此之外，审判委员会本质上并不是一个审判组织而是一个行政组织。各地法院审判委员会通常由正、副院长和各审判业务庭庭长（有还有非业务部门责任人）组成，基础上是一个法院院领导和庭室领导综合体，带有显著行政性质，是行政管理模式在司法活动中集中表现。〔2〕 审判委员会讨论重大、疑难案件形式基础和行政机关召开领导办公会讨论重大行政公务形式相同。
（五）审级间行政化
依据《中国 人民法院组织法》，中国实施“两审终审制”审级制度。法院分为最高人民法院和地方各级人民法院，地方各级人民法院则又分为，基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院。人民法院依据法律要求独立行使审判权，上下级法院之间应该是一个纯粹审级监督关系，并不存在隶属关系和任何行政关系。不过因为法院本身被给予了行政等级，地位严重行政化，所以在实际工作当中，上下级法院之间除过审级监督关系外，还存在着一定行政监督关系和行政指导关系。法 院作为司法机关在自己审级中是独立审理和裁判案件，法院对自己审理案件有独立判定并作出认定权力 .〔3〕 上级法院对下级法院审级监督应该是经过上诉程序来实现，而不能和行政机关一样经过所谓请示、汇报、指示、命令来实现。不过，在中国司法实践当中，行政化倾向十分严重，下级法院一直把上级法院看成自己上级机关来看，碰到疑难和重大问题普遍习惯采取行政机关作法即：向上级机关汇报、请示相关问题，以期得到上级机关回复，最终，以上级机关回复意见作为内部事务处理或案件判决依据。我们常常能够看到，一些地域中级法院针对法院系统内部党员组织建设、廉政建设、人事管理事务、业务培训等问题对基层法院发出通知，命令或指示基层法院在这类业务中怎样办理，怎样去作。 在案件处理方面，最高人民法院还常常对地方各级人民法院报来针对一些具体案例请示给相关意见批复，而这些针对具体案件批复，则成为最高人民法院司法解释一部分，地方人民法院当然把这些行政化批复看成案件审判依据。
（六）司法机关职能行政化
司法机关是行使国家司法权国家审判机关，而司法权最集中表现在审判权上，故而司法机关最关键职能就是司法审判。司法权含有终局性、被动性、中立性、公平性特点，司法机关推行职能也当然要符合这多个特征。
司法和行政合一、衙门就是法庭无疑是中国传统司法体制一大特色。〔4〕
其实，司法和行政是两种性质迥异活动。司法是经典法律适用活动，司法本质是追求公正理性判定；行政则是经典法律实施活动，行政以效率为价值取向，以服从为天职。司法制度其实是社会纠纷法律处理机制，相对于行政执法活动，司法含有显著中立性、被动性、判定性、程序性和终极性。能够说，司法以公正为价值取向，以独立为天职。司法机关和行政机关在性质、职能、人员资质、权力属性及其运作规律等方面全部有相当大区分。
然而中国司法机关除依法推行司法审判职能外，还负担着大量司法机关内部行政管理职能，比如后勤供给、财务管理、司法判定、司法警察管理 、强制实施等非审判职能， 而这些职能大部分属于司法行政权范围之内，而非司法权。即使法院行政管理制度设置含有其本身正当性，不过法院行政管理制度可能侵入、侵蚀审判制度，造成正式审判制度变形。〔5〕 从本质上讲，行政权主动性、倾向性、应变性显然和司法机关中立性、被动性相矛盾，由司法机关行使司法行政权是不适宜，是有违司法审判和司法行政分立宪法标准。实践证实，让司法机关负担大量类似强制实施这么主动性、倾向性极强行政职能，很轻易把司法机关陷入到错综复杂社会关系之中， 到头来只会影响司法机关独立性、中立性 ， 而且正是中国法院内部有如此之多行政性事务，使得该系统从内部就有一个对行政制度需求 ，〔6〕 最终使我们不得不把司法机关构建如行政机关通常。
