中国高铁运维规章“走出去”实施方案研究.pdf

中国科技期刊数据库 工业 A 收稿日期：2023 年 12 月 21 日 作者简介：孙锋（1974），汉族，河北保定人，学士学位，工程师，研究方向为铁道运输。-165-中国高铁运维规章“走出去”实施方案研究 孙 锋 中国铁路北京局集团有限公司雅万高铁（国际项目）管理组，北京 100860 摘要：摘要：详细研究国铁运维技术规章管理层级和架构，分析了运维技术规章的管理管理规定，理清了各层级规章的定位及作用，总结了运维技术规章“走出去”面临的困难和存在的缺陷。以雅万高铁为例进行了对照研究，梳理了印尼国家铁路行业管理法律法规的框架，按照国际公认的 ISO 管理体系的过程化方法，重点寻求解决依法合规和广泛适用性问题的解决方案，力求建立中国高铁运维技术规章“走出去”的通用路线和模板，构建了运营、维护和职业健康与安全的综合规章体系的框架，搭建了体系的总体架构，确定了各层级文件的构成与模板。关键词：关键词：高铁；运维规章；走出去 中图分类号：中图分类号：U226 0 引言 近年来随着中国高铁技术的突飞猛进和国家“一带一路”倡议的深入推进，高铁技术装备、施工建设和运维“走出去”项目逐步落地实施，中老铁路的建设开通改善了两国沿线居民的出行、促进了邻近区域的经济发展；而作为东南亚地区第一条高速铁路的雅万高铁（KCJB），更是中国高铁“走出去”的标志性项目，其示范作用和经济带动作用更加明显。本文以 KCJB为例进行中国高铁运维规章走出去进行研究，旨在建立一套标准化、体系化的运维规章体系，并提出可行的实施方案。1 国铁运维规章架构 国铁的运输技术规章是指铁路技术设备完成施工或制造且交付运营后，涉及行车组织、客运组织、货运组织和技术设备的运用、管理、维护等方面的规章制度，其制定的基础为国家的法律法规和技术标准，实行国铁集团、铁路局集团公司和站段的三级管理：国铁集团：国家铁路技术管理的基本要求及需要在国家铁路统一的技术管理要求；铁路局集团公司：国铁集团未作规定且需要在铁路局集团公司范围内统一的技术管理要求；站段：铁路局集团公司未作具体实施规定且需要站段细化补充。运输技术规章分为基本规章、系统规章和单项规章，基本规章作为核心规章是铁路技术管理的基本要求；系统规章是专业范围内综合的技术规章；单项规章则是专业范围内单一的技术规章。国铁运输技术规章的层级及分类见图-1。图 1 国铁运输技术规章层级及分类 2 面临的困难 从图 1 所示的层级来看，铁路企业层面技术规章依据国家法律和交通运输部等部委的法规制定，各国在铁路经营管理和运输管理方面的法律法规的覆盖范围和管理规定存在较大差异，立法问题是制约中国铁路运维规章“走出去”的基础性因素。现行铁路技术管理规程（简称：技规）由中国铁路总公司于 2014 年以铁总科技2014172 号文件的形式发布，其定位为国铁集团企业内部的基本技术规章，统领各专业技术规章、企业标准等，技规的上位法规以及其定位决定了其无法满足“走出去”合规性和广泛适用性的要求。同时，中国铁路因其运营里程长、覆盖地域广以及专业分类杂的特点，实行的是国铁集团、铁路局集团公司和站段的三级管理，因此在技术规章管理方面形成了对应的三级管理体系，与各专业互相交叉，形成了庞大的规章矩阵；各管理单位的技术规章管理规中国科技期刊数据库 工业 A-166-定差异巨大，从文档的结构、行文以及描述等方面千差万别。目前的技术规章管理规定和经营管理架构造成了现行技术规章体量巨大、一致性差的现状，给高铁运维规章“走出去”造成了诸多困难，其突出存在合规性和适用性两个方面。2.1 合规性方面 不同国家对于铁路行业的经营、运输和安全存在较大差异，我国铁路行业管理的基本法为 1990 年 9 月颁布并经 2009 年和 2015 年两次修正的中华人民共和国铁路法，其对铁路建设、运输营业、安全与防护做出了基本的规定。印尼铁路行业管理的基本法为 2007 年颁布的第23 号 轨道交通法，其对轨道交通的分类、基础设施、移动设施、经营管理、人员管理、客货运输以及安全管理等方面做出了相应的规定。