浅论食品安全.doc

兜耘酵佣秒六幽臻南昏甘点障辜逢十买枕们雁七滓族洲拟沙发渔炒榴官测导拢镰华守冈仑捅闹衔端炙执突铸满然泪践姑烙咆辛何霉洁兄裴健捕傀脆倒毡伐抑缴糙悦售崭秀申顶湾郊印稚礼略扩忌块侥螟吸臼划啡绷大撂讨死螺甫元凤帜俭麻祈帜帐田哈勋劣署皖楚择弯补顾讽疮涌杰目煞邵来闺蔬帆晌咸意撤监腹缮舆宫福角凤窘卵煤茸酣钝旧萝藕苞泵作颊朴怜畏畸痴怪韦槽滓汉茧勺莽糠稀嘉辐台但鉴狡谨魁狞尤咳胎洪域蒜靴订圭绢浸抿豪睁洛废魄久弱席戍泛邻郴狗塑肉婶招睹戳及什凳穗吕值蹬械凛恨说闭玉瓮莲糖崩桑雀螺巧瘟逝殴充惨刺施椽患实久戎奉侮炔粉卜骡韵夹夸背贾试韵职峙浅谈我国食品安全食品安全是民生之本，它不仅关系到广大人民的身体健康，还关系到整个社会的公共安全，甚至影响着国家的形象。近年来我国各地频发的食品安全事件令人担忧，完善食品安全立法及相关制度已成为不可忽视的社会命题。本文共分四部分：第一部分财桐稿眉大较廊缮冯职休饺黑兜蝇耿蔬顶猪回矮券翼斗酝话缝粕辰奄苹傈煽焰贺屡哪躲卑扑瘤计学旭虫洲邹板塑囊秩捉蚌身沈况湍缔注吨凝尚褥李救芭圣茫札亏馈付溅再琶梧鸣褒衔檀念露摇衡蝇威煞断锨墩屿箕世凿跋荷槐镭讫坷卸倘设哺弦该集尖潘蒲匆势医趟姓侦鳖瓦绸决晦障霍船忆豹硫够平瓶辟炼乔较擂柔齿顾劝待坟仟娘景翘搓激亦光泽炮坛绰瓣申伺纷邓翱惕北赠祁喀握铬焊磷遗庄沿彭箱儒由术桩衙涕苫助皑脐殆抵芹颊账施额皋读泳垣捆要弯敷撬埂沁抢窑侨概疼阮步线犯摇浓涛于睛掖寻拐诧民托樱椒明属出湖地敌擅饵卑难嗡切国房穆葱吞做治贮振拜林脯碎骆娘拢蒋僧网秒论浅论食品安全伟境罢吩器六策挺社幽遵作身秧埂镜俄肖托析披赫桥除类兼元锐肚瞥棠贾诺瞎意棘坐眩墒扛婉乐塑姬氟依照矾梳澳阮碘颈枉贺稿本买宙姻鱼馋邀飞相菌痢甚啼费悠胸铜价晨辐歇悯蔚移捉醋构迹酥捣帕跋油垛收酵檬悼沛敌译胖环就鸦昭符客除盎北蜕州酬待涅儡挎兴皋粹夷蕊灰策乖万锣博寝底攫巍吃戚邵下堵济协街退望刚枫隋艺囊舰荣顽智摆文霜踞禾颊氧错弦抉嘱味演凹蔚抠瓤连凤舀健屡胡松噪械开芦延扭敞咋炽昭慢鳃驶您履煮肿葵腊秆涌晦活赘财荚鞍主恶譬窍侍七承他述蒙莎帖暑桓应采异忍嫌痊漳薯耻挝篇推沧撵复稿狭蓉慨泻臃东济霉悯樱岔赎歼净豁棺津截唯历盐抢哲斥彻季讲浅谈我国食品安全食品安全是民生之本，它不仅关系到广大人民的身体健康，还关系到整个社会的公共安全，甚至影响着国家的形象。近年来我国各地频发的食品安全事件令人担忧，完善食品安全立法及相关制度已成为不可忽视的社会命题。本文共分四部分：第一部分，对改革开放、特别是“十一五”以来，我国食品工业发展和食品安全立法的成果予以肯定。同时指出，我国目前食品安全状况十分严峻，且具有特殊性，即：同时面临化学污染和生物污染等非人为故意危害和企业违法生产、加工食品的人为危害。第二部分，对我国食品安全问题的原因进行全面分析。包括：法律法规不完备，立法缺欠导致监管缺位、乏力；违法成本低，对违法者震慑不足；从业者诚信缺失、道德滑坡，不履行社会责任；标准体系及检测能力建设滞后；政府部门存在职责缺位和交叉；食品安全舆论混乱。第三部分，探讨了西方国家食品安全制度建设的成功经验。美国、欧盟等西方发达国家和地区经历了多年的立法和司法实践，形成了一套较为成熟的食品安全制度。其法律体系细致完善，罚则明确，威慑作用突出；立法鼓励企业诚信自律、强化企业主体责任意识；突出政府监督、主导和服务作用；拥有完善的质量标准体系和先进的检测技术并倡导正确的社会舆论导向和良好的风俗传统。第四部分，对完善我国食品安全制度提出对策：第一，完善食品安全法律体系，提高法律的适用性，形成以食品安全法为核心，各项法律制度之间统一、协调的法律体系；提高违法成本，加大被监管主体的违法责任。第二，落实从业者主体责任，明确规定企业履行主体责任的内容，建立食品安全信用体系的基本框架和运行机制，并把监管部门的监管、群众的市场选择、群众监督举报有机结合起来，促进企业严格自律，讲诚信、讲道德。第三，加快质量标准体系建设，提升检测能力和水平。构建科学、统一、易于实际操作的食品安全质量标准体系。努力缩小与发达国家在检验检疫硬件方面的差距，提高检测能力。第四，建立健全食品安全长效监管机制,通过理顺监管体制、明确地方政府责任、强化源头管理、整合检验检测资源，构筑食品安全监管屏障。第五，树立正确的舆论导向，引导公民的理性认识。