我国农村宅基地闲置现状与盘活利用对策.docx

我国农村宅基地闲置现状与盘活利用对策 张亚婕摘 要 随着工业化、城镇化进程的推进，大中城市以其巨大的“虹吸”效应，使大量的农村人口流入城市，这便造成许多村庄出现了许多空置的宅基地，甚至出现了一些“空心村”。本文针对我国农村宅基地闲置现状及其原因进行研究，并探析盘活利用我国农村闲置宅基地的建议。关键词 农村宅基地;闲置;盘活利用中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1674-7909（2020）31-12-3随着工业化、城镇化进程的不断推进，大量的农村人口流入城市，但农村居民点用地并未随之减少，反而有所增加。随着时间的推移，长期外出务工人员越来越多，农村闲置宅基地随之增加。闲置的宅基地不僅浪费了土地资源，而且大量的闲置宅基地使一些乡村成为“空心村”，“空心化”的村庄令留守村民的人居环境恶化，基础设施配备不完善。如何有效利用农村闲置宅基地成为“三农”问题中的热点和难点。1 我国农村宅基地闲置现状国家统计局数据显示，2019年末，我国城镇常住人口的占比已达60.6%，比2018年增加1.02个百分点，第一次超过60%，这也是我国工业化、城镇化进程中的一个标志性数据1。预计到2030年，我国城镇常住人口将占总人口数的70%左右。随着农村青壮年不断涌入城镇就业定居，农村宅基地被大量闲置甚至废弃。第三次全国农业普查数据显示，我国99.5%的农户拥有自己的住房，拥有1处住房的农户有20 030万户，占比87.0%;拥有2处住房的农户有2 677万户，占比11.6%;拥有3处及以上住房的农户有196万户，占比0.9%（见表1）;拥有商品房的农户有1 997万户，占比8.7%2。表1 农户自有住房数量住房数量 农户数量/万户 比例/% 拥有1处住房 20 030 87.0 拥有2处住房 2 677 11.6 拥有3处及以上住房 196 0.9 没有住房 124 0.5 按上述数据进行计算，我国现有的农村宅基地至少为25 972万处（拥有3处及以上住房的按3处计算，拥有商品房的按拥有1处商品房计算）。2019年，王良健等采用问卷调查与数学模型相结合的研究方法，对我国农村宅基地的空心率进行了研究，研究认为我国农村宅基地空心率的均值为29.14%3。按照这一比例进行计算，目前我国至少有7 568万处宅基地处于闲置状态。从现有资料来看，各省区市对宅基地面积的规定有所差异，陕西、山西等中部地区最小的宅基地面积为133 m2;新疆维吾尔自治区人均耕地面积0.34 hm2以上，使用未利用土地建住宅的，每户住宅用地最高可达1 600 m2。由此可见，如果将我国闲置宅基地换算成土地面积，数值巨大。大量的宅基地闲置造成了土地资源浪费严重，侵占了其他集体成员的利益，有住房困难的农民就有可能挤占生产用地甚至耕地建房，从而形成恶性循环。2 我国农村宅基地闲置的原因2.1 宅基地的继承性闲置我国农村宅基地的继承性闲置分为3种情况。一是祖上传下来的祖宅。此类房子即便无人居住，后人也会因传统、风水等原因，不愿意卖掉或者退还给集体。二是年轻人成家后另立门户。在农村，如果家里有儿子要结婚另立门户，通常会再申请一处新宅基地。老人去世后，很少有将旧宅基地返还给集体的，这种现象在农村较为普遍。三是子女户口外迁后继承的宅基地。高考政策给农村学子创造了外出就学的机会，绝大部分大学生毕业后留在城市生活，获得城市户口，但农村的老人去世后，会将宅基地上的房屋作为遗产留给子女，从而形成闲置宅基地。2.2 人员流动造成的宅基地闲置随着工业化、城镇化进程的加快，加之城镇的“虹吸”效应，大量农村青壮年进城打工、经商，有的直接在城镇购房定居。由于农村宅基地交易价格低，而城市又存在激烈的竞争，生活压力大，很多人选择依然保留农村的宅基地作为最后的退路，从而导致大量农村宅基地闲置。