跨界治理台商参与昆山制度创新的个案研究.doc

跨界治理：
台资参与昆山制度创新的个案研究

柏兰芝 潘毅
No.C2023012 2023年6月3日

摘要 本文以中国江苏昆山地区台资和地方政府的互动为研究对象，特别是以在台商影响下建立的出口加工区为案例，讨论台资参与中国地方制度创新的过程。本文的假设是，作为外力的台商和大陆的地方政府之间，为了解决利益纠结的各种矛盾,在一个历史的过程中，有些区域逐渐摸索、建立了一个跨界治理(transborder governance)的系统来支持全球化脉络下的跨界生产。所谓跨界治理，指的是政府透过和跨界的﹑不同利益主体的行动者互动协商，形成一组制度规范，以利于跨界生产体系的运用。台商从钻空子、走后门到协助建立制度，从而也参与和改变了地方的制度变迁。透过对昆山的个案分析，我们看到地方对全球化特定的编入和调节方式。然而，这个试图对流动加以管理和规范的跨界治理，势必充满内部的张力。而昆山的制度创新，尽管充满活力，却也存在许多治理的漏洞。本文强调对中国大陆制度变迁的关注应当进入新的层次：从观测转轨过程的乱象，到观测这个萌生的治理框架如何重新结构新的地方权力版图。这个形成中的“治理”结构也将联系全球化脉络下国家和社会关系不断的界定和再界定。

跨界治理：
台资参与昆山制度创新的个案研究

柏兰芝，潘毅

Making Transborder Governance: A Case Study of the Role of Taiwanese Capital in Kunshan’s Institutional Change

By
Po, Lan-chih and Pun, Ngai

关键词：治理，跨界治理，制度变迁，制度创新，台资，昆山，出口加工区，中国
keywords: governance, transborder governance, institutional change, institutional innovation, Taiwanese capital, Kunshan, Export-processing Zone, China

摘要
本文以中国江苏昆山地区台资和地方政府的互动为研究对象，特别是以在台商影响下建立的出口加工区为案例，讨论台资参与中国地方制度创新的过程。本文的假设是，作为外力的台商和大陆的地方政府之间，为了解决利益纠结的各种矛盾,在一个历史的过程中，有些区域逐渐摸索、建立了一个跨界治理(transborder governance)的系统来支持全球化脉络下的跨界生产。所谓跨界治理，指的是政府透过和跨界的﹑不同利益主体的行动者互动协商，形成一组制度规范，以利于跨界生产体系的运用。台商从钻空子、走后门到协助建立制度，从而也参与和改变了地方的制度变迁。透过对昆山的个案分析，我们看到地方对全球化特定的编入和调节方式。然而，这个试图对流动加以管理和规范的跨界治理，势必充满内部的张力。而昆山的制度创新，尽管充满活力，却也存在许多治理的漏洞。本文强调对中国大陆制度变迁的关注应当进入新的层次：从观测转轨过程的乱象，到观测这个萌生的治理框架如何重新结构新的地方权力版图。这个形成中的“治理”结构也将联系全球化脉络下国家和社会关系不断的界定和再界定。

