浅论中国农村行政管理体制的改革.doc

目 录内容摘要(1)关键词(1)正文(1-6)一、体制改革的必要性(1-2)二、体制改革的方向(2-6)（一）、强县(2-3)（二）、精乡(3-5)（三）、村民自治(5-6)三、结语(6)参考文献(6)浅论中国农村行政管理体制的改革内容摘要 中国农村社会是由分散居住在全国557-个乡镇和80万个村级组织里的9亿农民组成的。改革开放30年来, 农村经济体制改革率先起步并不断得到深化，我国农民收入有了明显增加,农民的生存质量有了较大的提高。而政治体制改革基本上没有实质性进展，严重地制约着农地制度创新和新的农民收入分配制度形成。农村行政管理体制的改革的需要显得更为迫切，且任重而道远。应着力从以下三方面着手：强县，精乡，完善村民自治制度。关键词体制改革，强县，精乡，村民自治中国农村社会是由分散居住在全国557-个乡镇和80万个村级组织里的9亿农民组成的.改革开放30年以来, 农村经济体制改革率先起步并不断得到深化，我国农民收入有了明显增加,农民的生存质量有了较大的提高. 而政治体制改革基本上没有实质性进展，严重地制约着农地制度创新和新的农民收入分配制度形成。一、体制改革的必要性我国广大农村地区现行的政治制度和行政管理体制，都带有革命战争年代和计划经济体制下所遗留的浓厚政治色彩。譬如，中国共产党在农村的基层组织包括乡镇党委和农村党支部以及共青团、妇联、民兵、工会等党群组织系统。而乡镇人民政府又是农村基层的政权组织，村民委员会则是“准行政机关”。乡镇人民代表大会制度名义上是农村社区最高的权力机关和监督机关，但实际上还没有真正地发挥作用。此外，民间还有以血缘、地缘关系为基础，自发产生和形成了大量的宗族组织和各种民间协会，这种内发性的秩序维护机制仍具有强大的生命力。对于一个地域十分狭小又相对封闭的农村社区来说，像这样庞大的而又复杂的各种组织系统同时并村，这在中国几千年的古代社会是绝无仅有的。改革30年来，尽管像人民公社这样的僵化管理体制已成为历史，但建立在计划经济体制下乡镇的“七所八站”和村组集体经济组织，又以各种不同的方式继续存活与农民争利，干扰和影响农村社会的政治生活、经济活动和文化事业发展。这已成为制约我国新时期的农村经济发展和社会进步的体制性障碍。 不可否认.我国现在仍有几千万农业人口还没有解决温饱问题。沿海地区很大比例的人口也还离“小康”目标有很大差距。同时,随着城乡居民收入差距的拉大,农民的购买力持续下降,相对贫困十分明显.试想,一个占人口总量近80%的群体富裕不起来。中国现代化不成了一句空话？对此，我们的政府早已认识到了这一点，胡锦涛总书记在十七大明确提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”中国农村的行政管理体制改革已势在必行。二、体制改革的方向进行的深层次改革，说到底就是，调整一切束缚着农业生产力发展的生产关系及其上层建筑，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村政治、经济、文化、社会管理新体制。（一）、强县两千年来，“县”作为地方行政建制中最为稳定的一级，“在其发展过程中，逐渐形成为在社会政治、经济、文化等方面具有团粒结构的稳定社区，能够在任何国家制度下，都以不可轻易分解的行政实体而发挥作用”。拥有9亿农民和56个民族的人口大国中国，“县制”作为最古老、最完整的一级地方行政建制，不可能在一片“县”改“市”的热潮中消失，也不适宜把“县域”都改成所谓的“城市社区”。它覆盖面广：截止2004年，全国县级行政区共有2862个（其中，包括852个市辖区、374个县级市、1464个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、2个特区和1个林区），县域面积为874万平方千米，占国土总面积的94%，居住着9.16亿人，占全国总人口的71%。