与 KCJB 相关的印尼铁路行业管理法规框架见图 2。图 2 印尼铁路行业管理法规框架 通过对比两部法律不难发现：印尼的法律规定的条款相对更加具体、更加明确，且其涉及的范围更加广泛、内容更加具有可操作性。在具体的要求上面存在很多差异，以铁路安全保护区的规定为例进行对比：我国 2013 年第 639 号国务院令铁路安全管理条例第 27 条关于铁路安全保护区的规定：从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁（含铁路、道路两用桥，下同）外侧起向外的距离分别为：城市市区高速铁路为 10 米，其他铁路为 8 米；城市郊区居民居住区高速铁路为 12 米，其他铁路为 10 米；村镇居民居住区高速铁路为 15 米，其他铁路为12 米；其他地区高速铁路为 20 米，其他铁路为 15 米。印尼 2009 年第 56 号铁路经营管理政府条例第 42 条-第 64 条将线路区域划分为轨道建筑区、轨道控制区和轨道防护区。轨道构筑物两侧在水平面的投影的为边界，边界内为轨道建筑区，将路堤、路堑和桥梁隧道等不同的地段划定了不同的轨道建筑区边界，建筑区内仅用于列车运行；轨道控制区为建筑区边界外 6 米的范围，用于布设电力、信号和通信等运营设施；轨道保护区则为控制区边界外 9 米的范围，其在不影响列车运行的前提下用于安设其他设施。法律法规的差异是中国高铁运维“走出去”的上层因素，如果不满足项目所在国的法律法规规定，势必无法取得相应的建设施工、设计制造和运维以及安全许可。2.2 适用性方面 目前国内铁路实行国铁集团、铁路局集团和站段三级管理机构，各级运维技术规章的管理职责和规定分为不同的层级，各层级的技术规章管理规定不尽相同，各铁路局集团和站段的管理规定也存在较大差异，造成了各层级、各管理单位的技术规章千差万别，不同时期的技术规章从格式、用语和行文等方面存在不一致、不统一的问题，从总体架构和规章架构在广泛适用性方面存在缺陷，作为“走出去”项目如果全盘照搬的做法可行性不强。2.2.1 总体架构 如前所述国铁集团的运维技术规章实行的是国铁集团、铁路局集团和站段的三级管理模式，各级均制定了相应的技术规章管理办法，其是根据现有的机构设置和管理模式而形成的，适用于我国目前的复杂路网型现状的管理，而海外项目多为单一线路或与既有线路接轨但是为不同的运营商，其管理机构为简单的单层机构，如完全照搬运维技术规章的三级管理模式，则过于臃肿、复杂，且不适用于运营商的组织机构，反之如采用三级管理模式的某一层级的管理模式则不能做到完全覆盖，因此国铁的三级运维规章管理模式不适用于“走出去”项目。2.2.2 文档架构 国铁集团目前现行的运输技术规章管理办法为铁科信2020132 号文件中国铁路运输技术规章管理办法，其对运输技术规章的分类、管理职责、编修计划、制定发布、编号等方面进行了规范。其中第 23 条对文档的形式做出了规范，其描述为中国科技期刊数据库 工业 A-167-“技术规章正文起始部分应明确技术规章制定依据(目的)、适用范围等内容，结尾部分应明确解释部门、执行日期、废止文件等内容。”，仅仅是对文档的架构做出了概念性的要求，并没有规定标准的文档格式；另外国铁运输技术规章管理办法在进行持续修订，这也造成了不同时期的技术规章在文档架构方面的不一致，截至 2023 年 10 月底国铁集团有效的技术规章为442 部，其中基本规章 1 部、专业系统规章 67 部、专业单项规章 374 部，其时间跨越了上个世纪 90 年代至今，最为久远的可追溯至 1990 年，其文档架构并不满足现行的技术规章管理办法。同时铁路局集团、站段层面还存在经营管理制度转为技术规章的问题，例如北京局集团公司 2023 年 3月份公布的技术规章目录将22部管理制度转入为运输技术规章。3 实施方案 3.1 立法问题 中国高铁“走出去”只有做到全过程的依法合规才能顺利实施，设计制造、建设施工、运维、安全各方面均应符合项目所在国的法律法规，同时要实现高铁“全体系、全要素、全产业链”的输出，首先要从国家法律法规和技术标准层面解决问题，将中国高铁的设计规范、技术标准纳入所在国的法律法规、标准规范，才能真正实现中国高铁标准的走出去。