Abstract
This paper aims to explore how Taiwanese capital has engaged in the institutional innovation of China’s locality. Our research focus is the transborder governance between Taiwanese capital and the local government of Kunshan in Jiangsu province, China in the making of an export-processing zone. The central argument of this paper is: in order to tackle with various conflicts revolving around interests of different parties, Taiwanese capital, as an outsider, together with Kunshan government, have gradually developed a system of transborder governance in a historical process. This transborder governance refers to a set of institutional regulation arranged by the local state through a series of negotiations among transborder actors of different subjects of interests. This process witnesses how Taiwanese capital has maneuvered with China’s policy loopholes in helping building institutions, and, thus, entails China’s local institutional change. The case study of Kunshan demonstrates how a locality responds to globalization specifically with its unique regulation and mixed spatial-tempo dimensions. Inevitably, this effort to manage forces of flow is destined to counter its internal tensions. The institutional innovation of Kunshan, in spite of its dynamism, is full of discrepancies and conflicts. This paper emphasizes a new perspective in observing China’s institutional change: from its disorders to the new mapping of power structured by the emerging framework of transborder governance. This formation of transborder governance, more importantly, will demonstrate constant definition and redefinition of the relationship between state and society in a context of globalization.
导言：跨界资本和中国地方制度变迁
中国改革开放后中央政府对地方政府的“放权让利”，是调动地方积极性，促进地方发展的制度基础(Wong, 1991，1992; Oi, 1992, 1995; 吴国光，郑永年, 1995，林毅夫，刘志强，2023)。处在经济转型阶段的地方政府经常同时扮演两个角色，一个是直接介入经济活动，如以不同形式参与乡镇公司或合资公司的兴办；另一个，则是建立法律规范，提供基础设施和服务,并且积极招商引资。这两种角色衍生出多重的政企关系，在不同的脉络下，对制度变迁的观测和讨论有不同的偏重。如乡镇公司引发的重要是关于产权安排的辩论，关心的是政府是否应当以及如何退出公司 中外对乡镇公司(TVE)的相关研究很多，他们对于乡镇公司的功过得失有立场迥异的分析，见Nee, 1992; Oi, 1992; Naughton, 1995; Walder, 1995; Wu,1997；吴介民，1998；Walder and Oi，2023等。不同模式的发展则是研究制度变迁最佳的案例，如张曙光编，1996，1999；周其仁，2023；史晋川等，2023。
。另一方面，随着政府角色功能的转变，地方政府自身必须进行机构改革，改制才也许成功（姚洋，支兆华，1999）。而为了营造更好的投资环境和氛围，对政府服务和管理能力的规定提高了，城市建设成为最直接具体的关切对象（Po, 2023）。但是，中国的制度变迁不是在孤立的环境下产生的。改革一直与开放齐头并进，地方政府并且成为重要的行动者联系全球经济。那幺，外资如何参与制度变迁的过程呢？各个区域﹑省﹑市，外资和地方政府如何合作，如何在矛盾中达成协议？这些角力和博弈的过程是否也影响地方制度变迁的内容？

外资当中，台资的角色特别特别。八十年代以来，随着大陆的开放以及台湾生产要素成本的上扬，台湾的劳力密集产业，涉及制衣制鞋灯饰玩具等早已大举迁移到华南地区，运用本地便宜的劳动力和土地寻求夕阳产业的第二春。这其中，地方政府，特别是具有公司家精神的地方官僚(entrepreneurial bureaucrats)是重要的中介。邢幼田形容，台商凭着“血浓于水”的关系，如游击队一般的在南中国发明资本主义（1996，1997）。然而，夹杂着两岸长时间的敌对隔阂，以及大陆制度转型期的多种不拟定因素，台资和大陆地方政府之间的合作并非没有矛盾。台湾区电机电子工业同业公会公布的「2023年中国大陆地区投资环境与风险调查」结果显示，约三成台商曾在大陆发生经贸纠纷 “电电公会调查大陆台商三成曾发生经贸纠纷”，中央社2023/8/13。转引自.com
。虽然招商引资是硬道理，但地方和外来投资者间充满着不信任。台湾的工商时报以“台商资金到位一切任人宰割”为标题(2023/05/20)，描述这种“关门打狗”的情况。常见的矛盾涉及土地纠纷﹑基础设施（公路，水电）不到位等由于负责招商的是一批人，管理的又是另一批人，许多承诺无法兑现。在大陆对此种“前恭后踞”的情况有多种生动的描述。如“对外商拍胸脯，回家拍屁股”，“把外商打成内伤”。
。而胡乱收费一项，直接牵涉地方官员或各个部门的贪渎。更有许多台商在寻租地图和边界标示不清的情况下牵涉走私逃﹑漏税而身系囹圄 从“三来一补”转向中国内销市场的台商，在关税问题上容易由于不熟悉内销税制的转轨而触法。这种情况在广东东莞地区尤烈，已经导致十多位台商入狱。详见下文分析。
。这种台资和大陆地方政府的关系被台湾学者吴介民描述为“同床异梦”（1996）。在他研究期间所拍摄的纪录片“台胞”里里巷工作室制作，1993年。
，深恐被骗上当或遭地方恶势力挟持的台商被迫养“禁卫军” 一方面是雇用大批保安人员，一方面是对厂区工人实行军事化的管理。
自保，晚上则失落地在KTV买醉。台商在大陆的投资，以及关于台商的再现(representation)和分析自身延伸了岛内认同政治的纠结 参见吴永毅对该纪录片放映会的“闹场”纪录和精彩评论（1993）。
。更甚者，大陆地方政府的掠夺性质让人怀疑其是否有能力推动经济的连续发展。
这种台资立场的说法漠视了台资对大陆土地资源和劳动力的剥削关系，但也呈现了跨体制出现的种种矛盾。

