论绩效评估制度的优化.doc

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——从服务型政府视角下谈之
摘要：随着服务型政府建设的不断推进，依法行政，科学行政必将得到深化。而现有的绩效评估体系虽然取得了一定的效果，但还需不断的的优化，使之更加适合国家发展进步的需要。
关键词：绩效评估 服务型政府 法治
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论绩效评估制度的优化
——从服务型政府视角下谈之
摘要：随着服务型政府建设的不断推进，依法行政，科学行政必将得到深化。而现有的绩效评估体系虽然取得了一定的效果，但还需不断的的优化，使之更加适合国家发展进步的需要。
关键词：绩效评估 服务型政府 法治
现阶段各级政府部门为了改善公务员队伍，提高公务员的工作效率，加强政府的工作质量，纷纷制定绩效评估制度。这些做法一定程度上起到了良好的效果，人民群众也切身感受到了政府公作效率的提高。然而，各级政府引入的教学评估体系大都照搬西方的做法，有的甚至是企业的评估制度。所以，许多绩效评估制度不符合中国的国情，也出现了许多的问题。特别是服务型政府的理念被提出后，绩效评估体系更须符合服务型政府的要求。因此，我国现阶段的绩效评估体系亟待优化。
一、绩效评估与服务型政府
对于绩效评估对大多数人老百姓来说是一个既时髦而又陌生的词汇。党的十七大明确提出，要“加快行政管理体制改革，努力建设服务型政府”，那么什么是服务型政府呢？所以作为本文的逻辑起点，我们首先要将两者的概念明确。
（一）绩效评估的内涵
政府绩效,在西方也被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等所做的,其字面意义是指政府成绩和所获得的效益,但其内涵非常丰富,既包括政府“产出”的绩效,即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现,又包括政府“过程”的绩效,即政府在行使职能过程中的绩效表现。政府绩效还可分为组织绩效和个人绩效,组织绩效包括一级政府的整体，绩效、政府职能部门绩效和单位团队绩效。政府绩效评估具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能,通过评估绩效,改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制,属于政府运行机制优化的范畴。从系统组织整合理论角度看,这种运行机制的优化可以在一定程度上弥补一些管理体制方面的缺陷。政府绩效评估是以提高政府公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略,是持续改进和提高政府部门绩效的新的管理理念和方法,是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。可以说绩效评估体系体现了法治政府和服务型政府的理念，随着我国社会的转型，以及“立党为工，执政为民”的理念的提出，绩效评估体系必将得到完善和发展。
（二）服务型政府的内涵
前文所述，党的十七大提出了建设“服务型政府”的思路，为我们明确了政府体制改革的方针与路线。然而，学者对服务型政府却有着不同的观点，刘熙瑞认为,所谓服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公共意志组建起来的,以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。李颖认为,服务型政府,就是在民本位、社会本位的行政理念的驱动之下,依据国家的法律建立起来的,以为社会、为公众服务作为其存在、运行和发展的目标取向,并承担服务责任的政府。前者主要从责任角度阐述的，后者则从政府的工作目标角度来解释服务型政府的内涵。学者们从不同角度阐述了服务型政府的内涵。笔者认为，服务型政府包括以下几个方面内容：（一）就理念而言，政府应当确立民本位，从公民的利益出发的理念，做到以人为本，做到“情为民所系，权为民所用”。（二）就政府工作目标而言，应当保护公民合法权益，改善人民的生活水平，为民谋利而不是与民争利。今年来，出现了多起群体性事件，从根本上说是与民争利所产生的严重后果，值得我们去深思。（三）就政府责任而言，应当建立法治政府，做到依法行政，不仅要做到有法可依更要做到有法必依，违法必究。强化责任体制，追究政府工作人员的违法责任。
