农业保险精准理赔问题研究——以山东滨州为例.pdf

71Feb.20242024年2.月JOURNALOFINSURANCEPROFESSIONALGE(Bimonthly)Vol.38No.1保险职业学院学报（双月刊）期第第3 8 卷农业保险精准理赔问题研究以山东滨州为例张保帅，任晓莉？（1.滨州市农业技术推广中心，山东滨州2 5 6 6 0 1;2.滨州市滨城区农业技术推广中心，山东滨州2 5 6 6 0 2)【摘要】农业保险对稳定粮食生产、促进乡村振兴意义重大。我国是全球农业保险保费规模最大的国家，农业保险发展迅速，但是理赔不精准等问题阻碍了农业保险高质量发展。本文以山东滨州地区农业保险实践为例，着重探讨农业保险平均赔付、协商赔付等理赔不精准问题，分析原因并提出推进理赔科技化与数字化建设、完善理赔监督管理制度、加快试点创新型农业保险产品、提高保障水平等建议。【关键词】农业保险；精准理赔；财政补贴；粮食安全；农业数据中图分类号F840.66【文献标识码A文章编号】1 6 7 3-1 3 0 6(2 0 2 4)0 1-0 0 7 1-0 6Abstract Agricultural insurance is of great significance to stabilize grain production and promote ruralrevitalization.China is the largest agricultural insurance premium scale country in the world where agriculturalinsurance has developed rapidly,but there are problems such as inaccurate claims,which hinder the high-quality development of agricultural insurance.Taking the practice of agricultural insurance in Binzhou area ofShandong Province as an example,this paper focuses on the inaccuracy of agricultural insurance claims suchas average payment and negotiated payment,analyzes the reasons,and puts forward suggestions on promotingof scientific and digital claims,strengthening claims supervision and management system,accelerating thepilot of innovative agricultural insurance products,and improving the guarantee level.Key words agricultural insurance;accurate claim settlement;financial subsidies;food security;agricul-tural data我国粮食生产的产出效益不高，不仅低于第二、三产业，而且低于经济作物生产，2 0 0 4 一2 0 2 2年，苹果、蔬菜的净利润均值分别为每公顷3 5 7 6 5.2 3元、3 7 9 4 1 元，而三大主粮平均净利润仅为每公项1614.15元。特别是近年来极端天气增多，自然灾害风险高，种粮效益持续下降，提高种粮农户抗风险能力迫在眉睫。农业保险作为一种重要的风险管理工具，能够有效帮助农户减灾降损，保护种粮农户利益。随着农业保险的发展，保险规模不断扩大，传统的粗放理赔问题凸显。对此，一些专家学者从不同角度进行了研究。