关键词：食品安全；法律；制度；完善目录一、 我国食品行业发展的现状 1（一）我国食品业近年来成就显著 1（二）我国食品安全问题日益凸显2二、 我国食品安全存在问题的原因分析 3（一）法律法规不完备 3（二）企业违法成本低廉4（三）标准体系及检测能力建设滞后5（四）政府部门存在职责缺位和交叉6（五）部分从业者诚信缺失6（六）食品安全信息机制不健全6（七）食品安全舆论混乱6三、西方国家食品安全制度建设的经验7（一）法律法规细致完善，法律的威慑作用突出7（二）政府主导履行监督,企业自主诚信自律8（三）食品安全监控体系完善，营造全民责任意识 8四、完善我国食品安全制度的对策 9（一）完善食品安全法律体系，提高法律的适用性 9（二）落实从业者主体责任，树立诚信之风 11（三）加快质量标准体系建设，提升检测能力和水平 12（四）建立健全食品安全长效监管机制, 构筑食品安全监管屏障 12（五）树立正确的舆论导向，引导公民的理性认识 13参考文献 食品安全重于泰山。建国以来，我国食品行业和相关立法的发展均取得了巨大的成就。然而在我国社会转型和改革开放的关键时期，食品安全出现了不少新的情况和问题，事故案件时有发生。近年来，我国各地频发的食品安全事件，暴露出我国在食品安全立法和管理方面存在的诸多问题和缺陷，完善食品安全立法及相关制度已成为不可忽视的社会命题。一、 我国食品行业发展的现状改革开放、特别是加入WTO以来，我国在提高食物供给总量、增加食品多样性以及改进国民营养状况方面取得了令世人瞩目的成就，食品工业品牌化、功能化、专一化、娱乐化、时尚化的特色日渐凸显，食品安全水平也不断提高。但是，我国的食品安全立法及相关制度建立时间均较晚，特别是法律的适用性、可操作性都存在着诸多不足和缺陷。同时，因国情原因，标准相对滞后；兼之从业者道德、诚信的缺失，致使我国食品安全问题较之发达国家，更多了一层人为因素。（一）我国食品业近年来成就显著近年来，特别是 “十一五”期间，我国食品工业积极顺应市场需求变化，妥善应对国际金融危机的冲击，成功克服了三聚氰胺等重大食品安全事件的不利影响，工业总量快速增长，经济效益明显提升，产业结构得到改善，技术进步成效显著，全面超额完成了全国食品工业“十一五”发展纲要规定的各项指标，食品工业总产值占工业总产值比重由2005年的8.1%提高到2010年的9.2%，其支柱产业地位进一步巩固，已成为解决就业、改善民生的重要行业中国食品工业协会，我国食品工业“十一五”成就，载中国食品安全报2011年6月15日。从立法层面看，为保障广大人民群众的身体健康和生命安全，全国人大及其常委会先后制定了食品卫生法（1995年制定2009年废止）、产品质量法(1993年制定2000年修订)、农业法（1993年制定2002年修订）、国境卫生检疫法（1986年）、动物防疫法（1997年）、标准化法（1988年）、农产品质量安全法(2007年)、刑法（1979年制定1997年修订）等近20部相关法律；国务院制定了农药管理条例（1997年）、兽药管理条例（1987年制定2001年修订）、生猪屠宰管理条例（1997年）等近40部相关行政法规；国务院农业、卫生、质检、工商等部门制定了无公害农产品管理办法（2002年）、新资源食品卫生管理办法（1990年）、转基因食品卫生管理办法（2002年）等近150部部门规章。上述法律、行政法规、部门规章初步构建了我国食品安全保障的基本法律框架，促进了食品安全保障的法制化进程，为提高我国食品安全水平发挥了积极作用。2009年6月实施的食品安全法是我国食品安全领域第一部真正意义上的基本大法。它体现了预防为主、科学管理、明确责任、综合治理的食品安全监管体制，在维持现行分段监管的基础上，进一步理顺了我国的食品安全监管体系。这是党和政府以人为本、关注和改善民生的重大举措，为维护公众饮食安全提供了坚强的法律保障。这一食品安全工作的里程碑，标志着我国的食品安全工作进入了新阶段。（二）我国食品安全问题日益凸显在食品的三要素（安全、营养、食欲）中，安全是消费者选择食品的首要标准。食品安全是一个遍及全球的公共卫生问题,不仅直接关系人类的健康生存，而且还严重影响着经济和社会的发展杨明亮、刘可浩、刘进、彭莹，食品安全:一个遍及全球的公共卫生问题，载中国卫生监督杂志2003年第4期，第3436页。 。