改革开放以来中小学安全管理立法的梳理与思考.pdf

年月第期豫章师范学院学报A p r N o 改革开放以来中小学安全管理立法的梳理与思考邓乐(豫章师范学院江西南昌 )摘要:中小学安全管理事关学生的身心健康及其家庭幸福,也是最近国家、社会和家庭关注的热点.改革开放以来,我国关于中小学安全管理的立法成果较为丰硕,但是也存在立法层级不高、存在立法漏洞、实施较为困难、赔偿机制不健全等问题.制定中小学安全管理法律是我国实现教育法治现代化、依法治教的必由之路.关键词:改革开放;中小学;安全管理;依法治校中图分类号:G 文献标志码:A文章编号:()中小学生,尤其是义务教育阶段中小学生,是社会弱势群体,极易受到伤害.在 年月 日的全国教育大会上,习近平总书记强调:各级党委和政府要为学校安全托底,解决学校后顾之忧,维护老师和学校应有的尊严,保护学生生命安全.制定专门法律法规对中小学生进行妥善的安全保护和安全管理,意义重大.中小学安全管理立法是我国教育领域非常重要的课题,安全管理是中小学校的一项重要工作.那如何定义中小学安全管理呢?它指的是在中学和小学当中,出于保护在校教师和学生的人身安全及维护校园安全,通过管理手段,最终实现预防事故、消除安全隐患、减少人身和财产损失的目的,为全校师生创造一个安全和谐的学习、工作环境.中小学安全管理立法是指有立法权的教育行政部门和安全管理相关部门有计划、有标准、系统性制定用以指导中小学开展安全管理、预防风险、处理安全事故时遵循的各类规范性法律文件.此类中小学安全立法经过制定、颁布、试行、反馈、修改、实施等一系列过程,在中小学安全管理工作中发挥了重要的作用.但即便如此,近年来中小学安全事故也是层出不穷,种类也是多种多样,提升了中小学的安全管理的难度,全社会对切实有效加强中小学安全管理的期望也变得更为热切.本文对改革开放关于中小学安全管理的立法进行梳理,以时间为线索,厘清相关立法的时代变迁性,为进一步推动中小学安全管理立法提出自己的见解.一、研究对象通过搜索相关政府网站和分析相关文献,对改革开放以来涉及全国、内容较重要的中小学安全管理立法进行了梳理,并按照颁布年份进行了排列(见表).表改革开放以来中小学安全管理政策文件一览年份名称发文单位 中华人民共和国义务教育法全国人大 学校卫生工作条例国务院 学校体育工作条例国家教委、国家体委 中华人民共和国未成年人保护法全国人大常委会 中小学校园环境管理的暂定国家教委 学生安全事故处理办法教育部 学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定教育部、卫生部 中小学幼儿园安全管理办法公安部、教育部 全国中小学校舍安全工程实施方案教育部 校车安全管理条例国务院 关于做好预防少年儿童遭受性侵工作的意见教育部、公安部、共青团中央、全国妇联 中小学幼儿园应急疏散演练指南教育部 关于加强中小学幼儿园消防安全管理工作的意见教育部 中华人民共和国网络安全法全国人大常委会 关于开展校园欺凌专项治理的通知国务院 义务教育学校管理标准教育部 儿童个人信息网络保护规定国家互联网信息办公室 加快推动全国中小学幼儿园安全防范建设三年行动计划公安部、教育部 关于做好 年中小学幼儿园安全管理工作的通知教育部收稿日期:作者简介:邓乐(),男,江西南昌人,讲师,从事法学和思想政治教学研究.年月第期豫章师范学院学报J o u r n a l o fY u Z h a n gN o r m a lU n i v e r s i t yA p r N o 年月第期邓乐:改革开放以来中小学安全管理立法的梳理与思考A p r N o 从上面表可以看出来,在我国法治建设逐渐完善的背景下,中小学安全立法也经历了从发展到逐渐完善的历程.从立法层级来看,大致分为三个等级.第一是全国人民代表大会及常务委员会制定的法律,主要有 中华人民共和国义务教育法 中华人民共和国未成年人保护法 中华人民共和国网络安全法 三部;第二是国务院制定的行政法规,包括 学校卫生工作条例 学校安全条例 等四部;第三就是部门规章,此类等级立法较多,大多为教育部单独制定,少数由教育部和其他相关管理部门联合发文.二、我国中小学安全管理立法梳理现通过对我国中小学安全管理立法依照制订时间、立法机构、具体内容等进行分析,进一步解析我国中小学安全管理立法的目的思想、适用范围、指向对象等热点问题.(一)立法阶段梳理从时间上来看,改革开放初期,中小学安全管理立法尚未引起社会关注.但是,随着时代的向前发展,相关立法逐渐完善起来.总的来说,立法可以分为三个阶段.年为探索形成期,国家逐渐开始意识到以立法指导中小学安全管理的重要性.