度国柱等 2 研究显示某地市农险赔付率变异系数仅为6.3%，惜赔、少赔是主要原因，存在“不该赔的赔了，该赔的没赔或少赔”问题；牛浩等 3 研究显示赔付率并不能与农作物减产率构建显著的正向关系，难以做到“应赔尽赔”；魏腾达等 4 研究显示我国农业保险赔付额仅占生产损失的3 0%；黄颖等 5 研究显示农业保险主要通过直接效应影响农民收入，应着重解决赔偿少、理赔难、监督难等农民反映强烈的现实问题；易福金等 6 研究显示保费补贴“包干制”是农业保险赔付乱象产生的重要原因；郭凤茹等 7 研究显示“科技+数据”能作者简介：张保帅（1 9 8 7-），男，山东滨州人，滨州市农业技术推广中心农艺师，研究方向：农业技术推广。任晓莉（1 9 8 9-），女，山东滨州人，滨州市滨城区农业技术推广中心农艺师，研究方向：农民职业教育。感谢匿名审稿人的意见，文责自负。722024年第1 期保险职业学院学报（双月刊）够帮助农业保险实现精准理赔；张峭等 8 研究显示基于3 S的“天、地、空”一体化查勘定损体系是种植业保险精准理赔的重要技术。遗憾的是，目前多数研究集中于数据分析与技术应用等方面，在政策执行与实际操作层面缺乏相关研究，基层从事农业保险推广的人员也较少反馈问题并提出建议。本文从基层视角出发，围绕滨州市农业保险发展现状、理赔不精准问题及原因进行探讨并提出针对性建议。一、滨州市农业保险发展状况（一）主要险种及承保理赔情况滨州市农业保险险种包括小麦、玉米、水稻、棉花、大豆、温室大棚、冬枣、鸭梨保险等，其中小麦保险和玉米保险是最主要的险种。2 0 2 3 年，小麦保险和玉米保险的承保面积分别为3 0.9 万公项、2 9.7 万公项，投保率分别为9 3%、9 0%，保费规模分别为1.5亿元、1.8 亿元，保险面积、保费规模分别占种植业保险面积、保费规模的9 7.1%、9 7.2%。在理赔方面，滨州市自2 0 0 8 年开始推广农业保险，据滨州市保险行业协会统计，截至2 0 2 1 年4 月全市农业保险累计支付赔款7.6 亿元，惠及近百万农户，使广大农户在遭遇重大自然灾害后得到了不同程度补偿，同时也成功实现了财政资金投人的放大效应。2 0 1 9 年滨州市遭遇台风“利奇马”带来的暴雨灾害，玉米生产遭受严重损失，当年玉米保险赔付率达到1 9 0%，切实保护了农户利益。2 0 2 0 年至今没有比较大的灾害，赔付率维持在4 0%6 0%。2 0 2 2 年滨州市小麦保险和玉米保险赔付款分别是2 7 8 0 万元、8 9 8 8 万元，赔付面积分别是1.2 万公项、3.1 万公项。（二）推动农业保险发展的主要措施1.各级财政支持保障农业保险发展。财政补贴减轻了农户的保费支出负担，调动了农业保险利益相关主体的积极性。由表1 可知，各级财政补贴占保费的8 0%，农户承担保费的2 0%。以滨州市小麦完全成本保险为例，每公项保费5 1 0 元，各级财政补贴4 0 8 元，农户只需缴纳1 0 2 元。可以说，财政补贴为农户投保兜底，是农户投保的基础。如果没有财政补贴，农户因保费支出较多，投保意愿降低，就会导致农业保险市场规模不足；中央财政农业保险保费补贴管理办法要求保险费率按照保本微利原则厘定，综合费用率不高于2 0%，保险公司会因农业保险市场规模小、利润低而没有积极性开展农业保险业务。财政补贴扩大了农业保险市场规模，也调动了保险公司参与农业保险的积极性。20222023年，各级财政为滨州市农业保险承担保费7.1 亿元，推动了滨州市农业保险的高质量发展。表1 山东滨州主要粮食作物保险保费承担比例中央财政补贴省财政补贴 市财政补贴县财政补贴农户自缴35%30%7.5%7.5%20%2.地方政府考核推动农业保险发展。保险公司依靠自己的力量仅可调动以种粮大户为代表的对农业保险需求比较强烈的农户投保积极性，而通过乡镇政府、村干部等组织农户集中投保，能够促进更多农户缴纳保费。