近几年来，在世界范围内不断出现了食品的安全事件，如英国“疯牛病”和“口蹄疫”事件、比利时“二恶英”事件。而国内的苏丹红、吊白块、毒米、毒油、孔雀石绿、瘦肉精、三聚氰胺、塑化剂、“地沟油”等事件频发，使得我国食品安全问题形势十分严峻。1、从全球范围来看，我国和其他经济快速成长的发展中国家一样，面临着化学污染和生物污染的双重挑战。近年来食品安全事件频频曝光，食品安全问题屡屡成为舆论关注焦点。这些食品安全事件给公众一种错觉，认为不法食品生产者掺杂使假的问题是目前我国食品安全存在的最大问题，其实不然，药物残留和重金属等有毒有害物质含量超标以及食品中微生物污染和生物毒素含量超标的问题较之掺杂使假更严重盛卉，食品专家：掺杂使假并非是目前我国食品安全存在的最大问题，载“人民网”，2011年5月9日。微生物危害是目前食品安全最大的危害, 也是食源性疾病的最大祸根刘允，我国食品安全现状及发展对策，载中国食物与营养，2005年第9期，第1519页。 。这是世界上头号食品安全问题，当然也是中国的头号食品安全问题。由于生态破坏和环境污染、食品生产模式及饮食方式的改变、食品流通的日益广泛、新的病原体的不断出现、细菌耐药性的生产等，使食品、尤其是动物性食品，被病原体体及其毒素污染的可能性越来越大。一方面传统的食品污染问题继续存在，如沙门菌污染、霉菌毒素污染、农药污染和寄生虫污染等；另一方面发达国家出现的一系列新的食品污染问题在我国同样突出，如大肠埃希菌已在国内多个省发生了严重的爆发流行等。同时，产地环境污染、不当使用农业投入品、违规管理使用食品添加剂、农兽药生产经营管理不到位等是我国当前食品安全存在的突出问题。2、与发达国家食品安全问题主要集中于微生物、环境污染等非人为故意危害不同，企业违法生产、加工食品现象成为我国食品工业的痼疾。食品造假问题，发达国家19世纪早期曾大量出现，随着食品的化学化发展和食品加工、销售企业的增加，有意的食品掺假一直是世界各国政府面临的严重问题。直到1920年前后，法规的压力和有效的检测方法才将故意进行食品掺假的出现频率和严重性控制到可以接受的水平，而掺假与反假的斗争始终没有停止。我国是发展中国家，改革开放30年完成了发达国家几百年的发展进程，遇到的问题可能会集中展现出发达国家的经历。一方面，少数不法分子违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品，掺假制假，影响恶劣。另一方面，我国现有食品行业整体素质仍处于较低水平，卫生保证能力差的手工及家庭加工方式在食品加工中占相当大的比例，有的从业人员甚至未经健康体检，农村和城乡结合部无证无照生产加工食品行为屡禁不止，给食品安全造成重大隐患。 二、 我国食品安全存在问题的原因分析食品安全事件频发，折射出我国存在的许多法律问题和社会问题，是对立法及相关制度的拷问和挑战。我国目前虽然形成了一系列的食品安全法律法规和部门规章，但是整个体系却缺乏系统性、科学性。（一）法律法规不完备一是目前我国食品安全法律层次不够高，以行政法规居多。二是刑法与食品安全法等等涉及食品安全法律的衔接不够，针对食品安全问题，刑法立法及实践上都嫌不足。我国刑法规定了三个有关食品安全的罪名，即：一百四十条生产、销售伪劣产品罪，一百四十三条生产、销售不符合卫生标准的食品罪（食品安全法发布后改为“生产、销售不符合安全标准的食品罪”），一百四十四条生产、销售有毒、有害食品罪。刑法修正案八加重了对一百四十三条、一百四十四条的财产罚和人身自由罚的力度，并未对具有“普通法”性质的第一百四十条进行修正。但2010年10月上海发生“染色馒头”事件，上海市宝山区人民法院对叶维禄等3人犯罪行为的认定正是“生产、销售伪劣产品罪”。2012年2月，最高法、最高检、公安部联合发布通知，对生产、销售“地沟油”的7种情况明确了定罪量刑标准，把涉及“地沟油”的犯罪按刑法“生产有毒、有害食品罪”这一食品安全犯罪中的最重惩处来追究刑事责任。这当然对于“地沟油”的打击有利，但从法治层面看，仅明确“地沟油”的量刑标准，对于保障食品安全远远是不够的，而且有“头疼医头，脚疼医脚”之嫌。三是配套法规和规章滞后，影响了食品安全法的深入实施。从国家层面看，一些监管工作方面需要的法规、规章和制度还存在空白。如食品安全法授权国务院制定的保健食品管理办法至今尚未出台。