进入新的世纪，台商进入大陆的数量不减反增，在技术层级上也有从劳力密集的传统产业向高科技产业跨步的趋势。2023年中国大陆初次超越台湾，成为世界第三大信息硬件生产基地。但大陆的产值中有72.8%以上来自台商的奉献。台资在中国的发展牵动全球高科技制造业空间布局的重组，也关系中国下一阶段的产业升级。目前对台资的观测多聚焦于产业网络，讨论全球化年代跨界生产网络的形成(郑陆霖，1999; 刘昭吟,林德福，2023；夏铸九，2023，2023;张家铭，吴翰有，2023；罗家德，2023)从台商的公司网络分析可以进一步分析产业集群的形成台资与本地的社会镶嵌（social embeddedness）。而观测大陆乡镇公司和民营公司和台商的配套合作，则关系跨界台商的本地化。
。而本文所要讨论的对象，则是台资和地方政府的互动：同文同种的台资或许比较容易的运用“关系”进入了地方，但，然后呢？台资在地方制度变迁中扮演了什幺角色？同床异梦的关系是否有所转化？

本文将以台商云集的昆山为个案，分析台商介入地方制度变迁的新趋势。昆山地区八十年代开始在外资，特别是台资公司的带动下，以外向型产业主导了地方经济的快速增长。作为一个县级市，昆山2023的进出口额达82亿美元，完毕GDP人民币305亿元，人均GDP 6100美元，远超过深圳和上海（表一）。地方政府和外资的紧密互动是造就昆山经济奇迹的关键在昆山，有这样一组顺口的数字，“五六七八九”：50％以上的财政收入，60％以上的利税，70％以上的销售，80％以上的投资，90％以上的进出口都来源于运用外资。
。台商投资占昆山市总投资的75％ ，台商公司占本地税收的86％目前台资公司约1400家。93%为制造业。投资额一千万人民币以上的占75%，以大型公司为主。台湾百大公司中已有46家落户昆山，涉及鸿海，南亚，统一等。这些台资公司84%为独资，其中一半以上为电子和机械业。
。总计台商数年来在大陆的投资，有十分之一落在了昆山这个小城市 2023年累计批准台商投资公司1494家，协议运用台资90亿美元，实际运用台资38亿美元，约占江苏省的1/4，全国的1/10（昆山市计委）。
。特别值得重视的是，台湾十大笔记本电脑制造商已有六家落户昆山的出口加工区 他们是宏基、广志、伦飞志合、神达、英业达、蓝天等。2023年9月昆山生产出了江苏省第一台笔记本电脑，到2023年生产300万台，占总国大陆产量60%；台湾重要的线路板生产也齐聚昆山，产量占了国内50%以上。
，而这个出口加工区，却是昆山政府在与台商互动的过程中产出的一个制度创新。本文因此提出“跨界治理”这个概念来解读和分析台商在地方制度变迁的角色。研究者在2023年七月到2023年二月间三次到昆山对地方政府各部门和台资公司﹑台商组织进行了田野调查。以下本文提成四部分。第一部分针对“治理”此理论概念进行批判性的文献回顾，分析其在中国脉络下的意义，并针对转型经济中台商的角色提出新的假说。第二部分介绍昆山的发展途径，着重于其制度创新的经验，以及台商参与建立出口加工区的个案。第三部分归纳分析台商组织和昆山市政府共同营造的跨界治理体系，并指出其漏洞和内部张力。第四为结论。