2.3 易地建造住宅造成的宅基地闲置中华人民共和国土地管理法第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，即通常所说的“一户一宅”。该政策是为了保证农民“居有定所”，实现宅基地分配上的公平性，同时确保土地资源不被浪费。而第三次全国农业普查数据显示，我国在农村拥有2处及以上住房的农户多达2 873万户，占比达12.5%，这还不包括已在城镇购买商品房的农户。许多农民申请到新的宅基地后，建好了新宅，按照规定，旧宅基地应退回村集体，但在农民的观念里，宅基地和房舍是自家私产，是可以世代相传的，并不将旧宅基地使用权退回村集体。此外，目前我国大多数农村仍然是宅基地无偿分配和无期限使用，村民为了多占地，一旦符合申请条件便会积极向村集体申请宅基地，但在宅基地申请得到审批后往往由于资金困难无法动工建房，宅基地便就此闲置下来，从而造成另一种情况的宅基地闲置4。2.4 宅基地私下交易产生的宅基地闲置自古以来，以土地为生的农民，终生的追求就是拥有更多的土地，为了“多占地”或获得“风水”更好的宅基地，农民会通过私下交易购买宅基地。购入宅基地后，无论是“住新弃旧”还是“用旧闲新”，都会产生闲置宅基地。3 盘活利用农村闲置宅基地的有效途径3.1 建立健全闲置宅基地使用权收回制度实行宅基地制度的初衷是为了解决农村人口的基本住房条件，宅基地闲置不仅违背了这一初衷，而且浪费了土地资源，侵害了集体内其他人的利益。原国土资源部发布的确认土地所有权和运用权的若干规则第52条规定：“空闲或房子坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确认土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。5”但实际上，很多村民怀有抗拒心理，认为宅基地是私产，集体无权收回。因此，规范宅基地的使用应建立健全闲置宅基地收回制度，明确闲置宅基地的收回条件、收回程序、补偿标准，以保障宅基地使用权人的合法权益。确定收回条件和补偿标准时，不能搞“一刀切”，而应区别对待。对于进城务工的农民，需要考虑其实际情况。很多进城打工的农民没有能力在城里买房，没有获得稳定的居住条件，如果将这部分人的闲置宅基地收回，会使他们失去基本的信房保障，会导致大量农民不愿出去打工，阻碍了城市化发展6。补偿标准也应分2种情况分别对待，一类是宅基地上仍有住宅及相关附属设施的，另一类是宅基地上没有房屋或房屋已坍塌的。前者因有现存的房屋，补偿标准应高于后者。3.2 规范农村宅基地流转市场2019年修正的中华人民共和国土地管理法第62条第6款规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”目前，我国正在开展土地确權工作。土地确权是为了“三权”分置，明确宅基地的所有权和使用权，宅基地确权后还会颁发土地确权证书，以保证农民权益。虽然我国法律并未明文禁止宅基地的流转，但是对一些禁止流转的情况做了规定，这便造成土地流转成为一种私下的、隐蔽的行为，交易信息不公开，交易价格不透明，妨碍了闲置宅基地的正常交易。因此，建立公开的宅基地交易平台成为“盘活”闲置宅基地的一个重要手段，此举不仅可以使得宅基地交易信息公开、透明，而且可体现出宅基地的市场价值，确保其合理的市场定价，以保护农民的自身权益7。2020年，农业农村部在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，提出允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。有关部门在政策指导下，选出一批试点县和重点地区，包括北京市大兴区、天津市蓟县等33地区开展了农村宅基地制度改革试点。在试点的基础上探索农村经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等多种方式，盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业。