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中国法律文本中的“申诉”研究 章志远 顾勤芳摘要：检视当下中国法律文本中有关申诉的规定，不难看出存在四种意义上的申诉权，即作为宪法基本权利的申诉、作为行政法上一种正式救济权的申诉、作为启动诉讼再审程序的申诉以及作为启动行政程序重开的申诉。行政申诉无论是作为唯一的行政救济方式还是与行政复议、行政诉讼相并列的行政救济方式而存在，对落实宪法基本权利的申诉权都具有至为重要的作用。为了有效保障行政申诉权的落实，今后应从完善申诉组织、健全申诉程序上进行努力。关键词：申诉 权权利救济 权诉权一、引言：研究之缘起信访潮已经成为当下中国转型社会特有的景观。在信访的洪流中，涉诉信访在信访总量中所占比重高达70%80%。在这些案件中，一部分是信访人本应通过诉讼解决纠纷而没有提起诉讼，更多的则是信访人已经经过诉讼程序但对法院裁判结果不认同或生效裁判长期得不到执行而信访的，后者占整个涉诉信访案件的81%。有学者认为，信访的大量存在有其法律依据，即现行宪法第41条的规定，“信访权”在宪法的权利表现即为批评权、建议权、控告权、申诉权。不过，信访自身所具有的非制度性、非程序性缺陷使其注定成为一种依靠权力而不是规范的权利救济途径。相比之下，宪法第41条中的“申诉”等权利却是法内制度化了的权利救济途径。如将所谓的信访权提升为宪法基本权利，不仅会进一步削弱司法纠纷解决的功能，而且还会阻碍宪法第4l条“申诉权”的实现。根据最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释（以下简称若干解释）第1条第2款第5项的规定，“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”不可诉。此处亦提到了“申诉”，即行政机关在作出具体行政行为后，行政相对人在法定期限内没有提起诉讼，事后却向行政机关提出申诉要求对该具体行政行为复查。在行政诉讼实践中，经常遇到行政相对人超过起诉期限后对信访部门驳回申诉的决定不服提起行政诉讼的情形。在更为广泛的视野中，“申诉”一词还出现在其他的法律法规之中。例如，教师法第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉。”又如，根据公务员法第13条的规定，公务员享有“提出申诉和控告”的权利。面对如此众多的“申诉”规定，究竟应该如何把握申诉的性质，如何保护当事人的申诉权，这无疑是行政法学必须直面的课题。为此本文将在系统梳理现行法律规范文本中申诉一词的基础上对申诉权的法律属性进行理论阐释，并就申诉权的法律保护问题略作探讨，希冀对我国公民申诉权的有效实现有所助益。二、现行法律规范文本中的“申诉”通过北大法宝进行检索，除宪法第41条规定“申诉”外，在全国人大常委会制定的法律中，共有33个文本规定了“申诉”。鉴于香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法仅适用于特别行政区，其申诉制度与大陆地区相差甚远，故两者的并不属于本文的分析对象。其余31个法律文本所规定“申诉”情况，以公布时间为序如表1所示。在表1所列的31个法律文本中，属于诉讼法层面的有4个，属于组织法层面的有4个，属于行政法层面的有18个，属于社会法层面的有5个（即未成年人保护法、妇女权益保护法、残疾人保障法、老年人权益保障法及律师法）。总体而言，现行法律文本中的申诉主要分为两大类：一是作为一种诉权形式存在的申诉权，如三大诉讼法上再审制度中申诉的规定。二是作为一种非诉救济权存在的申诉权，具体表现为行政申诉、特殊群体的申诉及人大代表的申诉。鉴于特殊群体和人大代表的申诉情形较少，本文对此暂不进行专门研究。可见，中国现行法律文本中的申诉大多是作为一种行政救济方式而存在的。