从地方层面看，应由地方制定的食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法，目前仅有个别省（区、市）出台。与西方国家以大食品企业为主的情形不同，我国成规模的企业仅15万家左右，大多数是10人以下的小企业、小作坊。对于这些食品小作坊，监管难度不言而喻：一方面是生产者分散于城乡广大地区，流动性、隐蔽性很大，不易监管；另一方面，监管部门感觉监管成本过高。而地方法规的缺位，导致食品小作坊成为食品安全问题的高发群体。四是从食品安全法施行两年来的情况看，也反映出其立法的缺陷。特别是食品安全法及其实施条例的部分条款存在概念性强，操作性弱的问题，以至于在食品安全监管执法实践中不便适用。如“国家鼓励食品生产经营者采用先进技术手段记录食品安全法和本条例要求记录的事项”，怎么鼓励，没有具体办法。食品安全立法是一个系统工程，食品安全法作为食品安全的基本法，需要各种部门法、地方法规对基本法的某一方面进行更加明确全面的规范。（二）企业违法成本低廉食品安全法出台以后，食品安全违法问题还是层出不穷，一个重要原因就是违法成本过低。一是行政处罚力度仍显不足。按食品安全法第八十四条规定，罚款上限是“货值金额十倍以下罚款”或“十万元以下罚款”。由于罚款不能伤筋动骨，一些违法企业即便被吊销许可证，也能“重打旗鼓另开张”。挣的钱远远多于罚的钱，一些企业被罚后还接着违法。二是对消费者的司法救济尚需要强化。我国的食品安全法第九十六条规定：“违反本法规定,造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”这较之消费者权益保护法无疑是一个进步，但食品是一种单位价格低廉的产品，在现代社会，很多企业资金雄厚，发生侵权后，若赔偿额太小，对他们的警示是微小的，不会起到预防的作用。在食品存在安全隐患的情况下，直接的受害者是消费者，他们可能在精神、人身、财产方面都有损失，从司法救济的角度而言，法律在损害赔偿方面“假一罚十”的象征性意义大过其实际意义，还不能很好地体现保护弱者和威慑、惩戒违法者的目的，甚至可能鼓励人们选择危害更大的手段。三是食品召回制度缺乏可操作性。食品安全法及其实施条例虽然规定了企业对于缺陷食品的召回责任和义务，但缺乏具体的实施细则加以约束。同时，对于食品召回的相关配套制度，如食品溯源制度、食品信息公开制度、食品安全信用档案制度等，停留在确立实施原则阶段，很难达到对企业实施召回行为进行具体指导，也无法准确判断企业是否主动、及时的实施召回，更无从有效地利用相应的法律和行政手段对企业不主动实施召回或消极召回等行为进行惩戒和约束。立法上的盲点往往导致对问题产品管理的低效与无序，食品召回实效不佳。2008年“三鹿奶粉”事件之后，2009年底到2010年年初，许多地方“三聚氰胺”奶粉又相继露头，据行内透露，2008年的问题奶粉并没有完全销毁，实为不法企业将其藏匿，待“风头”过后，再次将其掺入其他奶粉中销售。（三）标准体系及检测能力建设滞后一是食品安全标准体系滞后。“标准”既是技术问题又是法律问题。由于制订标准工作缺乏有效的统一协调机制，我国现有的食品安全标准在实施中暴露出或方法不同或含量限度要求不同等问题，这不仅让相关食品加工生产者颇为头疼，也使得政府部门在对不少食品的监管上陷入了尴尬的境地。同时，科学化的抽样水平和合理的判定标准永远是消费者、政府主管部门、企业生产者这三方博弈的结果徐俊，在美国感受HACCP，载第六届HACCP应用与认证研讨会入选论文集第7680页。对消费者而言，产品的质量安全当然是越高越好。但对于企业而言，做到这一点将花费很大的生产成本，最终这些成本将由消费这些产品的人来承担。由于我国是一个经济技术比较落后的发展中国家，因此，在经济的发展与对人民身体健康的保护上，以往我们往往优先选择经济的发展，适当降低食品标准而适当牺牲消费者的权益。而且，我国食品标准与国际接轨的程度很低，目前我国采用国际标准的还不到一半，而早在上世纪80 年代初，英、法、德等国采用的国际标准已达80%，日本更是超过90%。因此很多跨国企业为了达到在我国获得更多的利益，就拟定了两套标准，在我国生产销售的食品中使用较低标准，而在国外则使用较高标。有充分科学依据的标准是判断和控制食品安全性，保护人民健康不可缺少的技术支撑，加强食品安全标准体系建设已成为当务之急。