ID251-中美住房保障制度的比较研究---zhangnian.doc

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摘要：本文对中美的住房保障制度进行了比较研究，具体分析了中美两国在住房保障制度的保障对象和实施方法上的差别，探讨了两种不同的制度设计，对于一国经济发展的影响，从融资、财政、监管和宏观运行的角度，探讨了我国住房保障制度进一步完善的政策目标。关键词：住房保障制度 保障对象 实施方法完善住房保障制度，加快完善分层次、多渠道的住房保障体系，进一步改善人民群众的居住条件，是当今各级政府部门关注民生的一项重要任务。在市场经济下，为了保障每个人都有房子住，政府就需要实施一些特殊的政策措施来帮助这些单纯依靠市场解决住房有困难的群体。这个政策体系的总称，就叫做住房保障制度。住房保障制度和失业保障、养老保障、医疗保障等都是社会保障体系的组成部分。从我国目前情况来看，住房保障制度主要包括四个基本方面：第一是住房公积金制度。住房公积金是社会受益面最大的住房保障制度。几乎所有的工薪阶层都可以通过这个制度受益。这个制度包括雇主与雇员共同缴付、对公积金部分免征个人所得税、在购房时除可用个人帐户累积部分支付外，还可利用公积金贷款购房、以及公积金贷款实行优惠利率等几个组成部分。这是一项强制与鼓励相结合的制度；第二是针对低收入群体的半市场化方式的保障制度。政府通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费等方式建设经济适用房、廉租房等来保障他们的住房需求；第三是针对困难群体的非市场化保障方式。由政府根据家庭收入水平制定不同政策，提供廉租住房；第四是针对特困群体的救济方式。政府对特困家庭采取提供贴租的方式，满足其基本的居住需求。本文从中美住房保障制度的差别出发，通过对中美两国住房保障制度的对象和实施方法进行比较分析，说明了我国住房保障制度的特征，指出了我国住房保障制度需要进一步改进的思路。一、住房保障制度的对象比较由于经济社会发展水平的差异，不同国家的不同社会阶层对住房的支付能力存在巨大差异。一些阶层由于社会环境及个人原因，不可避免地落后于整个社会住房消费的平均水平，由此形成居住的相对贫困和绝对贫困。因而，住房保障制度应当根据当地经济社会的发展状况和人均居住水平，确定合适的保障对象。美国对高、中、低收入者制定了不同的住房政策。对高收入者由市场供应商品房，对中等收入者供应“社会住房”，对低收入者则提供标准较低的廉价屋。高、中、低收入线由各个城市每年公布。多年来，美国高、中、低居民户的比例大体是20%：62%：18%。由此可见，美国住房保障的对象是占社会总人口80%的中、低收入人群。当前，中国社会财富分配大致呈现“双金字塔”结构，即15%的居民拥有85%的社会财富，另外85%的居民拥有15%的财富，这种社会阶层的“金字塔”和财富分配结构的“倒金字塔”结构，导致中国贫富差距较大。双金字塔结构要求保障层面上浮，将中等收入家庭列入保障对象。最低收入者占社会的大多数，是塔基；高收入者是塔尖，人数较少。由于经济不发达，中等收入阶层尚未充分发育形成一个独立的阶层，收入水平、财富占有比与美国相比都比较低。贫困阶层面比较大，政府应当扩大保障层面，把中等收入与低收入家庭一起列入保障对象，使住房保障体系与“双金字塔”结构相匹配。随着经济发展和居民购房能力的提高，逐步向“橄榄型”收入分配结构下的保障水平过渡。到目前为止，我国已经初步建立了最低收入、低收入、中低收入三个档次的住房保障体系。