从2 0 2 1 年开始，滨州市小麦保险和玉米保险投保率显著提高，2 0 2 2 年达到90%左右，比2 0 2 0 年提高了2 0 多个百分点，主要原因是有关部门将农业保险投保率纳人了政府考核体系，各级地方政府提高了对农业保险工作的认识与重视程度，不再是简单地召开会议组织投保工作，而是强化对投保工作的行政动员，加大对农业保险政策宣传力度，将投保工作压力从上到下一直传达到村干部，充分发挥了政府行政动员作用及农户对政府的信赖作用。滨州市的情况与山东省总体情况基本一致，将粮食作物保险投保率列人地方党委政府考核范围后，提高了各级党委政府对保障粮食安全的重视程度，2 0 2 2 年山东省三大粮食作物保险投保率达8 9%9 二、存在的问题滨州市农业保险覆盖面不断扩大，风险保障水平不断提高，保险产品不断增加，取得了一定成效，但也存在一些问题。例如“强制投保问题”，个别村干部在考核压力下，随意散播“不投保就不发放小麦补贴”的违规言论；与工业发达县相比，产粮大县地方财力处于劣势，却要负担更多的保费补贴，利益调节机制不够合理 1 0 ；农业保险发展受到地方财政约束力量越来越大；等等。这些问题只是个别现象，不足以影响农业保险的高质量发展，最为关键的问题是农业保险理赔不精准。农户投保是为了受灾后能够得到理赔以降低损失，政策支持农业保险发展的目的也是要实现对受灾农户的精准补偿，如果理赔不精准就降低了投保的意义和保险的保障作用，有的农户甚至因为不认可理赔结果从而不再继续投保，理赔不精准阻碍了农业保险高质量发展，是当前呕待解决的问题。理赔不精准的具体表现形式主要有以下几点。73以山东滨州为例张保帅，任晓莉保险精准理赔问题研究第3 8 卷(一）平均赔付保险公司按照同一标准赔付一个区域内农作物受灾情况相似的农户，平均赔付较为普遍，保险公司难以非常准确地判定每户农户的具体损失，只能区域化、平均化赔付。例如，全部按照1 5 0 0 元/公顷的标准赔付某乡镇轻度损失农户，每户农户的损失差异被平均化。平均赔付是典型的理赔不精准现象。（二）协商赔付有的农户认为该赔的没赔或赔款较少，首先与保险公司进行协商，如果双方达不成一致意见，就会通过网络渠道或信访等方式反映问题，在这种情况下，保险公司与农户进行协商时往往本着息事宁人的态度，理赔的客观公正性受到影响。协商赔付是人为干预理赔的结果 1 1-1 2 ,弱化了赔款与受灾相互对应的关系，是不精准的理赔手段。（三）小额赔款理赔呈现单位面积（每公项）赔款较少、理赔总面积较多的特点。一些农户虽然得到了赔款，但是赔款额较少，对农户损失的补偿意义不大，甚至造成了部分小农户对农业保险的消极态度，觉得农业保险可有可无。如图1 所示，2 0 2 1 年滨州市小麦保险理赔面积1 4 2 0 1 公项，赔款2 7 6 8.1 1 万元，平均每公项赔款1 9 4 9 元；2 0 2 2 年滨州市小麦保险理赔面积1 2 0 8 9 公顷，赔款2 7 7 9.9 2 万元，平均每公顷赔款2299元；2 0 2 3 年滨州市小麦保险理赔面积4 1 0 2 8公项，赔款1 1 0 4 9.7 万元，平均每公项赔款2 6 9 3 元。而早在2 0 1 9 年山东省每公项小麦生产成本已达1.53万元 1 3 45000m112000400001000035000理赔面积30000一赔款8000250006000200001500040001000020005000002021年2022年2023年年份图1 滨州市2 0 2 1 一2 0 2 3 年小麦保险理赔面积及赔款（四）其他问题农业保险理赔过程中还存在惜赔少赔、协议赔款等问题，这些问题不具有普遍性，滨州地区未发现或证实存在这些案例，但也需要保持警惕。一是惜赔少赔，保险公司该赔的不赔或虽然赔了但赔款低于农户应该得的赔偿。例如，有的保险公司查勘不全面，农户不报案即使受灾也不会查勘定损，更不会赔款给农户；有的保险公司受理出险报案不及时，甚至出险报案不受理，不去现场查勘，自然不用赔款。二是协议赔付，有的保险公司在投保前与农户约定最低或保底的赔款额，无论有灾无灾都赔款；有的虽没有约定，但会以理赔的形式拨付农户资金，或以“防灾防损 的名义返还农户资金 1 4 。