（三）绩效评估与服务型政府的关系研究
绩效评估体系与服务型政府是一对辩证统一的关系，相辅相成的一对事物。服务型政府的理念为教学评估体系确立了价值取向。首先，西方国家绩效评估的发展来看都是政府理论导向为基石的。在20世纪70年代出现的“新公共管理”理论，以及90年代出现的“顾客导向”理念，都在一定程度上左右了教学评估体系的发展。而我国从“管理型”政府到“服务型”政府的转变必然引起教学评估体系的不断完善。其次，服务型政府为绩效评估体系的价值取向定位在民本位，以人为本的位阶上。在新的绩效评估体系中体现的不应是公务员为政府带来了多的的效益和收益，而是给公民带来了多少利益，在多大程度上让利与民，让官员的政绩更多的增加他为公众所做的事情，否则，即便他做的有利于政府但违背了公众的利益，仍要被追究相应的责任。最后，服务型政府将彻底改变绩效评估体系。以往的绩效评估制度是“管理型”政府为导向的，体现了公权力大私权利小的社会权力分配体系，体现了政府的利益高于公众利益，盲目的追求经济增长的思想。而在服务型政府体系下的绩效评估更多的侧重于民生、环保以及群众关心的问题，做到还权与民，藏富于民。
与次相对应，绩效评估制度为服务型政府提供了建设的途径和方法。首先，绩效评估体系约束了公务员向服务型政府迈进。公务员作为政府行为的执行者，只有约束好他们才能真正约束住政府的公权力，以“绩效”为指引，公务员能更加自觉的实现“服务型政府”的理念。其次，绩效评估促进了服务型政府的法治化。绩效评估与公务员法密切相关，它不仅严格规范了政府选拔人才的标致，还在形式上约束了公务员的行为，从而规范了政府的权力。从长远看，我国还应当在绩效评估体系上加强立法。最后，绩效评估约束了政府的行为，提高了政府的公正性与权威性，绩效评估的目的不仅仅在于约束和规范公务员的行为，它在宏观上也指引了政府的行为，从而约束了公权力向私权力领域扩张的趋势，有着化解社会矛盾，提高政府地位的良好社会效果。
二、中国绩效评估体系与服务型政府的冲突
中国虽然在绩效评估上取得了一定的突破，但照比西方还是有一定的差距。但由于这种事物是一个舶来品，无论在理论上还是在实践上都存在着不足，还不能完全适应当代中国社会发展的需要。尤其是服务型政府的理念被提出以后，基于“管理型”政府理念所制定的绩效评估体系已远远不能适应现代社会的需要，其主要表现在以下的几个方面：
（一）绩效评估的目标与服务型政府理念的背离。
这些矛盾主要体现在以下的几个方面：首先，绩效评估过分看重经济增长，而忽视了其它重要的因素。在2008年9月启动的沈阳市政府绩效评估工作中，体现经济发展的指标权重达50%，其主要包括地区生产总值，地方政府收入等反映经济速度和质量情况的指标。可以说经济的发展并不能全面反映社会的进步，如果一味的以GDP为纲，其结果只能是扭曲了经济发展，像目前许多地方政府大肆的进行土地财政，推动地价的上涨，其结果只能是违背公众的利益，并损害了可持续发展。其次，政府各职能部门绩效评估的工作目标和评估方式迄今为止不够明晰。政府职能部门分为对民服务部门和机关服务部门,前者通常被认为是窗口单位,例如公安、环保、国土资源、税务、执法、卫生等政府部门,直接面向公众服务,关乎民生,对这些部门的绩效评估以设立专门指标的公众评议为主,公众对于指标的理解程度还有待商榷。而后者,例如办公厅、宣传部、机关服务中心、纪委监察等党政部门在评估方式上考虑以实行内部考核为主。在评估方式的选择上,需要探究的是公众评议项,针对上述不同政府部门的工作性质,权重系数设置为多少,才能让这两类政府机构评估结果达到综合平衡。最后，绩效评估照搬西方模式，与国情不相适应。西方的绩效评估体系发展虽然比较完善，甚至还被称为“一套优异的政府管理模式”，我们在一定程度上吸收他们优秀的管理成果也是正确的。然而，西方的绩效评估体系是依赖与他们的民主形式和民众理念建立起来的，社会公众的参与积极性很高。相比而言，同样的制度拿到我们国家来，社会公众未必肯热心的参与进来。也就是说我们的绩效评估体系不仅要体现“国际化”，更要体现的是“本土化”。