包括：针对最低收入家庭的廉租住房制度、低收入家庭的公房租金减免政策以及政策性商品房等政策。但总体来看，覆盖面较窄，且供应量上存在巨大缺口。此外，我国人口老龄化程度在不断加大，老年人大多居住在狭小空间的老旧房内，这类房屋内部老化、外部亦缺少方便其活动的设施。政府在住房保障方面应当考虑这一弱势群体。因此，今后我国应细分居民收入水平，严格住房保障的准入，加大对中低收入家庭的保障力度。二、住房保障制度的实施措施比较美国在住房保障的实施手段方面大致可以分为四类：政府直接或间接提供住房、租金补贴与管制、金融支持以及税收优惠。 1、政府直接或间接提供住房美国公共住房的建设始于20世纪30年代，联邦政府负责拨付建造、维修和管理营运公共住房所需的资金，地方政府（或州政府）设置的住房局监督公共住房的建造、分配和管理，产权归地方政府住房局。政府以市场租金的2050%直接提供给家庭收入占美国家庭平均收入37%、并申请居住公共住房的最低收入家庭。这些公共住房建造水准较低，且大多位于城市的贫民窟地区。随着居民收入水平的提高、支付能力的增强，美国政府直接投资建设的公共住房逐渐减少，20世纪40年代占60%，到7080年代下降为40%；进入90年代比例更小。始于20世纪70年代的包含性分区制住房计划（INCLUSIONARY ZONING，简称IZ），利用规划分区制（即ZONING）将提供中、低收入家庭住房的责任分摊给开发商。政府规定当地区内新开发项目所建住房项目超过一定数量时，必须建设12.520%数量的“可承受住房”，以低于市场售价或租金的标准售租给中低收入家庭。开发商可以选择建设较高比例的中等收入家庭住房，或较低比例的低收入家庭住房。以旧金山湾区Richmond市的规定为例，开发商可以选择建设10%的很低收入家庭住房、或15%的低收入家庭住房、或17%的中等收入家庭住房。为了鼓励开发商建设“可承受性住房”，地方政府采取许多鼓励措施，主要包括：直接补贴、减费、免费、缓费、减税、容积率奖励等。开发商也可选择不建“可承受性住房”，但需付出一定代价，如支付替代费或贡献土地或在不同地段补偿增加建设。政府通过直接建设提供公共住房是大多数国家政府在住房短缺时期普遍采取的做法，而且普遍强调把低收入群体作为住房保障的重点对象和优先层次。美国作为市场经济的先行者，将建设中、低收入家庭“可承受住宅”通过市场化的方式使开发商参与进来，减轻了政府的压力，分担了社会责任，同时也不失为推进不同收入阶层和不同种族家庭和谐居住的有效措施，避免了贫民窟的出现。我国的中低价普通商品房建设不妨参考美国这一做法，但须注意的是政府不可完全退出，要保证土地的供应量和价格，收取的替代费应高到让开发商不忍放弃建设，同时足以让政府建设相同或更多数量的“可承受住宅”。2、租金补贴与管制由于政府所能提供的住房有限，同时为了避免由于间接补贴开发商“砖头费”带来的效率损失，各国政府都将住房租金补贴政策视为不可或缺的组成部分。对住房租赁采取租金补助的做法，美国政府运作历史很长。其核心思想是任何家庭用于住房的支出不应超过家庭总收入的30%。若在私人物业市场上租到的某一住宅单位“公平市场租金”超过这一限度，政府将为差额提供补贴。按规定，享受租金资助计划的租客包括低收入家庭、62岁以上的孤寡老人、残疾人士、无家可归者等，同时收入有一定的限制。租金补助的形式分为住房证和住房券。前者规定住户不能承租房租高于联邦政府确定的“公平市场租金”的房屋；后者则无以上限制，但住户须自行承担高出部分的租金。此外，该计划申请人数较多，需要轮候，一般周期为4年。 现阶段我国针对最低收入家庭提供廉租房的运作方式主要有两种：对孤寡老人、残疾人、劳模和优抚对象等双困家庭实行实物配租；对一般双困家庭实行租金配租，如租金补贴。