这些资金数额一般高于农户自己缴纳的保费而低于全额保费，例如，每公项某类型的农业保险保费为1 2 0 0 元，农户缴纳2 4 0 元，财政补贴9 6 0 元，协议赔付给农户4 8 0 元，实现了保险公司和农户都“赚钱”。三是虚假理赔、冒领赔款等，虚假理赔是指虚构或大灾害，套取理赔资金；冒领赔款是将本该支付该农户的赔款挪作他用或据为已有。何小伟等 1 5 研究显示，2 0 1 2 一2 0 2 0 年，农业保险犯罪行为中8 3.9 6%案件为虚假承保理赔，6.5 2%案件为挪用、侵吞保险费或赔款。三、原因分析（一）查勘定损无法精准到户一是我国农业经营规模小，户均农业土地经营规模为0.5 公项，约为日本的1/4，欧盟的1/4 0，美国的1/4 0 0 1 6 。根据第三次农业普查数据，小农户数量占到农业经营主体9 8%以上，小农户经营耕地面积占总耕地面积的7 0%。小农户众多且每家每户地块分散、面积较小，保险公司难以与每户农户对每一地块受灾损失情况共同进行查勘定损。二是农作物生长及受灾具有特殊性，存在面广量大的特点，生长周期内可能多次受灾，保险公司只有记录每一次受灾情况，等到农作物成熟后，在收获前集中查勘定损，时间约束性较强。以上两个客观因素导致保险公司查勘定损精准到户需要付出高昂的理赔业务费用（人员工资、车辆设施等费用），可能出现查勘定损到户的业务费用超过赔款金额的现象。保险公司查勘定损精准到户的成本太高，只能以村庄、乡镇或县为单位进行集中查勘定损，首先按照轻度、中度、重度三个档次粗略地判定农作物受灾的损失情况，然后根据抽样测产数据确定每个档次的具体损失比例，出现一个区域内众多地块被认定为同一个损失比例的现象。例如，某乡镇被判定轻度档次的损失比例全是3 0%。因损失比例决定了赔款额，损失比例平均化、区域化导致了平均赔付问题。在农业保险合同纠纷案件中，超过74保险职业学院学报（双月刊）2024年第1 期70%的案件涉及事实认定的纷争，灾害损失比例是其中的纷争之一 1 7（二）定损缺乏客观标准生物产量损失具有难以准确评估的特点，而且损失情况主要依据理赔人员的现场查勘判定，定损的主观性、随意性较强。例如，不同的理赔人员对同一受灾地块的损失判定不一致，有的判定轻度损失，有的判定中度损失。没有客观的定损标准或办法，导致定损的结果存在争议，有的农户觉得赔款少而损失多，保险公司对这些争议难以拿出准确的判定依据，不能够充分证明自己的定损结果是科学无误的，只能证明定损程序合理合规，所以解决理赔争议最常见的方法就是双方协商。（三）理赔科技化及数字化水平较低一是理赔科技化水平低。利用卫星遥感、无人机技术可以辅助人工发现受灾地块，粗略测量农作物受灾情况，但是遥感分辨率达不到能够提取每户农户耕地地块边界的精确度 1 8 ，同时因农作物生长、产量评估及因灾减产等机制复杂，用遥感技术不能准确判定具体损失程度。二是理赔数字化水平低。一直以来，没有建立以耕地位置为基础的农业保险承保信息、理赔记录、气象记录、地力水平、作物产量等相关数据库，而且已有的农业数据不能共享，农业保险数字化建设滞后。例如利用农村土地承包经营权确权登记数据可以简化农业保险核验程序，提高效率降低成本，但是由于没有建立数据共享机制，保险公司无法利用这些数据辅助理赔工作。如果对同一地块历年的理赔数据进行记录，可以利用数据对比排查理赔问题，促进保险公司严格规范理赔。理赔科技化和数字化发展不足，导致目前主要依靠人工进行查勘定损，效率难以提高，间接导致平均赔付、协商赔付问题仍然存在。滨州市已经应用山东省农业保险管理平台管理技术，将所有保单及赔案都上传平台，平台可以自动识别重复保单等问题，保费补贴资金依据平台数据进行结算，但是尚未实现为精准理赔提供数据支撑目标。（四）保险公司理赔不规范有的农户因外出务工、不知道报案渠道等原因没有主动报案，保险公司就不主动处理出险，导致查勘不全面；有的保险公司单方查勘，不通知农户、村庄或乡镇等方面共同进行查勘；有的虽然多方共同查勘了，但查勘记录由保险公司单方记录或让农户代表等在空白记录单上签字；保险公司单方确定损失程度，存在“既是运动员又是裁判员”的问题。