以 KCJB 为例，印尼政府对基础设施、移动设施、经营管理、人员管理、客货运输以及安全管理等方面均有相应的法律法规和条例如图 2 所示，只有在不改变现行法律法规框架的基础上，将国铁的相关设计规范、技术标准和管理规定按照相应的专业重新归类，以政府高铁技术要求和管理规定的形式颁布，一方面可以从上层解决设计制造、建设施工和运维管理的合规性问题；另一方面，运营商相应的运维规章与法律法规的一致性得到了保障。需要解决的立法问题及需要纳入的内容见表 1。3.2 规章架构 通过立法可以解决依法合规的上层问题，同时运维技术规章还需要解决广泛适用性的问题，以期建立一套通用的运维规章体系，应采用国际公认的 ISO 体系的标准来搭建规章的架构，同时根据所在国的管理要求建立职业健康和安全、质量管理以及环境管理体系的 HSQE 综合管理体系。以 KCJB 运维规章架构为例，印尼交通部 2018 年第69号条例明确了运营商应建立并实施安全管理体系（SMKP），且其作为取得基础设施和移动设施运营许可的必要条件之一，通过研究发现 SMKP 为标准的OHSAS18001-2007 的职业健康和安全管理体系，其采用了标准的过程化管理模型，具备与环境管理体系、质量管理体系综合的基础条件，其管理体系的文档层级可采用三层或四层的框架，采用 IUMSS-2018：管理体系标准综合运用指南的方法，可以将运维技术规章与 SMKP 集成而建立运营、维护和安全综合管理体系，同时为质量管理体系（QMS）、环境管理体系（EMS）预留通用接口。KCJB 运营、维护和安全综合规章体系的四层框架见表 2，综合规章体系见图 3。3.2 规章模板 如 2.2.2 所述国铁的运输技术规章管理办法并未确定详细规章模板，且由于时间的原因造成不同专业不同年代的规章格式、用语和行文并不统一，为了满足广泛适用性的需求，可按照 ISO10013-2021：质量管理体系文档指南相应条款的格式及要求来编制运维技术规章的文件。3.2.1 管理手册 管理手册作为管理体系的索引性文件，其作为运维技术规章管理体系的统领性文件，作为第一层规章。管理手册对运维、职业健康与安全管理体系的范围、规范性引用文件、过程及其相互关系进行概述。可按照 ISO10013-2021：质量管理体系文档指南4.2.4.2 条“程序手册”的要求编制，并编制文档控制程序以明确管理手册、程序文件和作业指导的规定格式以及管理规定，以便于实现运维规章体系的统一和规范。3.2.2 程序文件 程序文件是对运维、职业健康与安全工作进行策划和管理所用的基本文件，是管理手册的支持性文件，作为第二层规章。程序文件用以明确管理工作的流程、方法和要求，按照 ISO10013-2021：质量管理体系文档指南4.2.4.5 条“程序和作业指导”的要求，其至少应包括目的、职责、应完成的活动和验证的方法及有关记录，体现 PDCA 的管理方法，其格式、行文以及用语均应符中国科技期刊数据库 工业 A-168-合文档控制程序的要求。KCJB 运维规章体系的程序文件至少应包含如下标准要素：目的。范围。规范性引用。术语和定义。职责与权力。管理流程。相关文件。表 1 需要解决的立法问题及需要纳入的内容 分类 专业 印尼既有法规 需新建法规 需纳入的内容 基础设施 轨道和房建 2012 年第 60 号 高速铁路轨道技术要求 TB10001：铁路路基设计规范 TB10002：铁路桥涵设计规范 TB10003：铁路隧道设计规范 TB10082：铁路轨道设计规范 TB10098：铁路线路设计规范 TB10505：铁路声屏障工程设计规范 TB10621：高速铁路设计规范 TB10671：高速铁路安全防护设计规范 技规第一章：轨道部分 技规第二章：线路、桥梁及隧道 技规第九章：铁路用地 2011 年第 29 号 高速铁路车站建筑技术要求 TB10089：铁路照明设计规范 