政府进一步放开了对土地使用权的管理，建立宅基地交易平台，重点明确宅基地交易、出租、抵押、互换的要求，细化具体细则，从而完善宅基地流转制度。3.3 开发闲置宅基地近年来，国家为了“盘活”闲置宅基地，增加农民收入，采取了一系列的政策支持。2019年，农业农村部发布了关于进一步加强农村宅基地管理的通知，其中提出：“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年。8”在振兴农村经济的大背景下，闲置宅基地的“盘活”迎来了另一选择开发。一些乡村的自然景观极佳，或者整体建筑古色古香，村民可以此为契机，积极发展乡村观光游、生态休闲游;普通村镇可以将闲置宅基地进行统一管理，租赁给企业建养老公寓、农民工公寓等，也可以用来发展创意工厂、电商经济等。北京、上海、浙江等经济发达的省市这方面走在了前列，如浙江省江山市清泉村是一个农民下山整体搬迁村，临近工业园区，房屋闲置比较多。村集体将村民空置房屋统一管理，一部分租赁给开发区的农民工和企业作为农民工公寓，村集体收取少量管理费;另一部分房屋租赁给电商企业，开设网店销售农产品和汽车配件，年交易额在1亿多元9。3.4 复垦闲置宅基地农村宅基地土地复垦是指农村村民为建造自有房屋而占（使）用农村本集体经济组织所有的土地，在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等原因造成的土地破坏，采取整治措施，使旧宅基地恢复到可供利用状态的活动10。因此，宅基地复垦不能简单地理解为宅基地变为耕地，而是复垦为可供利用的状态，包括复垦为耕地、建设用地等。并不是所有的闲置宅基地都可复垦，农村宅基地复垦的标准条件有以下几条：属于避险解困的帮扶对象，符合农村宅基地复垦条件;主体房屋保留完整，现状为建设用地，且符合土地利用现状分类;宅基地具有复垦为耕地的条件;权属清晰无争议，有合法权属证明。闲置宅基地通过整理复垦变为耕地，可增加耕地资源，缓解耕地的严重不足，实现土地的集约利用;闲置宅基地复垦为建设用地，情况允许时可进行转让，或者与城乡建设用地增减挂钩，获得合理收益。在复垦过程中，要兼顾政府与农民的利益，制定相应的优惠政策和分配制度。4 结语农村宅基地的大量闲置是工业化进程中的必然结果，但宅基地闲置的原因分为多种情况，而且单个的闲置宅基地各有其具体情况，宅基地问题是关系农民切身利益的问题，因此对闲置宅基地的处置要综合考虑多种因素。本文针对我国宅基地闲置情况进行了介绍，结合当前出台的有关闲置宅基地的最新政策，分析了几种可行的闲置宅基地处置方式，以期优化农村土地资源配置，提高土地利用率。参考文献1杨恬，张世龙.关于盘活利用农村闲置宅基地的思考J.农村经济与科技，2020（03）：11-12.2国家统计局.第三次全国农业普查主要数据公报（第四号）EB/OL.（2017-12-16）2020-09-10.http：/3王良健，吴佳灏.基于农户视角的宅基地空心化影响因素研究J.地理研究，2019（9）：2202-2211.4魏晖，巩前文.农村宅基地闲置的主要类型及分类治理对策J.世界农业，2020（10）：13-19.5自然资源部.确定土地所有权和使用权的若干规定EB/OL.（1995-05-01）2020-06-20.http：/6刘艳茹.闲置宅基地使用权收回制度研究D.呼和浩特：内蒙古大学，2018.7贾丽，徐成林.农村闲置宅基地再利用方式探索J.山东农业工程学院学报，2019（7）：21-25.8农业农村部.关于进一步加强农村宅基地管理的通知EB/OL.（2019-09-20）2020-06-20.http：/9浙江省农业农村厅课题组.撬动乡村振兴的有效支点：浙江省闲置宅基地和闲置农房盘活利用调查J.农村经营管理，2020（8）：21-24.10刘远亮.我国土地复垦存在的问题与解决对策J.中国水运，2011（4）：56-57. -全文完-