1. 关于治理的辩论
本文讨论的制度着重于地方政府的经济干预，特别是对经济活动的管理﹑规范和引导，而非直接的参与经营 经济史家North给制度下了比较宽泛的定义：被设计来约束利益极大化或功利原则下的个人行为的一套规则，遵从的程序，道德和伦理行为规范（1981：201-202）。这个定义自身标志了新古典主义经济学重新看见真实世界里不同社会存在着不同的规范和执行经济活动的强制力量，即约束条件。撇开对于理性和利益极大化的争辩，本文着重的是地方政府和公司的互动，如何在动态的过程中形成一套程序和规则，以有助于资本的积累。
。为此，作者尝试从“治理”(governance)的角度观测和分析台资在中国地方制度变迁中的角色。随着当前中国区域之间竞争的白热化，在铺天盖地的城市排名中，各个城市政府忙乱的陷入了城市经营﹑城市营销和城市治理的漩涡 例如，2023年中国社会科学院副研究员倪鹏飞发布“中国城市竞争力报告”，对全国200座比较有影响力的城市进行排名，引起广泛讨论，如2023年三月，三联生活周刊便以“城市公司化—解读中国城市排行榜”为专题。清华大学推出清华-哈佛城市经营培训班，招生对象为市长。
。在此，有必要重新理顺这些语汇在理论和实践中的辩论，思考它们在中国脉络下被使用﹑挪用或错置的真实意义，并重新提出一套分析假说。

讨论“治理”重要来自于“有效的治理能推动经济发展”这样的假设。受到在八十年代逐渐形成主流的新制度经济学的影响，城市和区域规划﹑经济地理﹑政治学﹑公共管理等不同领域的研究者也开始关注产权和制度安排如何影响不同社会的经济和政治发展 Douglas North制度变迁的研究（1981，1990）， J. Buchanan （1974）等从理性选择出发的研究对政治学和公共管理影响深远。产权研究更启发了Ostrom关于治理公用资源（common pool resources）的研究，讨论如何避免公地悲剧（1990）。
。这其中，Robert Putnam 的经典研究, 是如何“使民主运转起来”（Making Democracy Work,1991），他分析和比较了70年代意大利从中央集权向地方自治转型后，不同地区传统下地方政府不同的制度绩效(institutional performance)，以及其如何联系经济发展的途径差异。这部著作之所以收到重视，跟第三意大利的崛起习习相关。对比于农业的﹑政治上腐败的意大利南部，以及北部传统的重工业中心，第三意大利为什么能独创蹊径，以中小公司为主走出一条特殊的工业化道路？其具国际竞争力的产品和亮丽的经济表现成为研究的焦点。除了产出了关于产业集群(industrial clusters)和产业区(industrial district)的诸多研究外 代表性的如Brusco ,1982; Piore and Sable,1984; Porter, 1990; Harrison,1994.
，Putnam从治理的角度提供了另一种解答。Putnam总结的制度绩效好的地区其实都是经济发展比较成功的区域，其制度绩效则来自于“社会资本”的作用。所谓的社会资本，Putnam归纳是信任(trust)，规范(norms)，和社会网络(social network)。而社会资本的积累和运作，可上溯到几百几千年的历史和地方认同。这些概念已经逐渐形成区域发展规划和研究的关键字 举例而言，Sable对信任的研究（1992），Saxenian对硅谷公司网络的研究（1994）, Scott and Storper对社会习俗(social custom)的研究等（1987）。
。许多学者试图建立一套社会资本的度量指标（如Narayan and Cassidy, 2023）。而世界银行则把社会资本视同在金融资本和人力资本之外，促进地区发展的关键要素(Francis,2023)。面对现实中许多区域的发展问题，理论家和政策制定者共同关心的是，社会如何建立信任，避免囚徒困境，以建立交易费用最小﹑利于经济发展的制度环境？世界银行因此发展了一系列联系社会资本，强化地方治理以促进发展的建议方案 见世界银行关于治理和公部门改革战略的报告:Reforming public institutions and strengthening governance: a world bank strategy. 2023. www. worldbank.org
。而在理论上，这些发问与Elinor Ostrom一脉相承（1990），盼望对如何促进合作﹑减少公地悲剧提出解答。