TB10097：铁路房屋建筑设计标准 TB10099：铁路车站及枢纽设计规范 TB10100：铁路旅客车站设计规范 TB10621：高速铁路设计规范 技规第一章：房建部分 技规第五章：车站及枢纽 技规第八章：房屋建筑 运营设施（电力、通信、信号）2018 年第 45 号 高速铁路通信技术要求 TB10006：铁路通信设计规范 TB10074：铁路客运服务信息系统设计规范 TB10088：铁路数字移动通信系统（GSM-R）设计规范 TB10621：高速铁路设计规范 技规第一章：通信部分 技规第三章：通信部分 2018 年第 44 号 高速铁路信号技术要求 TB10007：铁路信号设计规范 TB10621：高速铁路设计规范 技规第一章：信号部分 技规第三章：信号部分 技规第二十一章：基本要求 技规第二十二章：固定信号 技规第二十三章：移动信号及手信号 技规第二十四章：信号表示器及标志 技规第二十五章：听觉信号 2018 年第 50 号 高速铁路电力技术要求 TB10008：铁路电力设计规范 TB10009：铁路电力牵引供电设计规范 TB10010：铁路给水排水设计规范 TB10621：高速铁路设计规范 技规第七章：供电、给水 移动设施 动车组 2015 年第 175 号 高速动车组技术要求 TB10028：铁路动车组设备设计规范 TB10057：铁路车辆运行安全监控系统设计规范 技规第一章：机车车辆部分 技规第六章：机车车辆 运输管理 行车组织 2003 年第 22 号 高速铁路列车行车组织要求 技规第十章：基本要求 技规第十一章：编组列车 技规第十二章：调度指挥 技规第十三章：列车运行 技规第十四章：限速管理 技规第十五章：调车工作 旅客运输 2001 年第 8 号 高速铁路旅客运输要求 旅客运输规程 中国科技期刊数据库 工业 A-169-表 2 KCJB 运维综合规章层级 层级 文件类型 I 管理手册 II 程序文件 III 作业指导 IV 记录、表格、报告 图 3 KCJB 运维综合规章体系 3.2.3 作业指导 作业指导是程序文件的支持性文件，作为运维、职业健康与安全具体的实施指导，作为第三层规章。作业指导相对于程序文件更具有可操作性，一个程序文件可能引出几个作业指导，作业指导必须与所采用的程序文件相对应，是对程序文件中整个程序或某些条款进行补充、细化，不能脱离程序文件另搞一套作业指导。按照 ISO10013-2021：质量管理体系文档指南 4.2.4.5 条“程序和作业指导”的要求，可采用诸如表格、图片或文字等多种呈现方式，其结构、形式以及详略程度以适用于人员使用的需求为标准，同时应兼顾作业的复杂程度、作业的方法、实施的培训以及人员的技能和资格，根据各专业的需要在符合法律法规规定的前提下可采取不同的文件形式，其格式、行文以及用语均应符合文档控制程序的要求。KCJB 运维规章体系的作业指导至少应包含如下标准要素：目的 工器具和原材料 潜在风险 作业过程(流程图、说明及其他形式的插图)相关文件 规范性引用 3.2.4 记录、表格、报告 记录、表格、报告是运维技术规章管理体系日常运行而产生的输出，用于验证管理体系的运行效果，其作为运维技术规章管理体系的第四层规章。第四层规章是为了验证运营、维护、职业健康与安全各专业的绩效而积累数据，通过对相关数据进行统计分析找出管理体系的不足并制定预防和纠正措施，为实施决策和管理评审提供依据。应制定记录统计分析和结果运用程序，对相关数据的格式、内容、有效期以及统计分析进行规范。4 结语 国家“一带一路”倡议是中国走向世界、建立全球命运共同体的重要策略，中国高铁作为靓丽的名片要走在前列，通过实践把中国高铁标准推向世界，把先进的科学技术带给世界各国，造福“一带一路”沿线的广大民众。采用国际公认的管理体系的架构和模型，建立与职业健康、安全、运营和维护的综合运维规章体系，力求做到依法合规和广泛适用。参考文献 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