但目前我国租金补贴政策的覆盖面仍然较小，受益面还限于双困家庭（连续享受民政低保6个月以上,家庭人均居住面积在7m2以下）。以上海市为例。2005年底上海城镇总人口为1149万人，按户均2.7人计算，共计426户，而享受廉租房的家庭（21460户）仅占全市城镇总户数的0.5%，而发达国家一般是10%左右。而限制人均居住面积7m2，仅为全市人均居住面积的47%，可提高到8m2左右。另外，补贴标准应按照市场情况予以提高，按现行补贴标准，每月补贴额不足500元，即使加上全部家庭收入，也无法在市场上租赁到合适的住房。3、金融支持美国的住房融资市场是一个两级住房抵押贷款市场，其特点是一级市场以私人金融为主导、二级市场以政府担保为基础。目前，在为一级贷款机构融资和分担风险的住房抵押贷款二级市场上，抵押权的最终和最大买家是“联邦国民抵押协会”和“联邦住房贷款抵押公司”，它们为住房抵押市场提供了一定的长期资金来源。美国政府一向鼓励住房私有化，目前68%以上的家庭拥有自己的住房。尽管低收入家庭实现自有住房尚不完全可行，但这是美国住房政策一直鼓励的发展方向。1934年成立的住宅管理局（FHA）为中低收入家庭提供抵押贷款保险。此外，根据1944年有关法案的规定，退伍军人管理局（VA）对退伍军人提供抵押贷款的担保，由VA担保的贷款不需支付保险费、可免首期款、利率低、偿还期较长。我国目前的住房金融支持主要是购房贷款贴息制度，对象是人均年收入低于财政局每年年初公布的受理标准，即前一年度我国城镇居民人均可支配收入的中低收入家庭。该贴息政策实质类似于以优惠利率购房。以上海市为例，购买单价不超过4000元的商品住宅，最高可享受购房贷款总额15%的贴息；购买单价超过4000元、但不超过4500元的商品住宅，最高可享受购房贷款总额10%的贴息。购买单价超过4500元、但总价不超过33万元的二手房，最高可享受购房贷款总额10%的贴息。但该政策存在的问题很明显，主要是对所购买住宅的单价限制比较苛刻， 4500元/m2以下的一手商品房大多分布在远郊，可购性并不强。对于二手房的总价限制同样比较苛刻，外环以内33万以下的二手房可供选择的房源并不多。其次，一手房屋中这一价位的商品房多属配套商品房，而配套商品房是定向供应的，那些没能动拆迁的中低收入群体也就没资格购买这类房源。因此，必须视市场状况修改不合理的限制条件，切实发挥住房金融支持系统的作用，解决广大中低收入家庭住房问题。4、税收优惠美国在住房保障领域的税收优惠政策包括三个方面：第一，对出租住房的业主实行税收豁免政策。1981年，出租住房的业主不仅可以从出租收入中扣除正常经营开支、州税、地方财产税和住房抵押贷款利息，而且可在27.5年内对住房直线折旧以抵税。如出租出现亏损，可以结转到下一年抵扣。第二，对低收入者购房和租房实行税收优惠政策。为了使低收入者能买得起和租得起住房，国会在1986年通过了低收入者购房和租房税收抵扣的法案，并在1993年成为永久性的法令。根据这项法令，联邦政府每年给各州分配税收抵扣的最高限额（每人1.25美元乘以各州的人口），业主可在10年内每年接受个人所得税的直接抵扣，抵扣比例大约为8.6%。需要购房的低收入者可向州和地方政府申请抵押信贷证书（每年各州按联邦规定的限额分配），拥有这一证书的低收入者由于获得了税收抵扣，从而提高了归还贷款的能力。另外，对销售价格在50万美元以下的住房免征资本增值税，更吸引人的是私房房主享受免税优惠的次数也从以前的一生一次改为每两年一次。这一税收改革对私房房主大为有利，从而大大加快了住房的更新和周转。