（二）绩效评估体系的不能反映民意，违背服务型政府理念。
党中央提出了“以人为本”的执政理念，构建服务型政府也是在这一执政理念下提出来的，然而现有的绩效评估体系在考察政府及其公务员工作的同时，却常常体现不出“以人为本”的理念出来，其主要表现在以下的两个方面：其一，绩效评估过于侧重官员的“政绩”，而忽视了民生的地位。正如前文所述的那样，各级政府及其部门绩效评估的权重指数主要在于经济增长率，地方财政输入等经济性指标，而对与像文化体育、供暖工作、社区建设、生态城市的创建、节能减排和城市建设等等，由于其在指标中所占有的权重不高，导致官员们并不热衷于次，从而产生了忽视民生的现象。其二，在绩效评估体系中，公众参与程度不高。在国外政府一般要投入大量的人力物力鼓励和支持公众的参与，从而作为公众监督政府的一种措施，而现阶段各级政府及其部门绩效评估体系仍停留在闭门造车的层次中，绝大多公众对政府的绩效评估知之甚少。笔者登陆了几个政府的门户网站，发现几乎没有看到有关绩效评估的栏目和链接，更不用说参与评定和打分了。
（三）绩效评估的法治化程度不符合服务型政府的要求。
绩效评估体系与服务型政府的交叉点便是法治化，二者都离不开法治，现有的绩效评估的法治化现状与服务型政府的法治化要求相去甚远，其主要表现在以下的几个方面：绩效评估的相关立法缺乏。在《公务员法》中只是提出了德、能、勤、纪、廉原则上对公务员的考核，而缺乏相应的可操作性的内容。而国外已经以立法的形式确立了对政府管理进行绩效评估。比分，1993年美国国会通过的《政府绩效与结算法案》，韩国2000年颁布的《政府绩效评估框架法案》等等。相关立法的不足必然导致制度的黑洞，增大了制度的随意性，从而违背制度设计的初衷。其次，绩效评估的独立性尚存在问题，无法保证结果的客观公正，绩效评估其实是一个政府自身评价的一个过程，如果绩效评估机构附属或完全听任于政府机关，那么他的作用便形同虚设了。在在国外的绩效评估机构的职权、程序方式都有着严格的法律规定，最大程度的排除相关机关的干扰，而这方面制度在绩效评估刚刚起步建立的中国还远不具备。最后，在绩效评估体系上，地方和中央的评估指标在统一和协调上存在矛盾，不同地区指标差异较大，内部评价与外部评价的比例失调。出现这样一种情况主要还是因为缺乏统一的立法，同时也是因为各个地方有着各自的利益而导致的。这种情况导致中央以及上级机关所要求的政策得不到落实，形成了“上有政策，下有对策”的局面，对国家的法制统一，各个地方的利益均衡都极为不利。
三、服务型政府理念下的绩效评估体系的优化
随着社会发展与转型，政府也在不断的定位自己的角色，而作为政府行为的指挥棒—绩效评估体系，也必然的随之不断完善并与之适应。党的十七大明确提出要“加快行政管理体制改革，努力建设服务型政府”，相信以此为契机，无论是行政体制还是执政理念乃至政府角色的定位都将面临重大的转变，而现有的绩效评估制度已不能完全适用形势的需要了，应当对其进行优化，以适应社会发展的需要，笔者认为应当从以下几个方面来解决这个问题：
（一）确立维护公益的绩效评估目标，打造服务型政府。
政府的利益与公众的利益大体是一致的，服务型政府的建设也正是以此为目标的，所以建设服务型政府，构建合理的教学评估体系也要以此作为目标。其具体内容主要包括以下几个方面：首先，完善绩效评估的指标体系，抛弃现有的唯经济增长的理论。在党的十六届三中全会上我党首次明确提出了“科学发展观”是“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。科学发展绝不仅仅指单单经济的发展，它所包涵的内容是全面的，显然新的绩效评估体系应当减少经济增长的权重，而应扩大诸如：政府政策法规的准确度与可行度，社会生活的安全、稳定系数、社会公平与正义的普及率、信息公开的程度以及公民满意度等指标，从而全面综合的反映政府的政绩。