这种意义上的申诉具体包括两种情形：一是作为与行政复议、行政诉讼相并列的一种独立的救济方式。二是作为一种唯一的行政救济方式。例如，根据公务员法第90条的规定，公务员对涉及本人的处分及其他人事处理决定可以提出申诉。由于人事处理行为目前既不属于行政复议也不属于行政诉讼受案范围，因而此处的申诉就是公务员唯一的权利救济方式。作为行政来自Www.lw5U.com申诉的法律文本规定具体情况如表2所示。三大诉讼法中的申诉是公民不服司法机关作出的判决、裁定或决定，有权在法定期限内向同级或上级司法机关提出予以变更或撤销的请求，是公民行使诉权的特殊形式，体现了诉权的最终法律救济性。这种意义上的申诉也可以分为两种情形：一是针对法院已生效裁判不服而提起的申诉。例如，根据行政诉讼法第62条的规定，当事人对已经生效的判决和裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉；又如，根据民事诉讼法第178条的规定，当事人对已经生效的判决和裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。二是对于某些特殊事项向人民检察院提起的申诉。例如，刑事诉讼法第145、146条分别规定了被害人、被不起诉人对不起诉决定不服可以向人民检察院提起申诉。除此以外，我国现行宪法第41条所规定的“申诉”虽存在语义模糊、概念宽泛等缺陷，但相较于1978年宪法所规定的“提出控告和申诉的权利”而言，却将“申诉权”纳入了体系化的基本权利之中，强化了权利救济的功能。同时，宪法上的这一“申诉权”可以具体化为各种不同属性的权利在其他部门法中得以体现。至于若干解释第1条所规定的“申诉”，主要是指对已经终结的行政程序的补救行为，具体表现为相对人对已过复议和诉讼期间的行政行为不服，向原行政机关或其上级行政机关提出申请要求重新处理的行为。目前，与此同义的“申诉”一词尚未出现在其他法律法规中，但德、奥等国及我国台湾地区的“行政程序法”中已有类似的规定。例如，德国行政程序法第51条第1款规定：“行政机关在下列情况下，须应相对人申请，决定是否对已获确定力的行政行为予以撤销或变更。”三、“申诉”权的法理定位（一）作为宪法基本权利的申诉关于宪法第41条所规定的申诉，在我国宪法学界主要有四种观点：一是“监督权说”，此说认为申诉权是宪法政治权利中的监督权，公民对国家机关和国家工作人员的违法失职行为侵犯其权利时，向有关机关申明理由并要求重新处理，以此达到有效控制权力的功能。二是“政治诉愿权说”，此说认为申诉权是公民表达强烈政治意愿和对政府行为表示诉求的权利，是公民参与政治生活所享有的权利。三是“权利救济权说”，此说认为申诉权应与权利救济权相对应，它包含了对司法机关作出的错误、违法的决定或判决不服而提出的审查请求，即包含诉权在内的广义的权利救济权。四是“请愿权说”，此说认为公民的申诉权是公民的社会权利而非政治权利，属于请愿权中的信访权。请愿权具有监督国家机关及其工作人员依法行使国家权利的性质，也具有保障人民请求对国家机关的违法或不当行为侵犯公民合法权利给予救济的作用。笔者赞成将宪法第41条的“申诉”定位为一种权利救济权，具体理由有三：其一，“无救济则无权利”，没有救济可依的权利是虚假的，犹如花朵戴在人的发端是虚饰。花朵可为人添美，但虚假的权利只能是伪善。现行宪法颁布之时，我国尚未出台行政诉讼法和行政复议法，作为一项宪法基本权利的申诉理应包含权利救济权的内容。其二，基本权利应该是一个实体性权利、程序性权利与救济性权利皆不可或缺的统一体，救济性基本权利是基本权利保障的最后也是最为重要的一环，一个逻辑完整的基本权利体系应该设有救济基本权利。申诉权作为纠错请求重新处理的权利无疑应当属于救济性权利。其三，诉权作为一种权利救济权属于“接近法院”的权利，尚不足以满足多元化纠纷解决的需要，亟需一种比诉权外延更广泛、更具包容性的权利予以回应。