衔接性强：县域处在“城市之尾、农村之首”的特殊位置，是城乡经济文化交流的有效对接点。目前，随着现代科学技术和交通、通讯条件的极大改善，我国大多数省份已形成了以省会为中心的城市经济圈和以县城为中心的农村经济圈，且形成了县城至省城数小时的公路交通网。这些都为我国实行“省直管县”行政体制创造了现实基础。但是，由于我国一些县级行政区划不合理和机构设置重复、分工过细、部门林立、职能交叉、人浮于事等，造成了行政资源配置与县域经济社会发展不相适应的问题。譬如，河北省与湖北省行政区划面积都是19万平方千米，但前者比后者竟然多设置了70个县级行政区，这显然是不合理的。再如，目前我国不论县域面积大小或经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的，于是出现了“庙小和尚多”和“生之者寡、食之者众”的现象。截止到2004年，全国20万人口以下的县还有720个（其中10万人口以下的县314个），有的县一年财政收入上亿元、甚至十几亿元，有的县一年财政收入却只有二三千万元，但机构设置和人员编制基本是一样多，结果造成了“行政权”与“财政权”极为不相匹配。就整体而言，目前县级财政收入只占全国的21%，但其财政供养人员却占到了全国的71%，县政府几乎变成了一个“空架子”。尤其是近年来，地级市与县（市、区）之间的 “事权”、“财权”划分相当模糊，“大市”政府垄断了辖区内的骨干工业企业和主要财政收入来源，造成上下级的利益矛盾和问题日益增多，以至出现了相互扯皮、相互推委的现象。县、区政府领导经常抱怨说：“市里有好处就争，遇到矛盾和问题时又往下推”。因此，下一步应对市、县的功能进行重新定位，对省、县之间的“事权”与“财权”进行科学划分，通过建立和完善“省直管县”或“省直辖市”行政体制和公共财政制度，把省级政府部门的大量行政审批权直接下放到县一级，促使县政府真正成为“独立、完整的政府”，逐步形成县域经济发展的内生机制，促进我国城乡经济社会的协调发展。（二）、精乡“乡镇”是我国宪法第三十条规定的最低一级地方行政建制。它作为介于县、村之间的中间组织，体现了政府与农民之间的分权关系。法国著名政治学家托克维尔曾指出，“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体”。但在中国，特别是近几年来，我国采取“县政权取实，乡政权取虚”的简单做法，大规模地“撤乡并镇”，使乡镇政权处于非稳定的状态。根据政治学的一般原理，国家行政权力的触角伸得越深坏处越多，将使基层活力泯灭、发展停滞；但地方行政区划规模过大，又将导致“政令不通”和行政效率低下。“精乡”就是把乡镇政府所拥有的行政权规范到合理的空间，使之在国家与农民之间形成良性互动、密切合作的关系。但由于我国对乡镇建制规模、管理层级、治理能力、功能定位、机构设置、人员编制等缺乏整体设计和法律保障，同时又受制于国民收入分配、财税体制、户籍制度、就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制等制约，最终造成了乡镇一级政府长期处于被动的施政状态。要改变这种状况，应从以下几方面着手：1、大力推进乡镇机构改革，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的乡镇行政管理新体制。（1）、坚持“小政府、大社会”的改革方向，切实转变政府职能，精简机构和人员，逐步实现规范化管理。（2）、坚持“小政府、大服务”的改革方向，实行乡镇“七所八站”由当地党委和政府统一领导和具体管理的新体制。县级业务主管部门只负责业务指导和专业培训，而不直接管理下属单位的人权、财权、事权、物权等。（3）、让从事经营性的乡镇站所完全脱离行政管理体系和财政供养方式，使其按照市场经济规则独立地运行。