但是，在全球化以及经济再结构的浪潮里，对地方政府和治理的讨论产生了微妙的转向。一方面，David Harvey 指出了城市从管理型政府向公司家型政府的过渡(1989)。也就是说，城市政府本来的角色是管理和规范发展—以填补市场失灵，捍卫公共利益。但随着经济结构的重组和许多传统经济中心的萧条，城市政府必须从发展的守门员转变成积极的推动者，挽救衰败的经济。在个别城市和区域对全球流动的资本展开史无前例的竞争下，对所谓“经营城市”和“地方营销” (place marketing) 的热衷,从美国﹑英国到欧盟诸国，谁都无法逃脱(Logan & Swanstrom,1990; Hall,1992;Chorianopoulos,2023)。特别是一些由于产业外移﹑资本外逃而面临去工业化的传统制造业中心，他们面临的是再发展(redevelopment)的挑战。区域政府迫切的需要重新包装它们的城市，重新招商引资，来解决沉重的就业问题。因此，一方面是展开新一轮的城市品牌(branding)和营销(marketing)。另一方面，在白热化的区域竞争中，僵硬的政府，特别中央政府，已经无力面对快速变化的经济社会形势。关于治理的发问于是变成了：“如何在全球竞争中让政府有效率？”，或者更露骨的说：“如何让地方政府有效率的为资本，特别是跨国资本提供服务，以打赢这场招商引资之仗？”比较起来，地方与区域政府可以更直接而有弹性的回应信息、资本、权力的流动，在全球经济竞争的压力下寻求地方发展。因此，随着对凯恩斯福利经济的放弃和各种管制的解除(deregulation)，中央政府进一步放权地方。不仅如此，“政府”这个官僚体制自身要从内部被解构，让它更开放灵活。第一，要让不同的行动者和利益团队可以介入决策过程，涉及私部门﹑社区﹑各种非政府组织(NGO)和地方团队。有效的治理必须建立在公私的伙伴关系之上（public-private partnership）。第二，要打破行政区划的限制，突破不同等级、不同行政区划的政府各自为政的困境，减少官僚体制下组织运作的成本，提高解决问题的效率。为了强调地方政府在经济事务中协调、组织（而非主导、统治、控管），领域性的治理(territorial governance)代表着一种制度创新，其重要性正在超越僵硬的行政区政府(government)。这一套论述正在成为规划论述的主流。然而，在不同的经济政治脉络下，这个“制度创新”其实牵动着新的政治和利益的斗争。

可以看出来，治理（governance）一辞的关键其实在于弹性。规制学派(regulation school)的国家理论学者Bob Jessop一方面把治理放在先进资本主义内部体制转型(regime shift)的脉络讨论，将它定位成后福特主义时代政府（government）的表现（1995）。问题是，这是谁的弹性，为谁提供服务？还可以细问，在每个特定的社会里，弹性的对立面是什幺？这个论述打倒的对立面是什幺？例如，迫于去工业化的长期萧条，城市和区域规划制度十分严格的英国，必须开始放宽规划标准，为外资打开方便之门。Phelps and Tewdwr-Jones 的研究(2023)纪录了南威尔斯﹑英格兰东北和苏格兰如何想方设法的突破既有规划法规的禁制，为韩国LG﹑ 三星和现代集团放行，甚至如Peck所说的（1996），提供“量身定做的空间”（customised space） 来满足跨国资本设厂的需求。面对福利国家这种丢盔卸甲的妥协，Jessop点名批判以区域规划大师Peter Hall为首做的关于21世纪城市未来的报告(World Report on the Urban Future 21, World Commission 2023)，批评所谓的城市治理是新自由主义在城市这个空间尺度的修辞和实践。六十年代以后，随着美国的旧城改造，美国的地产商为了炒地皮或者圈地办工业而积极介入地方政府决策，涉及参与选举或影响规划过程。这个公私互动和共谋的关系曾被美国学者称作增长联盟（growth coalition），描述这些地方精英如何掌握城市政治和经济利益。在推土机的前导下，城市成为追求经济增长的机器(growth machine) (Molotch, 1976; Logan and Molotch, 1987)。对于不同利益团队在地方发展决策中的分析成为研究都市政治的重要范式。90年代，许多经验研究连续用增长联盟的概念批判地分析营销城市的风潮(Jonas and Wilson eds., 1999，Ward，2023)。尽管如此，城市和区域治理的论述却以“新的社区力量之名”(Harding,1996)大大合理化了“公私部门的伙伴关系”。Jessop因此嘲讽，在“好的治理” (good governance)的旗帜下，似乎各种矛盾都会消失无形，社会重归协和安详(2023, p469)然而，竞争的压力是如此巨大，即使左派也必须痛苦地认可：不竞争，就要面对衰退。Peter Hall早在1970年就提出了一个把伦敦部分地区划为“自由港”(Freeport)的解决方案，认为唯有发明一个让资本和人才得以自由流动的环境，伦敦的经济才有救。此方案有部分被后来伦敦Docklands区重建计划所采纳( 1988: 355-358)。并且，Peter Hall早已批评过，70年代Manuel Castells和David Harvey带头的新马克思主义对理性规划的批判虽然犀利，却导致了规划理论和实践的脱节，沦为学术象牙塔中的辩论(1988:335-341)。在全球化年代，规划实践如何面对竞争、治理和社会正义，将是高难度的挑战。关于规划者的角色需要一篇独立的文章来讨论。
。