作为一个上位概念，权利救济权囊括了诉讼、复议、赔偿等各种请求权。因此，宪法第41条所规定的“申诉”应定位为一种全面而完整的权利救济权。（二）作为行政法上一种正式救济权的申诉一般来说，行政复议与行政诉讼是行政法上两种最重要的救济方式，但是两者自身也存在某些局限。例如，行政复议存在官官相护或干预过多之嫌，无法满足纠纷解决的核心价值公正：行政诉讼受案范围比较狭窄，无法满足权利救济的主要标尺之一全面。相比之下，申诉制度则具有简便灵活、权利保护范围较广等明显优势，能够在一定程度上弥补行政复议、行政诉讼等正式行政救济方式的不足。同时，还应当看到，申诉作为一种行政救济权并非我国大陆的特例，我国香港特别行政区及其他国家早有类似制度的存在。例如，香港的申诉专员制度、日本行政法上的苦情处理制度、英国行政法上的行政裁判所及部长申诉制度等。申诉作为一种正式救济权又可分为两类，即作为唯一救济途径的申诉以及与复议、诉讼并列救济的申诉。就前者而言，最典型的规定即为公务员申诉制度。根据公务员法、行政监察法的规定，公务员对涉及本人的人事处理决定或行政处分不服，或认为行政机关及其领导人侵犯其合法权益时，仅具有以下几种救济途径：向原处理机关申请复核或复议、向同级人民政府人事部门申诉、向行政监察机关申诉或申请复核、向上级行政机关或行政监察机关提出控告。也就是说，受“特别权力关系”理论的影响，公务员与国家之间的纠纷目前还无法通过行政复议和行政诉讼途径寻求解决，申诉就成了公务员维权的唯一制度通道。就后者而言，比较典型的是对教师申诉的规定。根据教师法第39条的规定，教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益或作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉。这一规定既是基于教师身份的特殊性，也涉及教育领域纠纷的专业性，无法将教师与学校之间的纠纷全部直接纳入行政诉讼和行政复议之中。相比之下，采取申诉前置的做法有可能充分发挥行业内纠纷解决的优势，从而减轻行政复议、行政诉讼等制度的压力。（三）作为启动诉讼再审程序的申诉诉权作为请求法律救济的权利，是一项启动与延续诉讼的权利。诉权的内容包括起诉权、上诉权、反诉权以及申请再审权等具体权利。申请再审权是针对已生效裁判的一种特殊的上诉权或非常上诉权，目的在于纠正确实不公的裁判，实现个案的实体正义。在我国，再审权包括审判监督权的申诉权以及法院主动提出的再审。但事实上，大部分的再审权都是由当事人通过申诉提起的。根据民事诉讼法的规定，再审上的申诉权即申请再审权，是基于当事人的诉权，排斥非正当地获得既判效力的裁判从而确保既判效力的司法权威始终朝着符合现代人权理念的方向发展，它是一种特殊的补救程序，纠正生效裁判的错误。刑事诉讼法上规定的再审申诉，是当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决、裁定不服，向人民法院或者人民检察院提出重新审查和处理案件的一种诉讼请求。在我国，申诉或申请再审并不能直接引起对案件的再审程序，通过对申诉或者申请再审的审查，如果不符合法定再审的事由与条件，人民检察院与人民法院可以作出不予启动审判监督程序的决定。申请再审权作为一种诉权，在现代社会中，它既是一项宪法权利也是一项基本人权。对于公民的申诉，司法机关必须受理并采取相应的审查，如果公民不具有应当支持的申诉理由和主张，只是丧失了重新启动审判的权利，而不能将公民申诉拒之门外。众所周知，行政诉讼法深深镌刻着民事诉讼法的印痕，再审制度的引入无不例外地参照了民事诉讼法。行政再审更是承继了诉讼法的共同原理，是当事人行使行政诉权的体现。行政诉权是行政诉讼法学应有的研究范畴，是行政诉讼法学得以生成的理论基石。在我国，由于行政审判制度整体的运行环境难尽人意，人民法院一、二审裁判大多无法公正化解行政纠纷。