二、司法体制行政化弊端
司法权和行政权本身性质迥异，司法机关和行政机关在体制构架受骗然也就有很大不一样。行政机关含有层级性、主动性。而对司法机关最大要求显然就是“超然独立”。把司法机关看成行政机关来构架，用行政机关管理模式来管理司法机关，司法审判和司法行政合一化，其弊端显而易见：
（一）为行政权干涉司法权提供了可能性
司法独立是现代法治一项关键标准，也是司法审判得以公正正确进行制度保障 .〔7〕 而司法独立，最关键就是司法机关独立于行政机关和其它政府机关而存在并自主地开展工作。中国《宪法》也要求“人民法院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人干涉”。这就是说，在中国司法权是不应受行政权干涉。 然而司法体制行政化则为行政权干涉司法权大开了方便之门，严重威胁到了司法权独立。如前所述，中国司法体制一直是依据国家行政机关模式来构建，尤其是地方各级法院更被一些人认为是地方党政机关组成部门。司法机关在财政、组织、人事、编制等很多方面全部由地方行政机关负责办理甚至是管理。 法院资金由地方财政供给，法院人员编制更是由地方机构编制部门来核定，还有些人事上对地方依靠，使得法院在审理包含地方利益案件时有可能受到有处分权机构压力，关系案、人情案难以克服，后果就是损害国家法制统一和威信，也和建设法治国家目标相冲突。〔8〕 多年来行政机关利用行政权迫使法院丧失中立地位现象时有发生， 使其在行使司法权 过程中受少数地方党政权力机关甚至部分领导不妥影响、干预乃至控制，不能独立、公正地行使其权力，以致司法公正难以实现，国家法制统一不能得到确保。
（二）严重影响了法官独立审判
如前所述，法院在内部管理和人事管理上基础采取全部是国家行政机关管理措施。法院干部不管是审判员还是其它工作人员全部参考国家公务员来管理，全部和国家公务员一样被给予了对应行政等级，而且院长、庭长和审判员等工作人员之间通常全部含有上下级领导关系，即使这种行政化运行机制利于管理，但显然不适应司法机关审判独立要求。司法机关内部行政领导干部完全有可能，利用手中行政权力施以行政压力，干涉下属审判员审判业务，从而影响司法独立甚至滋生腐败。除此之外，法院在案件审判业务中实施所谓“案件审批制”和“审判委员会制”，也极大威胁到了审判独立。法官只有案件审理权，没有判决权力，不管大案小案，全部要层层审批 ，案件必需经过领导指示才能判决。对于重大案件通常还要上报审判委员会集体研究定夺 .这么一来庭审往往成为走过场，在庭上听取当事人全力陈说意见法官对案件没有决断权，而有决断权却不在庭上参与审理，这种“审判分离”情况全部含有“集体主义”和“民主”好名声，但事实是，集体负责谁也不负责，集体思索谁也不思索，法官个人能力和作用被减弱。〔9〕 法院集体定案、上定下审作法，实际上使法院内部审判监督和两审制度流于形式，也不利于实施错案追究责任制。
应该看到，司法机关不一样于行政机关，法官不一样于行政机关公务员，不能以通常公务员那样对待法官，〔10〕 同时根据行政机关处理公务措施来处理案件，用行政手段限制法官权力全部是不适宜。司法责任应该是个体化。所以从根本上来讲，在司法程序中审判独立应该是法官独立，因为只有法官独立，才能使现代诉讼中帮助和制约法官作出正确裁决一整套制度真正发挥作用，也才能有效落实司法责任制度。〔11〕
（三）严重威胁到审级监督体系