这些问题都为保险公司追求利润而惜赔少赔提供了可乘之机。有的保险公司为了扩大规模，引导农户投保，不管有灾没灾，都会赔付一部分资金，导致协议赔付问题产生。（五）监督管理不到位一些虚假理赔、冒领理赔问题之所以出现，是因为有的保险公司工作人员、村干部、协保员等一方或多方参与，利用农户对农业保险了解不足及自身掌握信息的优势，进行虚假投保、虚假理赔、冒领赔款等违规行为所致。农业保险工作由财政、地方金融监管、农业农村等多部门进行监督管理，各部门合力监管不足，容易产生监管漏洞，违法分子有可乘之机。（六）保障水平低一是保险保额较低。我国种植业保险为成本保险，根据投入成本确定保额，单位保额低于农作物单位产值，2 0 1 8 年我国小麦保险单位保额约为小麦单位产值的5 1.7%，三大主粮作物保险的保障贡献（保险赔款和投保作物损失的比值）约为三成 1 9 ，与农户对赔款的预期有很大差距。目前推广的完全成本保险提高了保额，但是仍然低于农作物产值，意味着农业保险只能补偿农户部分损失而无法补偿全部损失。二是分阶段赔付，即根据灾害发生时的农作物所处的生长期进行赔付，赔偿金额=保险金额不同生长期的最高赔偿标准损失率受损面积。以山东省为例，小麦直接物化成本保险将小麦生长周期划分为苗期-越冬期、越冬期-抽穗期、抽穗期-成熟期，对应的最高赔偿标准分别是单位保额的6 0%、8 0%、1 0 0%。划分生长阶段进行赔付是因不同生长时期投人成本不同，符合保成本的保险设计理念，也可以规避一些道德风险。但是在实际操作中，农作物存在多次受灾的情况，保险公司在作物收获前集中定损难以分清每个阶段的具体损失，化肥、种子、地租等大部分成本在作物生长早期投人，但是赔款却根据灾害发生阶段赔付，降低了农业保险的保障能力 2 0 。而且设置了起赔点，损失率只有达到一定比例（比如1 0%）才能有赔付，进一步降低了保障水平。三是赔付作物面积与单位赔款额存在负相关关系。地方政府以“投保人”的身份干预赔付数量（增加赔付面积）并且间接影响单位赔款额 2 1 ，加剧了“广赔付面、低赔付额”问题。75-以山东滨州为例张保帅，任晓莉：农业保险精准理赔问题研究第3 8 卷四、精准理赔建议（一）推进理赔科技化与数字化应促进卫星遥感、无人机等科技与农业保险理赔的深度融合发展，进一步发展遥感技术以达到准确提取地块边界、识别作物种类、评估作物产量和损失情况的要求。建议中央财政对农业保险数字化建设设立专项补贴资金，统筹利用农业保险、农村土地承包经营权确权登记、气象信息等相关数据建立以耕地位置为基础的全国性的农业保险数据库，促进农业保险数字化建设。在当前依靠人工查勘定损难以精准化的情况下，理赔科技化和数字化是解决平均赔付、协商赔付的重要手段。(二）加强理赔监督管理通过加强监管，规范保险公司理赔行为，减少协议赔付、惜赔少赔、违规理赔等现象。一是制定具体的理赔操作细则。2 0 2 2 年2 月，原中国银保监会制定了农业保险承保理赔管理办法；同年1 2月，中国保险行业协会发布了中国保险行业协会种植业保险承保理赔服务规范。这些规定对理赔具有一定的指导性作用，但在基层实际操作中不够具体，例如，一个乡镇需要抽取几个样本测定损失比例，如何确定抽样测损结果的可靠性，如何确定理赔纠纷的处置规则及效力等，一些基层面临的理赔问题都没有具体的规定。应建立具体操作细则，推动基层农险工作人员依法依规、严格规范理赔。二是建立理赔问题反馈机制，畅通理赔投诉渠道，建设农业保险问题投诉平台，设置投诉电话，设立村级农业保险服务站和监督电话公示牌等，定期调查农户对理赔的满意度。三是明确政府与市场边界，加强监管，减少干预，既要防止政府“缺位”，也要防止“越位”2 2 ，不得强制保险公司赔款，将理赔作为农业保险绩效评价及政府部门监管的重点。（三）试点创新型农业保险产品试点创新型农业保险产品，促进理赔客观化、标准化、规范化。