除 年制定 义务教育法 外,其他的规定集中在 年,前后都有较大的空白期.这一时期立法的特点是层级较高,多由人大和国务院立法,但相对线条较粗,指导性不足,需要各省市自行制订配套细则.年为发展深化期.在这一时期,立法以教育部为主牵头,多为部门规章,数量较少,但管辖内容更加细致,包括了食品安全、校舍安全、事故处理等内容,有较强的指导性.自 年至今为规范完善期.随着中国特色社会主义进入新时代,习近平法治思想的提出和全面依法治国方略开始实施,我国的立法工作进入高速推进阶段,中小学安全管理立法也进入井喷式发展.在这一阶段,平均每年至少有一部立法.随时代发展,立法内容也不断扩展,校车安全、性犯罪预防、消防安全、个人网络信息保护、校园霸凌预防等新内容陆续纳入立法保护范畴,为在校中小学生构筑了安全保护长城.(二)立法指导思想现阶段,我国中小学安全管理立法以习近平法治思想为指导,认真落实中小学校园安全工作,以中小学生为本,为学校的教育教学活动提供充分保障,包括提供安全的校园内外环境、健全的安全管理制度、符合卫生标准的环境、犯罪事件的防范、安全教育的实施、安全事故处置规程的完善等.(三)立法总体目标我国中小学安全管理立法坚持“学生本位、依法管理、分类处置、灵活应用、部门协调”的总目标,立足学生安全的角度,将中小学生安全放在首位.各主管部门、各级学校在安全管理中依法定职责进行管理,各类安全事故分类应对,系统性与重点性结合抓安全工作,力求在最大程度上保障中小学生的人身健康与安全,旨在推进我国中小学安全管理的体系化、完备化.(四)法律实施自改革开放以来,特别是 年以来,我国中小学安全管理立法中强调根据实际需求进行针对性立法,指导中小学开展安全工作、进行安全管理,统筹政府、学校、社会、社区、家庭的力量,形成中小学安全事故应急处置机制,通过多种渠道构建中小学安全风险预防体系.在这个体系中,教育部起着至关重要的链接作用.以教育部为核心,联合公安部、共青团中央、全国妇联、最高法、最高检、网信办、卫生部、食品药品监管总局等部门,对中小学生的人身财产、食品、校舍、个人信息等进行联合保护,形成了中小学生保护的网络,基本做到了中小学生安全保护全覆盖.三、相关立法存在的不足与短板改革开放至今,虽然关于中小学安全管理的立法覆盖面越来越广,具体制度逐渐细化,管理手段逐渐实用,但也存在着一些问题,影响了中小学安全管理,造成的事故甚至引发了较大的社会反响和负面舆情.(一)中小学安全管理立法层级不高,执法权冲突,执行效率低从立法等级看,我国中小学安全管理立法内容丰富,但立法主体以教育部为主,联合其他职能部门,发出的文件多为部门规章等级.协同已然成为社会治理的新模式,执法部门通力合作确实有助于维护校园安全.但教育、卫生、公安等多部门制定校园安全法律法规,其执法权力必须互相冲突.教育部的部门规章,如无其他中央部委联合署名,需要其他中央部委配合的执法无法直接实行,只能请求协助,造成了效率的低下.同理,地方性法规和教育部部门规章处于同一层级,二者经常发生冲突.而按照我国相关法律,部门规章与地方性法规发生冲突时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在 年月第期豫章师范学院学报A p r N o 该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决.一来一回,严重影响法律实施的效率.(二)中小学安全管理立法存在不足,亟须填补漏洞当前中小学安全管理立法还存在不足.例如还没有制定全国性的专门的中小学安全管理法律,而很多条文没有与时俱进,重复过去的内容,也没有根据新的社会现状升级安全管理法规.在表列举的法律文件中,关于安全制度、消防、校舍安全的规定就有重复之嫌.意识形态安全方面也有漏洞.年人教版小学数学“毒教材”事件,给小学生身心带来极大伤害,就是教育行政管理部门在教材审读中失职所致.另外也缺少专项立法来指导中小学校正确应对校园安全事件造成的网络舆论威胁,这导致部分学校在面对相关事件时缺乏应对依据,造成不良的社会舆论影响,如 年成都 中学生坠楼案和 年底铅山致远中学胡鑫宇案.(三)中小学安全管理立法实施效率低,机制需完善在 中小学幼儿园安全管理办法 中提到中小学应设置安保机构,配备足够数量的专业安保人员.但目前教育行政部门并未给保安配置编制,人员多为第三方招聘,由社会上的安保公司派遣,人员的流动性很大,文化素养不高,甚至没有经过专门的知识和技能培训,很难应付突发性校园安全事故.此外,中小学存在安全管理工作流于表面的现象,教职工的安全意识不到位.