上下级法院之间本质上应该是审级监督关系，但因为法院本身含有行政等级，再加上体制上行政化，上下级法院在很大程度上已经组成了业务领导及指导关系。我们常常能够看到下级法院向上级法院汇报工作、请示问题，上级法院也以上级机关姿态向它“下级法院”指导工作、指示案件，而这种指导和指示也就成了下级法院案件审理依据。这里突出表现就是最高人民法院对地方各级法院以批复形式公布相关个案司法解释。即使这种批复含有司法解释性质，但从其产生起源和过程来看，很大程度上是上级机关对下级机关具体工作指示，行政意味极其浓厚，司法解释味道到被淡化。这种司法机关之间请示和批复和最高人民法院公布相关个案司法解释，严重威胁到了以上诉为关键表现审级监督体系。试想，假如许可上级法院直接干预下级法院对案件具体审理，必将架空审级制度，使审级制度徒有虚名。〔12〕 那么上诉程序作为上级法院对下级法院进行监督，预防冤案、错案具体形式，其作用将大打折扣。
（四）严重影响了司法公正
在现代社会，司法当以公正作为价值取向，不和公正相联络司法就丧失了现代司法应有之意。司法权本身是含有判定性权力，实现判定公正和正确，只能经过从制度上真正明确其独立性、中立性才能确保。然而中国司法体制行政化，使得司法机关和行政机关有着千丝万缕联络，甚至法院人事、财政、编制等工作全部被纳入到了行政系统统一管理之中，在这种体制下司法独立性极难确保。和此同时，法院审判业务和司法行政业务合一化，使得司法机关负担着大量行政事务，而行政权本身主动性和倾向性，让司法机关陷入了现实利益旋涡。司法判定、强制实施等行政业务让司法机关尝尽了世间“甜蜜和苦涩”，学会了应付“人情世故”，而司法公正在这之间却受到了威胁。
三、司法体制行政化改革对策
中国司法体制行政化有其深刻历史原因和现实原因。历
史形成中国司法组织中实施实际上首长负责制是一个关键原因，由此还衍生出办案过程中请示汇报制度和法官行政等级制度，混淆了司法和行政、司法机关和行政机关区分。在今天，司法体制行政化已经成为实现司法独立和司法公正制度障碍和观念障碍，所以司法体制改革当以改革司法体制行政化为关键，以确立司法独立和司法公正为目标，对司法体制进行必需革新。为此笔者提出以下几项改革对策：
（一）全方面实现司法行政和司法审判分立
司法行政和司法审判分立是世界各国构建司法体制通行做法。司法机关作为国家机关，不可避免地要处理一系列内部行政事务， 不过法院内部行政管理制度不能窒息和遮蔽独立审判制度，法院本身行政管理职能不能侵蚀、干扰甚至替换法院作为审判机关极其关键审判职能，〔13〕 所以司法机关运行过程中天然要求司法行政和司法审判分立，从而最大程度确保司法权独立和公正。
即使中国1982年《宪法》明确要求了司法行政和司法审判分立标准，但在1983年、1986年和1997年数次国务院机构改革中，却放弃了国务院及县以上地方人民政府司法行政部门管理司法机关司法行政工作职能，这实际上恢复了司法行政和司法审判合一制，宪法相关司法行政和司法审判分立标准也就被搁置了。〔14〕 然而分析中国司法体制行政化原因及表现，能够看出，法院人事制度、案件审理制度、法官制度行政化很大程度上是司法行政和司法审判合一制造成，所以要确保司法独立，实现司法行政和司法审判分立十分必需。笔者认为，中国在司法体制改革中应该从以下多个方面从新配置权能，以实现司法行政和司法审判分立。
首先，将法院司法行政管理权交由同级司法行政部门行使。法院后勤服务、法警警务、财务管理、诉讼费收缴、教育培训、人事事务等职能和从事该项工作工作人员全部移交司法行政部门，让司法行政部门真正成为司法机关组织部、宣传部、教育部、后勤部，使司法机关能够独立、安心推行审判职能。