因此，赋予当事人通过申诉启动行政诉讼再审程序就很有必要。如果说随着民事案件的激增法院几乎处于诉讼爆炸局面需要适当限制再审的话，那么对于“案多人少”的矛盾并不突出且纠纷解决公正性相对欠缺的行政诉讼而言，维持甚至适度扩大再审的范围就应成为未来行政诉讼制度变迁的努力方向之一。（四）作为启动行政程序重开的申诉行政程序的重开，即行政相对人或其他利害关系人对于已经超过法定救济时限的行政行为，请求行政机关对其重新进行审查并决定是否给予撤销、变更或者废止。行政程序的重开是行政行为不可争力理论的例外情形。行政行为的不可争力是与诉讼法上判决形式确定力相对应的概念，意指法定时效超过时，行政行为即告确定，相对人也将随之失去正常的救济手段对其进行攻击的权利。法律的安定需要法律规范本身保持足够的稳定性，也要求法律规范适用具有高度确定性。如果行政行为确定之后，行政相对人还能够随时任意启动法定救济程序来攻击行政行为，这不仅对行政权威、行政效率会产生负面影响，也会加重行政复议机关和人民法院的负荷。因此，一旦法定时限届满，行政相对人原则上就不得再对行政行为提起争讼。行政程序的重开作为不可争力的例外情形，体现了对个案正义的强烈追求。诚如我国台湾地区行政程序立法在吸纳这一制度的理由中所说的那样，“按行政处分于法定救济期间经过后，原已发生形式确定力，基于法之安定性原则，相对人或利害关系人应尊重其效力，不得再有所争执。惟为保护相对人或利害关系人之权利及确保行政之合法性，于具有一定事由时，似应准许行政处分之相对人或利害关系人得向行政机关申请撤销、废止或变更原处分，以符法治国家精神，是其制度之目的，系在调和法之安定性与合法性间之冲突，至为灼然”。因此，申诉即为启动行政程序重开的制度装置，与诉讼法上启动再审程序的申诉可谓遥相呼应。在当今世界，德国、奥地利及我国台湾地区的行政程序法都对这一制度作出了明确规定。总体来看，行政程序的重开一般应同时具备以下五项条件：一是行政相对人或利害关系人已向行政机关提出撤销、变更或废止行政行为的申请。二是该行政行为已因法定救济时效经过而确定。三是具有法定事由，如德国联邦行政程序法第51条第1款即规定了“事后对行政行为所根据的事实或法律状况作了有利于当事人的变更的”、“出现了有利于当事人的新证据材料的”以及“出现了民事诉讼法第580条规定的再审理由”等三种具体情况。四是行政相对人或利害关系人在法定期间内未提出救济并非出于重大过失，如我国台湾地区“行政程序法”第128条第1款即规定“相对人或利害关系人因重大过失而未能在行政程序或救济程序中主张其事由者，不在此限”。五是程序重开的申请应在法定期限内提出，如德国联邦行政程序法第51条第3款即规定：“申请须在3个月内提出。该期限以相对人得知重新进行的理由之日起算。”我国尚未制定统一的行政程序法典，因而并无程序重开制度的规定，若干解释甚至也未明确第1条的“申诉”就是行政程序重开的请求权。从现有的行政救济立法来看，关于救济期限的规定已比较齐全，这表明了我国立法对行政行为不可争力原理的坚持和认可。问题在于，域外关于不可争力例外情形的灵活性规定是否也值得我国仿效呢？笔者认为，行政程序法基本制度的规定应当是渐进式的。在维系程序安定性价值的前提之下，为相对人行使特殊救济权预留适当的空间是必要的。在当代中国，行政程序法的主要规制对象应当是行政主体一方。对于行政相对人而言，只要其具有明显事由且无主观过错时，立法上又为何不给其维护自身合法权益提供特殊的渠道呢？尤其是在社会的急速转型时期，由于各种利益关系尚未理顺，社会矛盾在局部地区和领域表现得较为突出，各种各样的行政纠纷亦大量存在：加之我国现行行政复议、行政诉讼等正常的救济机制又难以有效地化解行政纠纷，因而寻找新型的救济方式以弥补现行制度的不足便显得十分必要。有鉴于此，作为对行政行为不可争力原则的补充行政程序重开制度也应当为我国将来的行政程序法典所吸纳。