很多带班教师只求不出安全事故即可,不带班的教师常常没有安全意识,认为“谁带班谁出事谁负责”.另外中小学安全管理法律规范学习不到位.笔者曾调查访问不少目前在当教师的师范毕业生,他们对 未成年人保护法 学生安全事故处理办法 等知之甚少,更不用说以之处理事故.综上可知,亟须对中小学安全的法律实施机制进行完善.(四)事故赔偿机制不完善出现学生安全事故之后,如何进行赔偿也是社会关注的一个焦点,但目前立法并未对此进行专项规定.我国的中小学校是不会为学生赔偿单列财政预算的,在学校领导脑海里,自己学校是不会发生事故的.另外,学校虽然是独立法人,但办学经费来自财政拨款,其他财务大多属国家所有,没有专门财产用于赔偿学生受到的伤害,家长即使起诉学校也会出现无财产可执行的情况.虽然目前中小学校都给学生办理了意外伤害保险,但在实际运行过程中,无法获得赔偿金和赔偿金额较少的现象并不鲜见,造成学生及家长的不满,甚至引发纠纷和网络舆情.因此需要专项立法对赔偿制度进行明确规定,维护学生及家长的合法利益.四、对策与建议就未来发展来说,中小学安全立法是大势所趋.国家层面要积极推动中小学安全管理专项立法,以完善中小学安全管理执行和监督管理机制;同时要立法明确各部门职责,协调不同部门在中小学安全方面的协同合作;另外要立法建立家校社安全管理有机联合机制,发动社会力量维护中小学安全;最后必须立法完善事故赔偿机制,妥善解决事故纠纷.(一)推进中小学安全管理专项立法 年,日本教育法学会发布了 学校安全法纲要草案.日本教育法学会学校事故问题研究特别委员会的研究小组首次用法律纲要提案形式规范学校的安全管理.该纲要提案由 项组成,内容包括要求国家、地方政府对学校的最低限度安全标准作出规定调查安全实施的状况,要求在校长之外另配备学校安全管理人员,让具有专业知识的学校安全管理人员确保学生上学的安全等等.此外纲要提案认为:为吸取教训一旦受害儿童或保护者提出要求,国家和地方政府负有对事故迅速调查、及时报告的责任.截至当前,有法可依、有法必依是我国法治运行的基本要求,但由于没有制定出专门的校园安全法律,学校的安全管理可说是无法可依的状态.实践中可以借鉴日本的立法经验,由全国人大或者全国人大常委会制定专门的 学校安全法.如此立法首先层级较高,运行中不会出现法律冲突.而在法律条文中要设计具体的管理制度,通过执行各司其职的校园安全管理制度,针对意识形态、人身、校舍、食品、交通、网络舆情等不同威胁开展防范工作,明文规定中小学安全管理的范围.另外还要通过立法来明确学校安全管理的部门结构、人员组成、运行管理及奖惩方式等,形成中小学安全管理长效机制.(二)通过立法完善政府部门协同运行,明确各主体安全责任中小学安全管理工作是一项系统性综合性的工作.中小学安全管理不仅涉及学生的人身、财产安全,意识形态工作、食品卫生、交通安全、个人信息保 年月第期邓乐:改革开放以来中小学安全管理立法的梳理与思考A p r N o 护等也是其题中之义.而对于如何界定学校在事故中的责任问题,实践中只要安全事故发生在学校里面,不管学校是不是已经尽到了法律规定的安全管理职责,处罚结果是学校基本都会承担责任,只是大小不同.不少学校领导戏称自己是无限赔偿责任主体,责任源头基本都是直指学校.这种现象必然导致学校为了减少发生安全事故的可能性而取消不必要的课间休息,排斥在校外开展实践活动,取消春游秋游,“不出问题就是最好的”,最终影响学校正常的教育教学活动.所以,如何清晰界定学校的安全管理职责,是制定校园安全法律的重要目的.仅靠学校的力量是无法保障的,需要协调各执法部门主体的力量.中小学安全管理不仅是教育行政部门和学校的责任,更应该和公安、卫生、建筑、文化、网监等部门联手共建协调机制,通过立法厘清各执法主体应履行的自有责任与义务.(三)通过立法调动学生、家长及社区参与学校安全管理工作的积极性如前文所述,中小学安全管理工作是一项复杂的系统性工程.学校、教育部门和其他相关行政责任部门固然是责任主体,作为保护对象的中小学生及家长也是重要参与者,调动学生、家长及社区参与学校安全管理工作的热情非常有必要.如我国的学生不仅有徒步上学,还有乘坐校车上学的,为了保障他们的通学安全,制定相应的通学安全法规就极为必要,在此可以借鉴邻国日本的立法经验.日本为了防范中小学生在通学路上发生安全事故或受到其他伤害,专门制定了 儿童通学安全对策推进法.该法律的主旨是:面对目前儿童通学过程中事故、犯罪、伤害等多有发生的现状,为了确保儿童通学的安全,通过制定基本方针、对策计划和建立儿童通学安全协议会的方式,来推进儿童通学安全相关对策,巩固、推进公共福祉事业.