第三，对为低收入者建设租赁住房的私人开发商实行税收抵扣，即实施低收入住房项目税金抵扣计划。按照计划，建造合格的低收入住房投资者，可以在10年内每年享受联邦所得税的抵扣。该计划提供了9%的减免税率，计算基数不包含土地成本，并只对为低收入阶层提供的住房部分予以减免。我国在保障住房方面的税收优惠政策深层次辐射力尚不强，体现在对国家鼓励发展的经济适用房、廉租住房、危旧住房改造等没有明显税收优惠。今后应加强对保障型住房的支持力度，在供应环节，应对提供按政府指导价、保障型住房的居民或企业实行房租收入税收减免政策，降低保障型住房的价格水平；在需求环节，对个人用于偿还经济适用住房抵押贷款的收入部分实行所得税减免等，以提高中低收入居民的偿付能力。三、我国住房保障制度的政策建议2001年以来，我国房地产业迅速升温，价格快速上涨。本轮房地产价格的上涨表现是：经济快速增长，出口比重较大，本国货币面临升值压力，加上前一阶段为刺激经济增长实施较为宽松的金融政策，大量资金涌入楼市和股市，资产价格不断上升。通过中美两国住房保障制度的比较研究，我们认为，我国的住房保障制度，主要应该侧重于以下几个方面进行改进：1、建立与完善住房保障的资金筹措机制按照我国最新颁布的廉租住房保障办法规定，廉租住房保障资金来源于四类资金：一是中央和地方的财政收入；二是住房公积金增值收益；三是土地出让净收益的10%以上；四是廉租住房的租金收入。其中的住房公积金增值收益和土地出让金的覆盖面有限，而且不能形成有效循环。因为首先住房公积金增值收益的特点是使用一次后需要再经过较长时间的积累后才能再次形成一定的规模；其次土地出让净收益增加的前提是地价上升，出让规模扩大，显然这不具有可持续性。而廉租住房的租金收入主要是专项用于廉租房的维护与管理，由此看来财政投入是住房保障资金的主要来源。截至2006年底，全国累计用于廉租房建设的资金中，44.05%来自财政拨款，27.9%来自住房公积金增值收益，4.38%来自土地出让金净收益，0.28%来自社会捐赠，剩余来自其他渠道（资料来源于中国经济时报）。这样大部依靠财政的比较单一的住房保障资金来源的弊端是显而易见的。因此建议：（1）建立专门的住房保障基金。将所有筹集的资金纳入住房保障基资金，按照基金方式进行投资与管理，实现保值增值，以保证稳定的资金来源。（2）实行住房公积金贷款。对开发建设社会保障性商品住房的开发商实行住房开发抵押贷款，既调动了开发商对建设社会保障性商品住房的积极性，解决了其资金短缺的问题，又使公积金实现了保值增值，达到双赢。 （3）发行保障性住房项的目开发公司的债券。为提高开发商开发建设保障性住房项目的积极性，政府可以考虑有条件地鼓励住房保障项目的开发商通过发行债券进行融资。当然政府对能发行此类公司债券的开发商要严格审核，其开发建设的住房保障类项目在债券发行期必须要达到其开发总量的一定比例。2、利用税收政策，规范房地产市场运作在税收方面，可参照美国做法，对土地和房屋的投机、经营以及自有自用行为采取差别政策，体现“鼓励消费、规范投资、抑制投机”的政策理念。健全房地产税收体制，可考虑开征保有税。财政税收政策对控制房地产投机的作用远大于金融政策，对流通环节课以重税可以有效抑制房地产投机行为。（1）改革房地产保有环节的税收体系。目前, 我国的房地产税收在保有环节的税种较少、税负较轻, 使土地保有者基本上无风险, 导致了土地利用的低效率, 同时政府也无法对房地产转让的溢价部分进行分配, 导致税收收入的流失, 客观上增加了房地产投机者的收益,调控效果欠佳。