对于程序更为缜密、严格的司法判决尚且能够通过再审被推翻，通过行政程序的重开而改变原行政行为就更不足为奇了。以若干解释第1条中的“申诉”规定为契机，建立中国式行政程序重开制度就显得格外重要。四、“申诉”权的法律保护前文的研究业已显示，宪法上的申诉权作为权利救济权具有“元权利”的属性。如何落实作为基本权利的申诉，如何构筑严密的申诉权法律保护之网，理应成为关乎我国民众权利能否获得有效且无漏洞保障的时代课题。在这一过程中，充分激活行政救济权，通过行政法发展推动宪法基本权利的实现具有举足轻重的作用。鉴于行政程序重开制度至今尚未提上法律议程，而行政诉讼再审程序的完善可从民事诉讼再审程序中获得启示。因此，当下申诉权法律保护的重点应当是大力完善现行行政申诉制度。鉴于公务员法、行政监察法已经对公务员申诉作出了具体规定，而教师申诉和学生申诉制度的规定则相对欠缺，且实际运作效果较差，因而今后应当大力加强教育领域尤其是高等教育领域中的申诉制度建设。笔者认为，可以从如下两个方面进行努力。第一，建立相对独立的申诉组织。申诉主体的中立性、专业性和权威性是确保申诉公正解决纠纷的关键。为此，今后应当建立专门的教师和学生申诉委员会。事实上，我国一些高校已经设置了学生申诉委员会，如北京大学于2003年5月率先成立了“学申委”，委员会共有15名委员组成，其中校级领导2人、学工部1人、教务部1人、研究生院1人、校监室1人、校法律顾问1人、医学部2人、院系学工代表2人、教师代表2人、学生代表2人。不过，教师申诉委员会还只是个别现象。对比学生申诉委员会的制度架构，教师申诉委员会的设立需要重点考虑两个因素：一是人员组成。参考我国台湾地区“教育部”发布的教师申诉评议委员会组织及评议准则，应设立由教师、教育学者、主管机关代表、社会公正人士等组成的教师申诉评议委员会来处理教师申诉案件。二是公正、独立和权威原则。目前我国各大学的学生申诉委员会在人员结构组成上是以校行政负责人为主导，学生或专职教师委员只是补充，这就很难保证申诉决定的公正性。我国台湾地区的“大学及专科学校学生申诉案处理原则”第5条“申评会”之组成中就明确指出：“申评会置委员若干人，均为无给职，由校长遴聘教师、法律、教育、心理学者及学校教师会代表等担任，其中未兼行政职务之教师至少不得少于总额之二分之一。”可见，无论是教师申诉委员会或学生申诉委员会，都要考虑人员组成的科学性，从而保证申诉处理组织的公正性、权威性和中立性。第二，健全正当的申诉处理程序。西方法谚日：正义不仅应当得到实现，而且要以一种看得见的方式得以实现。所谓“看得见的正义”指的就是程序正义。为了保障纠纷解决的公正性，必须建立正当的申诉处理程序。具体来说，正当申诉处理程序机制的建立应当着重于两项制度：一是听取意见制度。听取意见制度是指行政主体在行使行政职权作出任何行政决定之前，应当充分听取相对人的陈述和辩解。其中，听证制度是听取意见的高级形式，常常被认为是一国行政程序法的核心制度。因此，通过公开听证的方式处理申诉案件应当成为今后努力的方向。二是说明理由制度。说明理由制度是指行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。行政活动要想赢得行政相对人的接受与认可，不仅需要通过合法性证成解决“以力服人”的问题，而且更要通过说明理由解决“以理服人”的问题。诚如学者所言：“有充分的理由认为给予决定理由是行政正义的一个基本要素，因为给予决定的理由是正常人的正义感所要求的，这也是所有对他人行使权力的人一条健康的戒律。”为此，应当建立申诉处理结论理由说明制度，通过申诉委员会对申诉处理决定合法性、合理性的详尽说明，彰显申诉活动过程的正当性，进而真正实现行政申诉对行政纠纷解决的分流作用。切实保障当事人行政申诉权的实现。 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