一是探索理赔程序简单、保障内容不同的产品，如只对农作物绝产进行赔付的产品，或依据气象数据理赔、不需要查勘定损的天气指数类保险等。滨州市已试点开展冬枣天气指数保险、日光温室寡照指数保险、生猪“保险+期货”等新型农业保险，这些保险理赔依据客观标准，避免了查勘定损等理赔不精准的问题。二是建立基础性的强制险并提供更高保障水平的附加险，农户必须投保强制保险，可以自主选择附加保障农产品价格或保额更高的保险等，各级财政全额承担强制保险保费。以滨州市小麦保险为例，按照2 0 2 3 年滨州市小麦种植面积3 3 万公项测算，各级财政承担100%的保费比承担8 0%的保费多缴纳1 9 8 0 万元，即可实现滨州市小麦直接物化成本保险强制性全覆盖，避免选择性投保、遗漏报案、查勘不全面等问题。四）提高保障水平一是提高保险金额。提高保额是提高保障水平最重要的手段，应根据作物种类、区域风险等级和产量水平、作物市场价格等因素动态调整保险金额，促使赔款能够覆盖因减产造成的收人损失。二是完善赔付办法。对于绝产的作物，因苗期投入成本相对少（少部分成本在苗期投入，后期还需投入农药、浇水、施肥、收获等成本），并且苗期绝产后可以补种或改种，可以分苗期及其他时期两个阶段确定不同的最高赔款额；对于减产的作物，全部按照最终损失确定赔款额，不再分阶段赔付。三是设立最低赔款额。单位赔款额不得低于单位保费收人，杜绝保险公司“无钱可赚”从而减少协议赔付等乱象。例如，每公项小麦保费5 1 0 元（农户缴纳1 0 2元、财政承担4 0 8 元），赔款不得低于5 1 0 元。如果单位赔款低于单位保费，保障程度很低，就会给人为干预理赔提供空间。通过提高保障水平，促进农业保险保“小灾害、大概率”向保“大灾害、小概率”转变，解决单位赔款额小、赔付面积广的问题，促进因灾赔付，就会不断完善精准赔付路径，实现小灾小赔，大灾大赔，无灾不赔。参考文献1】罗吃.保障农民种粮合理收益面临的难点与政策选择J.价格理论与实践，2 0 2 3（8：6 1-6 5,2 0 4.2度国柱，韩志花.农险经营中值得重视的几个问题：一个农险赔案引发的思考 J.中国保险，2 0 1 9(7)：3 1-3 6.3牛浩，陈盛伟.政策性农业保险实现“真赔”了吗：基于全国2 0 1 1 一2 0 1 8 年的省级面板数据 J.农业经济问题,2 0 2 2,4 3(1 0):1 1 3-1 2 2.【4 魏腾达，张峭，王克.新型农业经营主体的农业保险需求及提升对策：基于全国1 1 3 7 3 个新型农业经营主体的调查 J.保险研究，2 0 2 2（8）：4 8-5 9.5】黄颖，吕德宏.农业保险、要素配置与农民收入 J.华南农业大学学报（社会科学版），2 0 2 1,2 0（2)：4 1-5 3.76保险职业学院学报（双月刊）2024年第1 期6易福金，陆宇，王克.大灾小赔，小灾大赔：保费补贴“包干制”模式下的农业生产风险与赔付水平悖论：以政策性玉米保险为例 J.中国农村经济,2 0 2 2(3)：1 2 8-1 4 4.7享郭凤茹，张恩情，任金政，等“科技+数据”赋能农业保险精准化发展 J.保险理论与实践，2 0 2 2（6):1 6-3 0.8张峭，赵思健.中国农业保险科技应用的进展与成效 J.科技中国，2 0 2 2（2)：4 3-4 7.9】唐琦新形势下农业保险高质量发展的现状与挑战：以山东省为例 J.公共财政研究，2 0 2 2（6)：5 6-6 5.10】郑兆峰，宋洪远.健全粮食主产区利益补偿机制：现实基础、困难挑战与政策优化 J.农业现代化研究，2023,44(2):214-221.11度国柱.关于农业保险精准理赔问题的思考 J.保险理论与实践，2 0 2 3(6)：2 0-3 7.12张峭，王克，李越，等.我国农业保险风险保障：现状、问题和建议 J.保险研究，2 0 1 9（1 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