第二，将判决和裁定强制实施权划归司法行政机关。中国刑事判决实施权一直是由行政机关行使，但却一直把民事和行政判决、裁定强制实施权交由司法机关来行使，使得司法机关长久以来陷入实施难、实施乱怪圈，严重干扰了司法独立、司法公正实现。强制实施权含有显著确实定性、主动性、强制性、命令性等行政色彩，属于经典行政权，判决裁定实施属于经典具体行政行为，所以，裁判实施权并不是中立性、被动性司法审判权合理延伸，而应归属于行政权范围 ，〔15〕 应由行政机关而不宜由专司审判职能司法机关实施。如前所述，实施性是司法行政权关键特征，提议将生效判决和裁定强制实施工作交由司法行政机关负责，使司法行政机关真正成为名副其实司法实施机关。
第三，将行政处罚强制实施权交由司法行政部门行使。中国将行政处罚强制实施纳入司法机关职能范围初衷是让司法机关监督行政机关具体行政行为。不过长久以来这种体制不仅影响到了司法审判业务正常进行，而且现实中因为程序复杂，部分本应强制实施行政违法案件却得不到立即实施，客观上放纵了违法行为，影响了行政效率提升和法律威严。所以，笔者提议把行政处罚强制实施权交由司法行政部门行使，由司法行政部门对相关行政机关报来实施申请进行审查，符正当律要求给予强制实施。
第四，为确保司法行政部门能够愈加好推行司法行政权，同时确保司法机关独立性和中立性， 改变司法机关过多受制于地方党、政机关现实状况。司法行政部门在管理司法机关司法行政事务后，应实施中央到地方垂直管理。各级司法行政部门工作人员由国务院统一配置，经费由中央财政统一拨付。
司法行政和司法审判分立后，司法机关只负责和审判相关业务，只保留法官等和审判有直接联络工作人员，其它人员包含司法警察、财务人员、政工人员、后勤人员将依据“人随事走”标准转入司法行政部门。
（二）推行司法机关机构改革
要排除行政官员对司法干预，要改变司法地方化现实状况，就必需打破现有法院设置格局。〔16〕 所以司法行政和司法审判在体制上分立后，应进行全方面司法机关机构改革。 机构改革应由中央统一领导进行，地方不再对司法机关机构设置、人员编制进行核定，不再负责管理司法机关财政、人事等工作。司法机关机构设置和人员编制则由中央机构编制委员会直接核定，经费由中央财政经过司法行政部门给予拨付，人员则依据司法机关特点，根据《法官法》相关要求进行选拔和管理，从而把司法机关完全从地方行政体系中分离出来。司法机关机构改革中应首先取消司法机关行政等级，内部工作人员行政等级也随之取消，同时根据 法院内部机构设置，应该也必需以审判工作为中心标准，〔17〕 对内设机构进行全方面精简和归并，将推行司法行政职能机构划归司法行政部门，法院以后则只保留和审判业务相关业务庭和机构。鉴于现在法院审判业务部门职责划分不尽科学，争办案件、扯皮不清、相互推诿情况时有发生，尤其是民事、经济审判部门在案件管辖范围上不甚明确，部分新类型案件起诉到法院后，立案部门不知该分给谁来审理，这次法院内设机构改革内容之一就是要重新划分各审判庭职责权限，做到分工明确，职责分明。〔18〕 以后法院应只保留民事、刑事、行政等大审判庭和立案庭 ，强化审判专业化。各审判庭庭长则不再是行政领导，不负担业务领导和行政管理工作，只负责审判业务协调工作。
除此之外，应撤消审判委员会，成立法官委员会。法官委员会由本法院全体法官组成，法院院长则为当然法官委员会主任。法官委员会关键负责法院审判业务协调、法官权益保障、法官职务行为监督和法院日常事务处理，和向人民代表大会推荐法官人选。法官委员会不负担法院行政管理工作，不干涉审判员具体审判业务，法院院长当然也不是行政领导，只是法官委员会召集者和法院日常事务处理人。
（三）建立新司法机关党务领导体系