通过该法规的实施,不仅是学校和教育部门,其他的政府部门、社会团体及居民社区也都积极参与到维护中小学生通学安全的工作中,各方共同努力.(四)通过立法设定赔偿机制,解决校园安全事故纠纷 学生伤害事故处理办法 规定学校按照自身责任的大小,向学生及家长承担赔偿责任,赔偿金由学校自行筹措.而如前文所述,学校经费来自上级拨款,用于办学,遇到问题只能求助上级教育部门.在教育经费紧张的情况下,有的地方教育部门甚至采用并校的办法逃避赔偿,严重伤害学生及家长感情.在此可建议立法设立专项赔偿基金,以国家出资为主,学校和家长承担少部分.出现安全事故后,先进行保险赔付,不足部分家长可向该基金会申请,按法定程序进行赔付.五、结语改革开放以来,随着我国中小学教育规模的不断扩大,在校师生人数的不断攀升,教育领域发生的安全事故也屡见报端,特别是关于中小学生的人身伤害、食物中毒、校园暴力和校车事故等频发.目前中小学生中独生子女人数较多,中小学安全管理是全社会关注的热点.这反映出少数地方的教育行政部门和学校领导仍然没有牢固树立“珍爱生命,安全第一”的观念,对安全工作没有始终保持高度的警惕性,没有始终紧绷安全这根弦.而一些中小学校安全工作确实还存在着严重的漏洞和隐患,学生的安全教育还没有完全落到实处.法律和其他规范不同,具备规范性、强制性和制裁性的特点.只有规范立法,校园安全管理的标准化和日常化才能得以保证.而校园安全管理法治化,用法律思想和原则来指导校园安全管理也是其他国家的普遍做法,诸如美国、日本、澳大利亚、瑞典等都制定了类似专门法律.中小学校园安全管理是一项系统工程,需要学校、教师、学生、家长、社会、政府等多方面的共同参与和协作.习近平法治思想和全面依法治国方略,要求教育部门依法治校,现通过梳理我国改革开放以来关于中小学安全管理的立法,分析其不足和缺陷,希望为我国将来制定专项中小学安全管理法律提供借鉴.参考文献:教育部发布会介绍 教育部等五部门关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见 有关情况E B/O L()h t t p s:/w w w g o v c n/x i n w e n/c o n t e n t_ h t m 那业冬中日中小学安全管理政策和法律比较研究D长春:东北师范大学:徐靖论 学前教育法 立法中应遵循的基本原则J湖南师范大学教育科学报,()徐东,陈冉,滕金兰改革开放以来幼儿园安全管理政策的回顾与思考:基于N v i v o 的质性分析J豫章师范学院学报,()何培忠日本教育法学会公布“学校安全法”纲要提案J国外社会科学,()(下转第 页)年月第期豫章师范学院学报A p r N o 李峻高职学生创业心理资本与创业绩效的关系研究:对广东省 名高职学生实际创业者和 名潜在创业者的问卷调查J职业技术教育,()靳娟,杜羽笛大学生创业心理资本影响因素研究:基于积极心理学视角J北京邮电大学学报(社会科学版),()I n v e s t i g a t i o no nt h e c u r r e n t s i t u a t i o na n d i m p r o v e m e n t s t r a t e g i e so fe n t r e p r e n e u r s h i pa b i l i t yo fv o c a t i o n a l c o l l e g e s t u d e n t su n d e r t h eb a c k g r o u n do f t h e c o n s t r u c t i o no f t h eG u a n g d o n gH o n gK o n gM a c a oG r e a t e rB a yA r e aB a s e do nt h ep e r s p e c t i v eo fp s y c h o l o g i c a l c a p i t a lZ HAOJ u a n(G u a n g z h o uP o l y t e c h n i co fS p o r t s,G u a n g z h o u,G u a n g d o n g,C h i n a)A b s t r a c t:g r a d u a t e s f r o m v o c a t i o n a l c o l l e g e s i nG u a n g d o n gP r o v i n c ew e r 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