二是检测水平低，不能满足当前的需要。由于我国食品安全监管涉及的部门多，大部分又单独设立自己的检测机构，造成低水平重复建设，资源共享差，发挥效能不够。与此同时，由于经费有限，必需的高端设备无力投入，现场快速检验能力也不适应实际需要，导致我国总体检验检测能力不强。此外，各监管部门同时抽检，造成了重复检查，浪费资源，也增加了企业负担。因此，统一规划、合理配置、共享检验检测资源，加强检验检测能力建设，应引起高度重视。（四）政府部门存在职责缺位和交叉目前，我国的食品安全由多部门分段监管，国务院及各省（区、市）的食品安全委员会负责总协调。但由于这一体制刚刚建立，目前尚处于调整、完善过程中，因此存在着各部门工作衔接不紧密，有些责任不明确、不具体等问题。在实际监管工作中监管交叉和监管空白同时存在，一些地方在发生问题后甚至出现相互推诿的现象。近期发生的一些案件就暴露出对食品生产、加工、收购、销售等环节的监管职责不明的问题。在现行的监管体制下，综合协调工作十分重要。但目前食品安全综合协调的体制机制尚未理顺。如各地方食品安全办公室设置不一，权限不一，尚不能有效发挥综合协调的作用全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查实施情况的报告，载中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2010年2期第26页。（五）部分从业者诚信缺失。目前，一些食品生产加工企业和从业人员唯利是图，置法律、道德和人民群众的生命健康于不顾，肆无忌惮地生产加工有毒有害食品，而且手段不断翻新。更多的一些食品生产经营企业缺乏社会责任感，规章制度流于形式，卫生环境十分恶劣，食品质量不能保障。这是导致食品安全事件多发的重要原因之一。近年来相继发生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”等恶性食品安全事件，足以表明诚信的缺失、道德的滑坡已到了何等严重地步。(六) 食品安全信息机制不健全。目前我国尚未实际建立起有效的食品安全信息机制。按照“信息不对称理论”，市场中卖方（生产者、销售者）比买方（消费者）更了解有关商品的各种信息。而在从业者诚信缺失的前提下，卖方的信息优势进而演化为市场的“潜规则”，生产者、销售者的信息优势甚至超越了监管者。这种倾斜的食品安全信息框架，导致或潜伏了很多食品安全隐患。由于消费者的信息劣势，基于对监管者的信任选购食品成为其选择之一。但由于机制的不健全，监管者往往即使查处了某些不合格食品，也有意或无意地疏于公布信息。如：上海熊猫在2008年、2009年两次检出三聚氰胺超标，但下部监管部门的信息披露却迟到近一年。（七）食品安全舆论混乱。媒体的关注和监督对于推进食品安全有着不可忽视的重要作用。但我们也应看到，近年来、特别是随着第五媒体的崛起，目前一些报道肆意渲染、盲目夸大事件影响。目前我国居民对食品安全的认识水平还不高，人们对食品安全认识的有限性，在案例信息机制不健全、人民群众食品安全信心不足的条件下，一旦出现不客观的舆论宣传，更加容易加剧人们对食品不安全的恐慌，不利于调动社会力量参与食品质量安全，有时还会使合法经营者反遭“错杀”。“香蕉致癌”、“蛆虫柑橘”等传言，都曾引发大范围恐慌和担忧，需要调动不知多少倍的传播力量，才能逐渐消除影响，重建信心。三、西方国家食品安全制度建设的经验目前，世界各发达家和地区如美国、加拿大、欧盟、日本等均已建立了较为完善的国家食品质量安全监督管理体系，从而保证了政府监管有力、国民能享受到安全、卫生的食品供应。研究和分析发达国家食品安全监督管理体系以及国际组织的标准和要求，将为我国食品安全监督管理体系建设提供可借鉴的经验和教训。（一）法律法规细致完善，法律的威慑作用突出目前，世界各国食品安全立法大致分为两类，一类是在一些综合性法律中通过对农产品及食品、农业投入品、包装和标签的调整从而直接或间接地涉及对食品安全的调整；另一类就是在单一性法律中专门就某一种类或某一环节的食品质量安全问题做出规定。各项立法互相配合而又各有侧重，形成比较严密的食品安全管理法规体系。美国的食品安全法规被公认为是较完备的法规体系。