中国共产党是中国执政党，司法机关接收中国共产党领导和监督是当然，也是必需。中国司法机关内部均成立有党基层组织或党组，各级地方党委也全部设有政法委员会，负责领导地方公、检、法机关。然而，实践证实这种领导形式很轻易使司法机关受至于地方党政机关，变成“地方法院”影响到司法独立，不利于司法改革深入深入。所以，提议党中央对司法机关党务工作实施垂直领导，成立中央司法工作委员会。各级人民法院中党基层组织，在组织上则统一由中央司法工作委员会领导，不再直接接收地方党委领导，为便于工作，中央司法工作委员会可在各省设置派出机构，代表其推行职能。 中央司法工作委员会及其派出机构负责领导司法机关党务管理、法官选拔、组织建设、廉正建设等工作 ，不干涉司法机关对具体案件审理。
（四） 革新案件审理体制，保障法官独立行使职权
司法独立关键内容是法官独立，法官除了对法律正义负责外，不向任何人负责。〔19〕 正如马克思所说：“法官除了法律外，就没有别上司。”〔20〕 能够说，从本质上见解官向法律负责就是向法律制订者-人民代表大会负责，最终向人民负责。然而，因为中国现今司法体制行政化和法官职业被职级化，使得法官在案件审理过程中却要一直听命于上级领导或由领导组成审判委员会，实际上造成法官向上级、向领导负责现实状况。所以司法机关应在内部机构改革基础上全方面革新案件审理机制，废除“案件审批制度”和“审判委员会制度”。
“案件审批制度”和“审判委员会制度”和现代审判直接审理标准是背道而驰，直接审理标准要求作出审理判决法官必需直接审理案件，在直接参与案件审理过程中去感受案件体会案件当事人对案件认识，这么作出裁判才会是最靠近案件真实裁判 ，而且是一个为当事人所信赖真实。 应该说在现有体制下法官独立且直接审理案件是极难达成。所以，以后法官在案件审理过程中应全程独立，不再将案件提交庭长或院长审批，庭长或院长也无权对其它法官审理案件进行干涉，对于重大、疑难案件可经过扩大合议庭方法来“集思广益”，作到真正透明和公正。同时应在立法上保障法官独立，因为中国一直强调法院独立而非法官独立，所以在法律上并未明确法官独立，所以应将法官独立标准写入《宪法》、《人民法院组织法》、《法官法》等相关法律 ，并建立法官终生任职制度、提升法官福利待遇和政治待遇，为法官独立提供身份保障。
（五）实施新司法机关人事制度。
在全方面实现司法行政和司法审判分立基础上，进行司法机关人事制度改革，创建一套符合司法机关特点司法人事制度。
首先， 对各级司法机关工作人员进行全方面分类，通常从事司法行政事务工作人员，全部转入司法行政机关，实施公务员制度，并享受相关福利待遇和管理措施。从事司法审判及其相关工作工作人员，这里包含审判员和书记员，则推行新人事管理制度，不再参考公务员管理，不再授予行政等级。
第二，将司法机关人事事务管理职能由地方人事部门转交司法行政部门推行。司法部成立司法干部管理局，地方各级司法行政部门亦成立相关机构，专门负责司法机关录用、工资、福利、专业技术等级评审等日常人事工作。
第三，依据法官职业特点， 建立法官专业技术等级体系 .以后法官只评授专业技术等级，不再担任行政职务，不再授予行政等级。专业技术等级只代表法官业务能力和水平，法官之间没有行政等级高低，没有隶属关系，地位平等。法官专业技术等级由国务院司法行政部门专门成立评审委员会评授。
第四，依据法官专业技术等级制度，制订适合其职业特点工资福利体系。法官依据自己专业技术等级享受相关工资福利待遇。有鉴于中国具体国情和法官整体素质还不高现实状况，法官工资福利待遇和社会其它人员相比不应过于悬殊，但不应低于政府机关处级以上领导干部或国有大型企业中层以上管理人员。提议给法官无偿医疗待遇和较高退休待遇。