其次，以满足民众需要为价值取向，建立顾客和市场为导向的民主政府、责任政府。这一理念来自于西方，根据社会契约论的观点，人民将自己的部分权利让渡与政府，政府因此有了公权力，二者是一种社会交换关系。在这一交换关系中，政府对民众的期望是服从，民众对政府的期望是政府及其雇员的行为符合民众个人及集体社会利益实现的要求。基于这样一种理论下的绩效评估可以一定程度上采用企业对雇员的绩效评估指标，不同的是政府创造的产品是公共服务产品，政府面对的市场其实是公众。最后，立足于我国政府行政体制改革，构建适合我国国情的政府教学评估体系。绩效评估的制度在我国刚刚起步，吸收和借鉴西方的一些经验是有一定现实意义的，但决不能简单的移植，因为不同的制度下有它赖以存在的社会生态，否则这种制度只能成为一种制约社会发展的“枷锁”。比方说，中国人有中国人的民族性格，普通民众一般不原与政府打交道，所以像国外那样将绩效评估过分依赖民众参与很不现实，而应当是各个党政机关作为发起人。
（二）树立“以人为本”的绩效观，扩大公众的参与度。
一方面，树立科学发展观，将绩效评估体系中的权重指标向有利于人的发展倾斜。发展的核心问题不在物而在人，发展的最终目的就是使人本身获得全面的发展。对政府的绩效考察，不仅限于经济增长和社会发展个要素的考量，更要考量人类自身的发展，考察人类的生存环境、生活质量、发展潜力、考察人的能力发展权利实现、人际和谐以及人与自然的和谐发展等。总之，“人的发展”成为政府的核心使命，同时也成为考察绩效评估的要素考量。另一方面，扩大服务型政府绩效评估体系的公众参与度，实现社会公平与正义。政府职能的转变的一个特点便是听取公众的意见，从而有利于政府满足不同利益阶层的需求。政府提供的是公共产品和公共服务，它涉及到每个人的切身利益，理应受到大家的监督和参与。公众可以采用多种方式参与政府的绩效评估，比方说，公开听证、民意征求、网上调查等多种形式。当然，如果公众参与的意见如果占的权重比例很小，那么这样制度便不会有好的效果，所以应当使公众的评价占绩效评估的一定比例。此外，还应当增加公众的参与透明度，防止暗箱操作，并建立公众参与的长效机制，逐渐培养公众的参政的心理和意识。
（三）建立政府绩效管理与评估的法律体系。
西方发达国家在全面实施政府绩效管理与评估的过程中。很注意完善政府绩效管理与评估的法律框架,用法律手段规范政府绩效管理与评估体系。而我国的政府绩效管理与评估是近几年随着政治体制改革才逐步重视起来的,因而相应的法律体系建设还很不够。因此,政府绩效管理与评估的法律体系亟待建立并逐步完善。目前我国政府绩效的评估需要内外结合，形成多层次的评估主体。首先，建立政府内部绩效考评。内部绩效考评应由专门的部门对政府其他职能部门、公务员、国家任命和选举人员进行严格考核。同时，部门内部也要形成良好的考评体系，如政府部门内部的自我评价和同事间的相互评价。其次，发展外部评估主体。目前我国独立于政府部门之外的绩效评估主体严重缺失，这就导致了评估执行的动力不足以及评估结果不真实的严重后果。在这方面我们可以借鉴美国等西方国家的经验，如建立中介性的评估机构和合理的评估评审团。
随着服务型政府建设的不断推进，依法行政，科学行政必将得到深化。而现有的绩效评估体系虽然取得了一定的效果，但还需不断的的优化，使之更加适合国家发展进步的需要。我国有千年的传统文化，它对人们的价值观念、政治意识及政治参与能力有着很深的影响，因此我们在基于国情的基础上，有选择的借鉴国内外先进的绩效管理方式，使绩效评估体系得到优化。

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摘要：随着服务型政府建设的不断推进，依法行政，科学行政必将得到深化。而现有的绩效评估体系虽然取得了一定的效果，但还需不断的的优化，使之更加适合国家发展进步的需要。
关键词：绩效评估 服务型政府 法治
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