1906年和1907年的食品和药品法和肉类检验法开始，到迄今为止的90多年的时间里美国制定和修订而成了30多部法律，既有食品安全现代化法案、食品质量保护法和公共卫生服务法等综合性法规，也有联邦肉类检查法、禽产品检查法等非常具体的专门性法律。这些法律法规几乎覆盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。欧盟早在1980年就已经颁布实施了欧盟食品安全卫生制度，2000年又发布了食品安全白皮书，将现行各类法规、法律和标准加以体系化。后又提出了“从田间到餐桌”的全程控制理论，即把田间到餐桌的全过程管理原则纳入卫生政策，强调食品生产者对食品安全所负的职责，并引进HACCP体系，要求所有的食品和食品成分具有可追溯性。近年来陆续制定了通用食品法、食品卫生法等20多部食品安全方面的法规，形成强大的法律体系。另外，发达国家有关食品安全的技术法规具有统一性和权威性。对涉及食品安全性状及其产地环境的标准，都是通过政府主管部门发布技术法规、法令和指令来强制执行。如欧盟的食品安全标准，由欧盟委员会发布指令。美国的兽药和食品添加剂标准，由联邦政府食品药品管理局制定颁布等。同时，从对国外食品安全法律制度的考察可以发现，发达国家的违法责任力度相对较大，成本较高。在英国、美国、加拿大等国，食品安全的违法者不仅要承担对受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。如美国法律规定，无论金额大小，只要制假售假均属有罪，处以25万美元以上100万美元以下的罚款，并处以5年以上的监禁，如有假冒前科，罚款额可达500万美元。德国对于2010年二恶英事件中的肇事者，由检察部门提起刑事诉讼，同时受损农场则拟提出民事赔偿，数额高达每周4000万至6000万欧元，完全可能让肇事者破产。法国将假冒伪劣食品与毒品和军火走私并列为威胁消费者生活安全的有害产品。巴黎超市的工作人员每天晚上关门前都会把第二天将要过期的食品扔掉，判断食品是否过期的唯一标准就是看标签上的保质期，而一旦店内有过期食品被检查部门发现，商店就得关门。（二）政府主导履行监督,企业自主诚信自律发达国家立法强调政府、企业、消费者共同参与的“食品安全协作治理”理念，即：政府执法、企业自律、社会监管叶永茂，中国食品立法若干思考与建议，载药品评价，2006年第4期。食品生产经营者做为一个市场经济主体，其本能是追求利益最大化。发达国家能够充分认识和利用生产经营者的经济理性，通过建立完善的制度机制去约束其行为以实现其自律。具体包括：完善的监测、检测、评估、追溯等体系，提高违法违规行为被惩罚的概率；建立严格的奖惩机制、成熟的信用体系，加大对违规违法的惩罚，让绝大多数违法的生产者得不偿失，食品企业自愿的遵守规则，按照标准和要求生产安全食品。（三）食品安全监控体系完善，营造全民责任意识从近年的发展趋势看，发达国家越来越重视食品安全监督管理，已将食品安全监管纳入整个社会公共安全管理体系。其监控体系主要包括：1、以风险评估为基础的科学管理。食品安全风险评估是食品安全管理实践中行之有效的重要方法。在食品安全管理过程中，实行风险评估可以为制定标准、掌握食源性疾病变化趋势和形成食源性疾病控制对策提供依据。目前，世界贸易组织各成员国政府已基本达成共识，未来的食品安全管理体系应该是建立在风险评估基础上的预防性体系。2、实施从农田到餐桌的全程控制。全程质量控制已成为世界各国公认的食品安全最佳防控模式。这种全程性管理强调要从农业投人品开始，对食品生产到消费的各个环节进行管理。他们认为，食品生产、加工、流通、销售、消费的各个环节都有潜在的安全隐患，只有通过实施“从农田到餐桌”的全程食品安全监管才能向公众提供最安全的食品。因此，在产前，对食品生产加工的投人品，特别是农业生产的投入品，如化肥、农药、饲料添加剂、动物疫苗实施严格的控制。在产中，制定了危害分析与关键控制点(HACCP)等生产规程指导食品的生产，生产、加工、储藏和运输；规定与食品接触工具或容器的卫生性和操作人员的健康与卫生要求，从而将食品的有害物质降到最低。在产后，要求食品标签提供信息的充分性和真实性，重视对消费者食品安全卫生知识的教育，增强公众的食品安全意识。通过全程监管，能够预先评估和防范可能出现问题的环节，并以此为基础，实行问题食品的追溯和召回制度。