（4）、要按照职能分设、机构独立、因岗定员、精简高效的原则，彻底改革乡镇“七所八站”旧的管理体制和运行机制，决不能再留下尾巴。（5）、要积极地培育农村社区性市场中介服务组织，进一步加强和完善农业社会化服务体系，推动农村产业化发展。2、大力调整合并乡镇，科学规划中心建制镇，加快农村城镇化步伐。（l）目前，我国乡镇有党、政、人大组织、群团组织、司法组织、市场监管组织、经济组织、社会组织等各种大大小小的组织机构和组织体系，形成了一个庞大的扩张性组织网络。这既增加地方的财政负担和农民负担，又造成农村社区管理秩序极度的混乱。必须打破原有的乡镇行政建制辖区，按照经济节约、布局合理、资源集中配置的原则，科学规划中心小城镇，坚决撤消掉不合理的乡镇设置。（2）农村人民公社解体后，原来的公社、生产大队、生产队虽然改变了名称，但其行政辖区的管理制度基本上仍维持原状。多数的乡镇政府机关仍习惯于向村民委员会和村民组发号施令，硬性分配指标，并责令村、组干部限按期完成任务，因此应当尽快取消村、组两级“准行政”的建制。今后村民组一级不再单独拥有集体土地所有权，原有的债权、债务由现有人口占有、使用、继承、处置。（3）调整合并农村中小学布局结构，优化配置教育资源，节约使用极其有限的农村办学经费。要结合农村人口居住分散的特点，打破县、乡（镇）、村行政区划界限，实行规模办学与边远山区办教学点授课相结合的新管理模式。农村中小学调整合并后，师资力量由县教育主管部门统一调配，办学经费纳入县级财政年度预算，实行统一的集中管理。对于不再保留的农村中小学原有集体资产，由县级国有资产管理部门统一评估拍卖，回收资金缴入县级财政金库，专项用于改善农村中小学教学设施；被保留下来的农村中小学原有的全部资产，一律由县级教育主管部门统一监管。3、加强农村基层党的建设（1）必须坚决克服农村基层党组织长期存在行政化的倾向。发端于革命战争年代、建立在人民公社体制下的农村基层党组织，长期习惯于“一元化”的集中管理方式，大包大揽农村行政性事务，由此造成党、政、群、企不分，产生了行政化倾向。这不利于乡镇政府依法行使管理农村社会经济工作的行政职能，限制了市场中介组织自由发展壮大，从而使广大农民缺乏对市场信息变化的独立判断和自主选择。（2）必须坚决克服乡镇政府行政权力弱化的倾向。长期以来，党组织对农村基层政权和执法机关干预过多，而“条块”分割又肢解了乡镇政府行政的职能，形成责任大、权力小、部门工作难协调的被动局面。（3）必须坚决克服市场中介组织和村民自治组织准行政化的倾向。目前乡镇的“七所八站”仍以准行政组织的身份出现，经常干扰农村社区的社会经济活动；而村民自治组织又受到乡镇党、政、群团组织和其它社会经济组织等“外部性”因素制约，实际上也无法开展经常性的群众工作。（4）必须坚决克服农村社区群众性组织松散化的倾向。新时期农村出现的民间公益性组织和群体性自治组织（也包括一些非法宗教组织和黑社会组织等），一直处于一种自生自灭、放任自流、自由发展的状态，甚至呈现出迅速蔓延的趋势。这对于长久地保持农村社会秩序稳定构成威胁。因此，今后应当进一步加强和改善党对农村工作的领导。“党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则”。农村基层党组织和广大的农民党员以及党的群众组织及其成员，都必须严格按照各自制定的组织章程开展活动，通过增强系统内部的凝聚力、吸引力和战斗力，来发挥其对农村其它民间组织的影响力、渗透力和推动力，真正起到带领和引导农民走共同富裕道路的核心作用。 4、改革户籍管理制度，彻底消除城乡分割的户籍壁垒。中国历史上一直实行地籍户籍赋税三位一体的传统管理方式，其目的在于强化中央集权统治，以维持农村社会秩序稳定。而我国现行的户籍管理制度从根本上说，是传统的计划经济体制“最后一笔遗产”，成为阻碍城乡人口自由流动的制度性障碍，必须进行彻底的改革。