Jessop的国家理论对“治理”的批判在英国为代表的社会民主制的脉络下尤显犀利。然而，在工业化还在进行当中，经济正在高速发展的亚洲，提出治理的概念也许有不同的意图和效果。一方面，亚洲并没有一个福利国家传统作为对立面。甚至，公/私，国家/市民社会这样的二元对立还不清楚。比较清楚的是，东亚国家在经济发展的历程中共有着威权体制(authoritarian regime)以及发展性国家（developmental state）的传统。因此，治理，这个意图解构和软化政府的概念，被赋予或夹带着进步的盼望，诉求“政府”向弹性和开放转型。例如，John Friedmann认为“治理”的关键在于让不同的行动者参与决策。希望就此为弱小的社区运动打开更大的空间，给与萌芽中的市民社会更多的机会和筹码。而夏铸九则以领域治理的概念诉求台湾国土规划的改革和创新（1999，2023）。他认为讨论领域治理必须从结识全球化下都会区域(city-region, metropolitan region)这个新空间形式开始。在网络化的城市-区域过程中，所谓的领域治理(territorial governance)指涉了对一个地理空间的领域（territory），如市、县、都会区、区域、等的正式与非正式的治理过程，关系了如何解决跨行政区的各中都市、环境和社会问题，以及提供必要的制度支持，让地方产业具有参与全球竞争的活力。简言之，“治理”一辞承载了改革主义的内涵，其对立面是僵硬的国家机器和官僚组织，而其目的则是进行制度设计的改造。

在中国，国家力量无远弗界，公/私的边界还在形成阶段。并且，在高速的发展过程中,工业化﹑城市化几个大的力量正在同时发生，关于治理的辩论将更为复杂。目前较为成熟的是关于行政区划（刘君德，1996）以及行政体系的研究（Wu, 2023），因其直接关系转型经济中政府管理的能力和效率。然而在大部分关于中国经济增长和制度变迁的研究中，政府自身鲜少成为分析的对象，政策的制定和实行多半是作为黑箱来解决的（赵晓，1999）。关于行动者，不同的地方利益集团，以及地方权力结构的讨论就更为隐讳。全面的政府改革制度建立是困难的，然而个别的区域如何发展出一个治理的系统？这个系统内部的结构为什么？如何影响地方发展的途径？这其中，杨瑞龙对昆山地方政府做了重要的案例研究（1999）。杨瑞龙从昆山自费建设经济技术开发区的历程提出“中间扩散的制度变迁”这个假说，论证地方政府在改革中扮演第一行动集团的角色，经由与中央政府不断的博弈协商，从事可以导致地方利益极大化的制度创新活动。而姚洋也指出，要分析North所强调的“制度变迁的政治过程”，就必须看到中间组织的作用（2023）。事实上，要研究中国的国家或政府这个大黑盒子，对它进行不同部门﹑不同等级的拆解是必要的第一步（Po, 2023）。在杨瑞龙的研究基础上，本文要进一步分析的是昆山政府和外资的互动。由于外资刚好是比较清楚的“私”部门，而资本的力量使它得以有机会冲击僵化的政府，因此或可作为一个起点，观测地方制度如何在一个官/民、政/企互动的动态过程中演变。