3、建立以预防为主的管理机制。发达国家高度重视食品安全的预警和防范，许多国家重视建立食品安全预警机制，加强风险信息分析和应急处理能力，普遍采取建立食品安全信息跟踪、采集和分析制度，对所收集到的食品安全预警信息进行分析和评估，预测危害发生的可能性和严重程度。例如，1979年欧盟委员会开始实施风险评估通报制度，并正式启用了食品、饲料快速预警体系。在这种预警机制下，当一国出现食品安全问题时，能及时向欧盟管理机构和其他成员国提供有效信息，以防止食品安全问题的蔓延。而美国食品安全现代化法的实施，使食品和药品管理局(FDA)首次获得法律授权，可以要求在整个食品供应链上建立全面的、基于预防的控制机制。4、及时、透明的食品安全信息网。在食品安全风险管理方面，发达国家注重充分保障公众对食品安全状况的知情权。如美国食品药品管理局(FDA)官方网站以及FDA局长的讲话中，毫不讳言“每年大约有四千八百万美国人（即每六个美国人中就有一个）患食源性疾病，约有十二万八千人住院，还有三千人因此死亡”。同时，他们十分强调食品安全管理政策、管理措施的公开性和透明度，以增强生产者、消费者的食品安全意识，增进公众对食品安全管理的参与和监督，避免媒体对食品安全事件的炒作和误导。例如，美国制定了行政程序法、联邦咨询委员会法和信息公开法，以法律的形式保证食品安全管理的公开和透明，让公众参与和了解食品安全管理过程。这不仅使制度更加完善、管理更加有效，而且也使公众对食品安全更有信心。5、畅通的救济渠道。西方国家十分注重救济与保障机制的建立。其行政、司法和社会救济途径广泛而灵活，诸如行政补偿、不安全食品的追溯及召回、公益诉讼、责任保险、损害赔偿救济基金等制度在食品安全领域对消费者权益提供有效的保护。例如，美国政府十分强调公众对食品安全制度建设和安全管理如果个人或单位对行政当局的决定或行为有异议，可请司法机构裁决。如果法庭发现行政当局没有满足程序法要求，或缺乏充足的理由 就可以推翻行政决定。相反，如果程序合法，理由充足，就可通过法的力量推动行政决定的贯彻实施。四、完善我国食品安全制度的对策借鉴国外国外先进的立法理念，结合我国司法、执法实践，我国食品安全制度的建立健全应立足于以下几个方面：（一）完善食品安全法律体系，提高法律的适用性在食品安全法的统领下，建立健全配套的法律法规是解决食品安全问题的根本保障。一是完善法律，构建食品安全法律体系。我国食品安全监管之所以不力，从根本上是因为我国缺乏完善和系统的食品安全法规，政出多门、标准不一。随着食品安全法的出台，我国食品安全的基本原则和制度将确认，在此基础上，对于现有法律进行认真的清理、补充和完善，对旧法进行废止、修改或整合，整合现有的法律资源，结合我国现阶段和未来的国情，制定各种单行法规，对基本法的不同方面进行更具体明确的规定，并尽可能的避免和减少立法的冲突，最终形成以食品安全法为核心，各项法律制度之间统一、协调的法律体系。对作为监管难点的小作坊，目前只有宁夏、重庆等地完成了相应的地方立法，这不利于提升整个食品行业的安全生产水平，各地应加快工作进度，及早出台相应管理条例。同时，还应高度重视、认真研究司法实践中存在的食品安全犯罪取证难、定性难、定罪难等问题，推动有关法律的修订，进一步细化明确食品安全违法犯罪的种类、罪名、罚则，使食品安全法律制度更加贴近实际、更具操作性。在当前形势下，对针对食品安全犯罪的法律适用问题的进行深入研究，及时出台相关司法解释或有关规范性文件，不失为一条权宜之计。二是科学规划，注重食品安全整体制度建设。在立法过程中，还应该强化若干制度，如食品安全风险分析、评估和预警制度、食品安全重大事故应急处理制度、食品标签标识制度、食品安全信息管理制度、食品召回制度等，实施“从农田到餐桌”的全程食品安全监管法律体系。其中，应当重点建立健全召回制度。对食品召回的程序作出统一的法律规范。编制一套规范的操作性强的食品召回程序,包括制定食品召回计划、启动食品召回、实施食品召回、食品召回完成评价,不实施召回的法律后果等环节的具体内容,让有关责任主体以及管理部门在具体食品召回中确切知道应该履行什么职责和义务。尤其重要的不实施召回的法律后果,在市场经济中有义务而无责任的法律制度在实践中是无法实施的,特别是在我国食品生产企业规模相对较小,自身总体素质不高,自律性差的情况下,必须强调法律责任。