当务之急是，借鉴世界上一些发达国家的经验，制定出我国对特大城市人口总量规模控制与人口结构调整相结合的新的户籍管理法律制度。全部放开省会城市（特大都市除外）人为的户籍管制，城乡人口按居住地统一管理。（三）、村民自治完善村民自治制度，进一步加强农村基层民主法制建设。中国13亿人口中有8亿多人在农村，稳住农村这个大头，就有了把握全局的主动权，农村稳定，天下就会太平。特别是农村改革以来，农户成为独立的市场主体，农民以极大的政治热情去关注自己的切身利益，强烈要求行使民主权力来保障经济上的物质利益。因此要从宪法和法律上确立村民自治组织的合法地位，让亿万农民直接行使民主权利，让他们自己来当家作主。（1）实行村民自治既要坚持党的领导又要善于改进党的领导方式和方法。十五届三中全会提出：“扩大农村基层民主，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡（镇）、村基层党组织的领导核心作用。”而农村基层党组织对村民自治组织的领导是政治思想上的领导和在重大问题、重要环节上的领导，决不能超越宪法和村民委员会组织法去搞包办代替，更不能低估了农民群众的首创精神去搞行政干预。（2）要抓住两个关键环节，严格依法办事。农村基层民主政治建设包括两个层次：一个是村级，主要任务是推行村民自治，鼓励和支持农民积极参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；一个是乡镇，当前的主要任务是坚持和完善乡镇人民代表大会的代表直接选举制度。乡镇人民代表大会要认真履行法律赋予的各项职权，严格依法行事。（3）正确地处理村党支部与村民委员会之间的工作关系，妥善解决乡镇党、政、群组织和各种市场中介组织组织以及其它各类组织之间的关系。（4）打破村际间的地域界限和户籍管制，以一定人口规模的农业经营实体和各种社会中介组织为单位，组建新型的经济联合体或村民自治组织，以增强农民的群众性自治组织内部的亲和力。 三、结语当前形势下，中国农村行政管理体制的改革势在必行，也任重而道远。对此，我们只能结合中国的具体实际，因地制宜，采取有效的方法进行改革。应着力于强县精乡和完善村民自治制度等方面进行改革，方能使中国的农村早日脱贫致富，促进我国的现代化进程。注释刘君德，靳润成，周克瑜.中国政区地理.北京：科学出版社，p182-183.民政部.中华人民共和国行政区划简册（2005年）.北京：中国地图出版社.法托克维尔（著），董果良（译）.论美国的民主(上).北京：商务印书馆，p66.参考文献1 毛泽东.毛泽东文集（第3卷）.北京：人民出版社，1996.2中共中央组织部.农村基层干部读本.北京：党建读物出版社，1999.3刘君德，靳润成，周克瑜.中国政区地理.北京：科学出版社，1999.4民政部.中华人民共和国行政区划简册（2005年）.北京：中国地图出版社，2005.5 法托克维尔（著），董果良（译）.论美国的民主(上).北京：商务印书馆，1997. 6 梁正保,申萍.我国农村制度创新的思考.陕西省经济管理干部学院学报,2009年2月第15卷第1期.合同管理制度1 范围本标准规定了龙腾公司合同管理工作的管理机构、职责、合同的授权委托、洽谈、承办、会签、订阅、履行和变更、终止及争议处理和合同管理的处罚、奖励；本标准适用于龙腾公司项目建设期间的各类合同管理工作，厂内各类合同的管理，厂内所属各具法人资格的部门，参照本标准执行。2 规范性引用文件中华人民共和国合同法龙腾公司合同管理办法3 定义、符号、缩略语无4 职责4.1 总经理：龙腾公司经营管理的法定代表人。负责对厂内各类合同管理工作实行统一领导。以法人代表名义或授权委托他人签订各类合法合同，并对电厂负责。