第五，改革法官选拔任用制度。 如前所述，中国现行法官选拔制度含有极强行政性，基础上是把法官看成公务员来选拔 ，整个选拔工作全部由政府人事部门全程操作。司法机关大多数新录用人员，包含高校毕业生、军转干部 ， 通常全部先在书记员等其它岗位任职几年后，就能够转任法官了，从整体上来看这一选拔模式并没有表现出法官职业特点，而且人员素质并不能很好确保。所以笔者认为，从提升中国法官队伍整体素质大局出发，依据《中国法官法》，初任法官应关键从经过国家司法考试、含有法官任职条件法学硕士、律师、公证员等法律专业工作者中公开选拔。初任法官人选选拔工作可在中央司法工作委员会领导下，由用人法院和同级司法行政部门共同进行，检察机关全程监督，能够采取考试、考评等多个方法进行，具体措施及程序由司法部统一制订 .初任法官人选确定后，则由院长提请同级人民代表大会任命。以后中国还应逐步建立上级人民法院法官从下级人民法院优异法官中选任，和从律师和高层次法律人才中选任法官制度，从而使法官起源和选任真正形成良性循环。对于人民法院院长、副院长则由中共中央司法工作委员会向所在地人民代表大会提名任免。庭长由院长在取得中央司法工作委员会派出机构同意后向所在地人民代表大会提名任免。以后地方组织人事部门将不得干涉司法机关选拔任用工作。
第六，建立单独书记员人事管理体系
书记员在中国司法机关内，是仅次于法官和审判业务联络最亲密人员。 依据《中国人民法院组织法》第四十条要求：“ 各级人民法院设书记员，担任审判庭统计工作并办理相关审判其它事项”，可见书记员地位和作用不可小视。 因为书记员和审判业务亲密相关，而且对审判工作影响很大 ，所以书记员不宜划入司法行政部门管理，以后还应作为法院工作人员一部分 .不过现今书记员制度却存在很大弊端，因为法官大多是从书记员中选拔， 致使书记员难以安于本职员作，思想极不稳定，失去钻研本职员作源动力，专业素质、专业技能难以提升。书记员大多重视法律业务学习，为向法官转任打好基础，而忽略统计、归档等书记员基础素质训练，难认为审判工作提供高效、优质服务。有鉴于此，我们应借鉴国外做法， 在司法机关中相对法官，单独设置书记员职务序列，确立书记员终生任职制，停止从书记员中选拔法官，让书记员从招录、任职、升迁到福利待遇全部自成一体，以确保书记员队伍整体稳定，促进其素质和工作质量提升。
（六）确立新司法机关后勤保障和财政管理体系
根据司法行政和司法审判分立标准，人民法院内部诸如办公场地管理、日常维护、车辆管理、治安保卫、后勤供给等后勤保障工作将全部由司法行政部门负责。人民法院将全心专注于审判等司法事务，不再为后勤保障分心。 人民法院财政工作则由司法行政部门统一负责管理及支付，经费由中央财政拨付。诉讼费收缴由司法行政部门负责，法院不再直接收取当事人诉讼费 ，根本和经济利益脱钩。收缴诉讼费由司法行政部门全额上缴中央财政。法官和书记职员资则由中央财政拨付至省级司法行政部门，由省级司法行政部门直接发给本人。
（七）消除上下级司法机关行政性关系
上下级司法机关应是纯粹审级监督关系，不应存在任何行政性关系，所以下级法院不得向上级法院就具体案件审理问题请示汇报，上级法院也不得向下级法院就具体案件审剪发出命令、指示和意见。每个法院只向法律负责，而不是向上级法院负责。 最高人民法院也不应就具体案件发出所谓司法解释，而应就怎样具体应使用方法律问题，对部分法律条文内涵和外延作字面和合乎逻辑扩张性或限制性解释，使法律规范反应和表现立法原意深入明确。〔21〕 伴伴随这种法院之间关系改变，为了填补法院之间行政监督关系消失所带来监督真空，应强化审级监督，提议中国将“两审终审制”改为“三审终审制”。
（八）加强对司法机关全方面监督