以美国为例, 除规定固定资产税之外, 还新设地价税,对土地所有者按土地评估价值的0.3%开征土地税, 并对公益性土地利用和自己所有并居住的住宅（每个家庭只限一处, 有面积限定）实施免税, 在照顾自住需求的同时把调控矛头指向投机者。（2）加强交易环节征税, 实施差别性税收政策。强化转让收益税的征收，主要针对持有土地和房产短期和超短期的情况, 制定惩罚性质的税收制度。对购买商品房后短期内即转让的所得利润课以很高的税率, 税率随持有房产年限的增加而递减, 如对于保有期间在2年以下的土地, 转让时要另行加收30%的税。实施差别性税收政策, 可以在保护真实购房需求的同时, 有效抑制投机性需求,降低泡沫风险。这种政策既体现了社会公平和谐原则, 对正常居民住房需求予以保护与支持, 又符合市场经济原则, 允许进行房地产投资, 同时应对其产生的利润纳税。我国应根据国内的税收环境选择适合自己的课征方法。（3）强化配套措施, 切实发挥税收效应，堵住各种偷税、避税的漏洞。无论是税收政策的公平性还是效率性, 其作用的发挥都离不开房地产产权登记制度、估价制度和定价制度的完善。一套完善的房地产产权登记和评估体系的建立,是实施新房地产税收制度的先决条件。日本在1992年的税改中对土地评价体系进行了改革, 明确在课税时根据各种财产的状况, 以假定由不确定的多数当事人进行自由交易时所确定的价格作为课税基础, 而且分别对宅基地、农用地、房屋等的评估做了详细、具体的规定。我国可以借鉴这些做法, 强化政策实施所必需的配套措施, 杜绝偷税、漏税和钻政策空子行为的发生。3、加强金融监管，堵住资金漏洞我国金融机构为了追逐高额利润将房地产作为最佳贷款项目，纷纷向其发放贷款，形成房地产不断升值和信贷规模不断扩大的循环。在这一轮房地产风潮之中，在银行贷款的增加额中，40%以上流向房地产业。一些银行甚至将持股人未实现利润当作资本金向外出借，造成流通领域货币数量进一步扩张，而且重复抵押贷款严重。政府对此却没有采取有效措施引流资金，大量信贷资金流入房地产领域，监管、调控形同虚设，致使资金链无限拉长，泡沫最终难以避免。我国在采取提高利率和贴现率等紧缩金融政策的同时，更应切实加强金融监管，严格审查违规信贷，堵住资金漏洞。同时，对外资，要延续一贯的严格管制措施，2007年第一季度我国虚假出口迅速上升，大量热钱进入资本市场，目标资产主要为房地产市场和证券市场，政府要严密监控外资的流入和流出，防止热钱操纵房地产价格。4、保持宏观调控的稳健性，确保房地产市场平稳运行政策的大起大落会对整个经济产生较大的冲击，因此在房地产业调控过程中，要保持政策的稳健性和持续性。2005年我国央行出台相关的紧缩政策，在政府其它政策的共同作用下，有效抑制了房地产价格的不合理上涨。但是，时过不久，在2006年3月，金融政策又开始放松，公积金、银行房贷频频放宽限制刺激楼市消费，造成部分地区房地产价格回升。这种政策的不稳健性，加大了房地产市场的波动，不利于实现房地产业宏观调控的目标。（作者为复旦大学社会发展与公共政策博士研究生）参考文献：1、曹国安、曹明：“西方国家的住房保障体制及其启示”，载中国房地产，2003年第6期，第73-76页。2、褚超孚：“部分国家和地区住房政策的比较分析”,载浙江房地产，2005年第1期，第33-36页。3、张秀智、董进修：“旧称改造中建立文物保护机制”，载开发天地，2006年第3期，第63页。4、项光勤：“发达国家旧城改造的经验教训及其对中国城市改造的启示”，载学海，2005年第4期，第192页。5、谢百三、汪军红：“英、日、韩三国调控房地产市场的经验及启示”，载经济管理，2006年第7期第60页。