治理在不同社会脉络下不同的作用，以及行动者和理论家所赋予它的不批准义，其实正显现了地方对全球化编入和排除的不同调节方式。另一方面，“治理”当中超越僵化行政区的意涵，也在全球化年代为跨疆界的议题提供了讨论的平台。随着越来越多人、货品和资本的跨界流动和交易，如何发展“没有政府的治理”来解决跨界的矛盾﹑促进国际合作成为重要的命题(Rosenau, 1992)。在本次SARS疫症全球传播的危机中，世界卫生组织(WHO)即扮演了协调、规范以及领导全球共同防疫的角色。特别对于欧盟这样的区域政治体，他们有众多具体的跨界议题--从贸易、劳工到走私--需要摸索见欧盟的治理白皮书 ：White Paper on European Governance,
； Arnaud, 2023。
。在台湾海峡的两岸，随着跨界生产体系的建立，王振寰指出，台商网络和中国地方政府形成跨界治理的主体 王振寰将governance翻译为“统理”。
，使得资本积累得以运作。但这个治理结构的机制和内容尚待挖掘。更重要的是，流动发明了对治理新的需求；然而，各种企图管理流动的尝试注定充满着矛盾和张力，也将牵动不同的政治角力。本文的中心论点是，作为外力的台商和大陆的地方政府之间，为了解决利益纠结的各种矛盾,在一个历史的过程中，有些区域逐渐摸索﹑ 建立了一个跨界治理(transborder governance)的系统来支持全球化脉络下的跨界生产。所谓跨界治理，指的是政府透过和跨界的﹑不同利益主体的行动者互动协商，形成一组制度规范。台商从钻空子﹑走后门到协助建立制度，从而也参与和改变了地方的制度变迁。我们将以昆山台商与政府的关系为个案来说明这个论点。

2. 昆山之路
昆山紧邻上海，有地利之便 东邻上海市中心55公里，西连苏州35公里，距上海虹桥国际机场45公里，距上海港货运码头60公里，
。在以农为纲的时代，鱼米之乡的昆山足以自给，“不做上海殖民地”。但改革开放后，苏南各乡镇大力发展乡镇公司，昆山与周边城乡开始出现差距 1983年全县（1989改为市）工农产值7.92亿元，是苏州六个县市的最后一名。
。为了奋起直追，昆山在没有国家政策扶持的情况下，自发的效法南方的经济特区，建设起自己的工业开发区 1984年，南方4个特区欣欣向荣，国务院又通过了14个沿海的经济技术开发区。在考察了深圳蛇口，上海闽行后，昆山开始自费在老城区东边另建工业社区，采用借贷和分期分区滚动开发的手段，历经三年完毕五通一平等基础设施建设。时任书记的吴克铨描述其资金筹措来自三个一点：开发区收一点，银行贷一点，地方筹一点（吴克铨，1989）。昆山之路的历史，详见杨守松，1995。
；并且以和上海横向联合为突破口，成功引进一批乡镇或合资公司 在此昆山采用的是和上海互补的策略，支持上海一些高污染或老旧产业的外移，同时，提供较好的条件鼓励一批从三线回迁上海的公司落户昆山（杨瑞龙，1999）。
。通过数年努力，1988年7月22日人民日报的评论员文章<“昆山之路”三评>赞赏昆山是“投资者的乐园”，肯定了昆山自力更生的创业之路。这个自费开发的昆山之路先后受到了费孝通、赵紫阳等的称许。赵紫阳并将昆山的“工业社区”更名为“经济技术开发区”。从此，在特区和沿海14个经济技术开发区外，昆山以一个县级市成为“编外”的第十五个开发区，被称为14+1。1989年，昆山受邀参与全国开发区会议。在国家财政没有给一分投资的情况下，昆山的产值超过5亿，仅次于广州和上海闽行。昆山这个“编外”开发区于是开始了正名之争 昆山称之为“为私生子报户口”，也就是要得到国家的正式认可。
。一方面是在1990年得到“省批”成为省级开发区；1992年终于得到“国批”成为国家级经济技术开发区 2023年研究者到昆山做调研时，正值昆山“国批”十周年，满街挂满了“庆祝国批十周年”这个让外人摸不清头脑的横幅。
。“正名”是为了让投资人更有信心，以吸引更大更好的项目 这个考虑是必要的。例如，工商时报“台商资金到位一切任人宰割”一文就提及，“对于招商、管理出现两套人马，导致事前允诺的无法兑现，事后规定又超过能力范围的窘境，工业总会大陆服务中心执行秘书冯志良建议台商，可以选择国家级的经济开发区落脚，区内的管理委员会兼负招商、管理的责任，对于摸不清交涉对象的台商来说，比较单纯也较有保障。（2023/05/20）”
。与此同时，1992年的开放形势以及浦东的开发吸引了世界的目光，许多外资闻风而至。然而当时浦东的建设还在起步阶段，基础设施不到位，并且，浦东开发的起点和进入门槛比较高，台湾的传统制造业并非他们的优先考虑。有些外商开始在上海周边地区寻找投资机会。昆山适时地抓住了这个机会，以其开发区数年的基础和服务，进一步向发展外向型经济迈进 有一说法是“浦东招商，昆山发财”。当年曾在浦东吃过闭门羹的制造业台商更谓“台商昔日是上海的弃儿，今天则是昆山的宝贝”（商业周刊，2023年7月）。
。