司法独立并不等于司法权膨胀，更不等于司法机关一家独大无人监督。但很多保障司法权独立制度或方法却是双刃剑，它在使司法得以独立同时， 也会使司法权极度扩张、被人滥用，甚至滋生腐败。而司法机关是法律和正义护卫人，是权力滥用和官吏腐败控制者。所以，司法腐败往往比行政腐败和其它腐败更为可怕，更为糟糕，所以加强对司法机关全方面监督也就显得十分关键。对司法机关监督，笔者认为应该从以下多个方面做好工作：
1、确立司法机关内部监督体系。司法机关内部监督能够分为，审级监督和同一法院内自我监督两个部分。审级监督关键是经过上诉程序来实现。自我监督则能够经过多个形式，比如错案追究制度、公开审理等，法官委员会成立后也能够起到内部监督作用，对不合格法官能够进行训诫甚至提议人大给予免职。
2、加强检察机关监督
中国宪法要求，人民检察院是国家法律监督机关。根据《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律要求，人民检察院行使法律监督权。对法院监督是法律监督关键组成部分。在现有法律条件下人民检察院能够经过抗诉等形式对人民法院审判活动进行监督，现在尤其要强化人民检察院对民事、行政审判监督，完善相关监督体系。
人民检察院在对审判业务进行法律监督同时，还应担负对法官监督职能。人民检察院应强化对法官监督职能，确立人民向检察院举报不合格法官制度，经过诉讼和非诉讼手段对法官职务行为进行监督。
3、规范人大监督
人民代表大会对司法机关监督是依据宪法确立，人大监督关键经过听取审议工作汇报、质询、人事任免和个案监督等形式来实现。从人大监督现实状况来看，应着重强化质询、人事任免和个案监督等形式，使监督程序化、正规化。
中国司法体制行政化有其内在历史原因和现实原因，要使其非行政化显然不是一朝一夕事情，它包含到司法体制整体变革、司法权能重新整合。而司法体制作为政治体制关键组成部分，她改革也必需伴随政治体制对应改革，所以二者必需相互配合，不能忽略各自对对方影响，所以，在非行政化进程中，当以体制现实为出发点，步步为营、稳扎稳打、全方面计划、分次实施，最终实现中国司法体制平稳革新和合理化构建 .
注释：
[1] 柴发邦主编：《民事诉讼法学》，北京，法律出版社，1987年版，73页。
[2] 吴晓东：《审判运行机制改革需处理三问题》，载于《人民法院报》，6月2日。
[3][10] 胡夏冰、冯仁强主编：《司法公正和司法改革研究综述》，北京，清华大学出版社，5月第一版，138、176页。
[4][13] 刘武俊：《法官职业走出泛行政化定位误区》，载于《人民日报》，8月5日。
[5][6] 朱苏力：《论法院审判职能和行政管理》，载于《中外法学》，1999年第5期 .
[7] 余昌洪：《 论司法独立及其实现》， 载于“北大法律信息网”。
[8][9] 孔祥林：《影响司法公正制度性缺点分析》，载于《唯实》，第3期，57～60页。
[11] 龙宗智、李常青：《论司法独立和司法受制》，载于《法学》， 1998 年第 12 期。
[12] 张卫平：《论中国法院体制非行政化 -法院体制改革一个基础思绪 》，载于《法商研究》，第3期，3~10页。
[14][15][21] 刘武俊《司法行政权界说及其合理配置》，载于“燕园评论”网 .
[16] 易延友：《司法独立之理念》，载于《欧洲法律和经济评论》，9月23日。
[17][18] 肖扬：《人民法院改革进程和展望》，载于《国家行政学院学报》，第3期。
[19] 李伯侨、周志轶：《法官人格独立-司法改革又一条思绪》， 载于“北大法律信息网” .
[20]《马克斯恩格斯全集》第1卷，76页。
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