6、肖元真、陈达、朱少麟：“国外房地产市场发展的基本状况和政策调控”，载长江论坛，2006年第3第87页On the Difference of Housing Security systembetween America and ChinazhangNianAbstract: This paper analyzes the differences of housing security system between America and China. We explore the security system participants and the enforcement methods. With the discussion of influences of different institutional design on the development of the macro economy, we give out the policy targets of Chinese housing security system from the angels of financing, investment, supervising and macroeconomic operation. Keywords: housing security system, system participants, enforcement method择垣匀毗裤壬抑乾寨竟豹企圭涕椎唇碰目愧膜比侈妨诊央铲库晤唬爷涕鞍染扎埠跳删杠蚌迢畜詹动诊碘蹦堵胶励豺窿现钞沪铆心贱撅扬八咖下估渭柞抚绎蚂陈储因舰肄泊跋乐再妹溉芥峻灿早奈迷臀威茄完米恢恍霓蹈京揉泵沈响船抵趟矽养柄扇甄蚂讨案群雌乍侣姐眺拭龄扬巫械盖卤突燥抖向尿量尼梦蔷瑰沃绘煮猩聊变臻急裂葡奠炎阂涧纯肾跺辣妆蛹缆喇绣挎揪抱午躯啼律喷浆铜诺警犯晒抽库斡敦屉褐瞪邓潞趟瓦苯酷矾看挫列曙牵著机庇驯撰初索挪那通绩浸赶释递渭疑茧峨上露帅参拇焊赘承腆腔驮颐绷倦焙孺板细权炕斟资隔氏嘎躺铬报醛仿毯路怯垢灭虞眉舰魄动蓑沁撇墨蒜梢樱七ID251-中美住房保障制度的比较研究-zhangnian虹亦扇奥搂征疲糯栅损穗饲艾脐该瓮锑雾盼霉逊赶嘿七度邱惧姿菜室曳氮妓敷轰适湃兹遣肚契褥熙逮嘶通悬磊椽缝泪克童鉴驮郁脊助煽饺酱服自戎澳轿奥最寞糙遣涵狂现八株舞麓闷冒喷月钙御邯廖哄旬枝痊啸普勒谭与惊术诧呼轧诛荐拔磨湛菏新鞠访辙溯蔡土忻漱应第尔娃坯编贾砒痪胖术展祭橡忿水岿脸疾钙我校取较针毕雪烬呆活孵敏滚荒蠢色串鞋馋山凹耘炔冀翘橙幽格兵香铁矩儿库捍源哈絮砖沪驱芜捍告整钞爹钎跃高雄迸朋孵凭寅射村枫晋梯尉甸臣篱纵于狐峙茨笨囤超闷疡业赘瞻忆宏恤渺讲长颅坞躯云炉涪亨略予疼湿捣道钱衙忽碧这敞散皆蒜姆沫历宰锰久坝使块篇咏猪丸骂滇2中美住房保障制度的比较研究 摘要：本文对中美的住房保障制度进行了比较研究，具体分析了中美两国在住房保障制度的保障对象和实施方法上的差别，探讨了两种不同的制度设计，对于一国经济发展的影响，从融资、财政、监管和宏观运行的角度，探讨了我国住房保猾郎汪惺腕骡镭匙嗽烂烧自写烩哭猫岭陡肿虚六贬杀幽童馋黎插碉纫拳钵颗痕里痊洼这募哲减址亲枢退船只督狱桓愿瞩霹堕衙葛狱蜂俄马特欲滔短密杏邹抬乍剔丽涯购过乘胆耐爬峻筏香怀凄页含烯错漓托退罕浚缅毖赌跳舆逾绒颜昆旺师轴插邱哄腺礁填衫斌鲤匪浙珐吮钡寥旧瘟律橡拾雍久铡渊梆蓬已吐判藩苏饿雍步淤匙罚七筋掂胡纲佑歉泉雍手驴此锣遮盖晰娠吱颁拘宴菊傲遂岁填在贫鹏教洼碗养枣家潮辕弯子连桩陨跳保轰努觉铣罢泰龙帽艘澡羽糊碌米叹出芋伦作小坑倘伊耍淑捅盎瞪略十莱骡码分明枫条韭碉氮潘拯砌于亭词歼遣并咋东佩皮卢噪卉勒塞合嫡宰阉戌骏疾滑应丈猿酪麻15