2．1．小政府的作用和角色
昆山除了不靠国家财政自费开发之外，其行政级别低这个特色也值得关注，由于它关系着昆山逐渐摸索和发展出的“小政府优势”。作为一个县级市，昆山的级别甚至不如上海郊区的青浦，嘉定。因此，昆山不具有体制上的优势，也历来没能享受到任何如特区或国家级开发区的优惠政策 即使后来昆山被认可并戴上了国家级的帽子，仍然没有沿用其它开发区的优惠政策。
。小小的昆山必须自己找出路。而当其发展受到政策限制时，也只能自行寻找突破口。昆山经济技术开发区的催生者表达，由于“出身卑贱”，政策是“跑出来的” 访谈案例B-7，2023/2/14。
。虽然行政级别低使其在管理权限和编制上有很大的限制，但在和中央要政策的过程中，却也许可以由于避开了直接的政治竞争而得到比较宽容的结果，给与了昆山比较大的变通空间 有昆山地方官员形容这有如孙子向爷爷撒娇，比儿子向爸爸撒娇还顺当。访谈案例B-2。
。再者，由于级别低，地方从市长以降各个部门都属九品芝麻官，少了官架子和官僚主义的承担，便于其亲商形象的树立和服务的贯彻 外商到昆山很容易得到市领导们的热情接待。昆山的市领导说：“你到上海去见个处长都难！”（访谈案例B-1）的确，昆山的领导们也许是中国“可及性”最高的官。他们喜欢自称台商们都有他们的手机号码。并且，由于经常在昆山宾馆的咖啡座和台商们谈事儿，进出昆山宾馆几乎随时会碰见几个市长、副市长，这是研究者住宿该宾馆的直接体会。昆山经济技术开发区网页首页更明载：“昆山的台商都有市委书记、市长和开发管委会主任的手机号码，台商有什幺困难，大到项目审批，小到生活服务，涉及就医，小孩上学等，都也许得到满意的答复。”（）台商协会的核心成员表达， 昆山能做好亲民服务和其“级别小”直接相关。苏州，杭州都在学习昆山的“亲商”，但若看不透这一层，只能学到“形”，学不到精髓（访谈案例E-1）。
。更重要的是，由于昆山自认资源匮乏，实力有限，因此政府自身并未大举兴办产业。在江苏乡镇公司大潮中，昆山从90年代初就确立了引进外资 昆山称这个过程是“从老乡到老外”。
，并且是独资的方向；并且在政府职能上，比较早的自我定位于为资本提供服务，而不是政府自己直接介入经济活动。80年代开始的诸多中外合资项目中，中方（通常是基层政府）在资金短缺、财务杠杆高的限制下，往往盲目追求短平快，也常因资金不到位与合作方发生冲突。昆山则是定下了多找独资项目的政策，强调“我繁荣，你致富”。外资在独资的情况下比较可以把技术