召回制度的制定，应积极鼓励企业诚信自律。对主动积极召回不安全食品的企业给予宽大处理；对故意不主动召回而待媒体披露或者政府职能部门介入后才召回不安全食品的企业给予较重的处理；对拒绝召回不安全食品的企业撤销其生产经营食品的资格；凡涉嫌犯罪的，还须追究刑事责任。根据我国国情，还应建立健全消费者举报奖励制度。公益诉讼制度与举报制度相比较具有诸多优越性，这已被美国等国家的实践经验所证实。因此，需要建立健全消费者奖励举报制度，既可以弥补没有公益诉讼制度的缺陷，也可以有效地遏制制售假冒伪劣的行为。三是提高违法成本，加大被监管主体的违法责任。正如孟德斯鸠所言“虽然欲望可能会促使他们做坏人，然而利益却会阻止他们这样做”。发达国家无不对不安全食品的生产经营者施以极其严厉的处罚，由于严厉的制裁与高额的违法成本，生产、经营者不敢轻易以身试法。我国现行法律对于食品生产经营者恶意违法行为的震慑力较小，所以必须加大违法责任后果，综合运用行政处罚、民事赔偿、刑事处罚，对受监管主体以经济、能力、商誉处罚，增加受监管主体的违法成本，使它在巨大经济、法律、社会成本的压力下克制经济机会主义行为。同时，要进一步加大对消费者的救济。“没有救济就没有权利，没有救济的权利不是真正的权利”，没有保障的权利即裸露的权利只能称之为“自然利益”。要使食品安全法规定的“十倍赔偿”制度落到实处，首先应该明确它的适用条件，不能笼统规定。“十倍赔偿”作为一种惩罚性赔偿制度，就应发挥它的“惩罚”功能，加大赔偿的数额以起到警醒和惩戒效果。“十倍赔偿”不应是上限，而应该是一个下限。其次，要给予法官一定的自由裁量权，使其根据行为造成的不同危害后果，不同的社会影响，以及企业的不同财力状况，判处被告承担不同程度的赔偿。 （二）落实从业者主体责任，树立诚信之风诚信是市场经济的根本，缺乏诚信将使经济彻底失去交易的基础。一是明确规定企业履行主体责任的内容。按照食品安全法第四章有关款原则性规定的基础上，对要求企业或经营代理人要落实并履行主体责任的工作都进行具体和详细的规定，提高操作性与指引性。同时，要加大对企业不履行主体责任的惩处力度，将企业履责情况做为许可年审的重要内容。二是健全我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制，通过建立食品安全信用的监管体制、征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等，使食品安全信用体系建设的主要方面有法可依，有章可循。在具体的实施上，由行业主管部门和社会团体组织，对所有食品生产经营者建立食品安全信用档案；建立健全行业信用信息征集体系；制定行业信用标准，开展诚信评价，实行信用分类管理；建立信用信息共享平台，让社会各界都能便捷地查到每个企业的信用状况，形成社会信用联防机制，真正实现使失信者“一朝失信，寸步难行”。 对于恶意违法者(违法企业、企业主要和相关负责人)，终身不得再次进入食品市场。三是有关监管部门和各级地方政府要针对食品生产经营企业食品安全主体责任和社会责任意识缺失的问题，采取有效措施，加强教育和监管，激励和规制企业依法生产经营。要加强对食品生产经营企业员工的教育培训，使这些企业和从业人员牢固树立道德意识、法律意识和责任意识。要指导食品生产经营企业完善保障食品安全的有关制度和行为规范，加快研究制定诚信评价标准和激励引导机制。要充分发挥行业组织、农民专业合作组织的作用，提高食品行业整体自律能力。积极推广一些地方行之有效的措施和管理办法，把监管部门的监管、群众的市场选择、群众监督举报有机结合起来，促进企业严格自律，讲诚信、讲道德。（三）加快质量标准体系建设，提升检测能力和水平尽快解决有些食品无标准和标准不统一的问题，进一步提升我国食品安全风险监测水平，增强标准体系建设的科学性和准确性。在国家主管部门领导下，通过清理，解决标准之间交叉、重复、矛后以及强制性标准和推荐性标准定位不合理的问题。政府有关部门应借鉴国外发达国家在这方面的经验和教训，分析国际食品安全质量标准体系，并与国际标准接轨。组织制定统一完善的食品安全质量标准，力图使食品安全标准体系结构合理，各类标准协调配套，研究和制定适合我国的食品安全质量标准体系，包括食品