4.2 工程部：是发电厂建设施工安装等工程合同签订管理部门；负责签订管理基建、安装、人工技术的工程合同。4.3 经营部：是合同签订管理部门，负责管理设备、材料、物资的订购合同。4.5 合同管理部门履行以下职责：4.5.1 建立健全合同管理办法并逐步完善规范；4.5.2 参与合同的洽谈、起草、审查、签约、变更、解除以及合同的签证、公证、调解、诉讼等活动，全程跟踪和检查合同的履行质量；4.5.3 审查、登记合同对方单位代表资格及单位资质，包括营业执照、经营范围、技术装备、信誉、越区域经营许可等证件及履约能力（必要时要求对方提供担保），检查合同的履行情况；4.5.4 保管法人代表授权委托书、合同专用章，并按编号归口使用；4.5.5 建立合同管理台帐，对合同文本资料进行编号统计管理；4.5.6 组织对法规、制度的学习和贯彻执行，定期向有关领导和部门报告工作；4.5.7 在总经理领导下，做好合同管理的其他工作，4.6 工程技术部：专职合同管理员及材料、燃料供应部兼职合同管理员履行以下职责：4.6.1 在主任领导下，做好本部门负责的各项合同的管理工作，负责保管“法人授权委托书”；4.6.2 签订合同时，检查对方的有关证件，对合同文本内容依照法规进行检查，检查合同标的数量、金额、日期、地点、质量要求、安全责任、违约责任是否明确，并提出补充及修改意见。重大问题应及时向有关领导报告，提出解决方案；4.6.3 对专业对口的合同统一编号、登记、建立台帐，分类整理归档。对合同承办部门提供相关法规咨询和日常协作服务工作；4.6.4 工程技术部专职合同管理员负责收集整理各类合同，建立合同统计台帐，并负责合同管理制度1 范围本标准规定了龙腾公司合同管理工作的管理机构、职责、合同的授权委托、洽谈、承办、会签、订阅、履行和变更、终止及争议处理和合同管理的处罚、奖励；本标准适用于龙腾公司项目建设期间的各类合同管理工作，厂内各类合同的管理，厂内所属各具法人资格的部门，参照本标准执行。2 规范性引用中华人民共和国合同法龙腾公司合同管理办法3 定义、符号、缩略语无4 职责4.1 总经理：龙腾公司经营管理的法定代表人。负责对厂内各类合同管理工作实行统一领导。以法人代表名义或授权委托他人签订各类合法合同，并对电厂负责。4.2 工程部：是发电厂建设施工安装等工程合同签订管理部门；负责签订管理基建、安装、人工技术的工程合同。4.3 经营部：是合同签订管理部门，负责管理设备、材料、物资的订购合同。4.5 合同管理部门履行以下职责：4.5.1 建立健全合同管理办法并逐步完善规范；4.5.2 参与合同的洽谈、起草、审查、签约、变更、解除以及合同的签证、公证、调解、诉讼等活动，全程跟踪和检查合同的履行质量；4.5.3 审查、登记合同对方单位代表资格及单位资质，包括营业执照、经营范围、技术装备、信誉、越区域经营许可等证件及履约能力（必要时要求对方提供担保），检查合同的履行情况；4.5.4 保管法人代表授权委托书、合同专用章，并按编号归口使用；4.5.5 建立合同管理台帐，对合同文本资料进行编号统计管理；4.5.6 组织对法规、制度的学习和贯彻执行，定期向有关领导和部门报告工作；4.5.7 在总经理领导下，做好合同管理的其他工作，4.6 工程技术部：专职合同管理员及材料、燃料供应部兼职合同管理员履行以下职责：4.6.1 在主任领导下，做好本部门负责的各项合同的管理工作，负责保管“法人授权委托书”；4.6.2 签订合同时，检查对方的有关证件，对合同文本内容依照法规进行检查，检查合同标的数量、金额、日期、地点、质量要求、安全责任、违约责任是否明确，并提出补充及修改意见。重大问题应及时向有关领导报告，提出解决方案；4.6.3 对专业对口的合同统一编号、登记、建立台帐，分类整理归档。对合同承办部门提供相关法规咨询和日常协作服务工作；4.6.4 工程技术部专职合同管理员负责收集整理各类合同，建立合同统计台帐，并负责8