基于内容分析法的地方科技人才政策优化.pdf

-135-CHINA SCIENCE AND TECHNOLOGY INFORMATION Jan.2024中国科技信息 2024 年第 1 期科技工作北大法宝网，深圳、南京、杭州、苏州等市委、市政府、人社部门、科技部门官网等渠道，以“人才”“引进”“科技”“创新”等为关键词进行全面搜索，同时对所搜集政策的上位、下位政策文件进行查缺补漏，确保政策文件的权威性和全面性。2.政策文本选择对搜集到的全部政策文本进行精读、筛选，最终选择125份作为研究对象，包括南京47份、深圳37份、杭州25份、苏州 16 份。需要指出的是，为避免重复统计，在筛选过程中，剔除了被现行有效政策替代的早期文件，对于已失效但缺乏有效替代的政策予以保留。同时，不同城市的政策筛选采取了不同的原则，如深圳的上位政策对运用的政策工具描述较为详细，诸多细则、办法等文件是对上位政策的落实，则只保留其上位政策；而南京部分上位政策未将政策工具表述完全，则使用其配套文件。（二）政策文本分析方法1.分析维度科技人才政策包罗万象，涉及薪酬补贴、评价激励、经费支持等不同政策工具的使用，涉及人才引进、人才培养、人才评价等人才资源管理环节政策，可根据需要从不同的视角开展分析研究。本研究主要从政策工具、人才资源管理等两个维度构建地方科技人才政策分析框架，研究当前地方科技人才政策的特点。（1）X 维度：政策工具维度本研究主要采用国外学者罗斯维尔的研究结果，将政策工具分为供给型、环境型和需求型等三类。在精读 125 份政策文件基础上，借鉴莫倩（2019）、宁甜甜（2014）等关于政策工具的探索研究，将上述三类政策进一步细分为不同的小类。具体而言，供给侧政策是指政府通过自上而下的方式，为人才提供生活保障等福利型政策与促进自身发展的发展型政策，如薪酬补贴、住房优待、经费支持等。环境侧政策是指政府通过对区域环境的优化吸引并留住人才，对人才集聚起到潜移默化的渗透作用，如管理机制、准入条件等。需求侧政策是指政府通过对人才发展所需要的载体平台建设和新产品新技术推广使用等提供支持，为人才集聚提供拉动力，如重大平台建设、政府采购等。（2）Y 维度：人才资源管理维度科技人才政策能否发挥效用的关键在于其能否合理使用和管理人力资源。本研究从人才资源管理的角度，将科技人才政策分为人才引进、人才培养使用、人才评价激励、人才服务、人才环境等，作为 Y 维度。具体而言，人才引进政策宋艳红江苏省科学技术情报研究所宋艳红，硕士研究生，副研究员，主要研究方向：区域创新战略研究、区域科技政策研究。基金项目：南京市软科学研究计划项目（编号202101029，新时期南京市科技创新人才引进政策研究基于与国内先进城市的比较分析）。基于内容分析法的地方科技人才政策优化宋艳红人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。当今世界，国与国之间的竞争归根结底是科技的竞争、人才的竞争。党的二十大报告提出，要加快实施创新驱动发展战略，坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，加快实现高水平科技自立自强。习近平总书记强调，“我国要实现高水平科技自立自强，归根结底要靠高水平创新人才”。近年来，我国从中央到地方政府均制定实施了大量的科技人才政策，涵盖人才发现评价、使用培养、评价激励、人才服务等领域，有效发挥了人才政策在高水平人才集聚、创新驱动经社会发展等方面的重大推动作用。高水平科技自立自强的实现，需要充分发挥地方作用，全方位培养、引进、用好人才，建立一支高水平的科技人才队伍。本文运用内容分析法，对深圳、南京、苏州、杭州等创新型城市的 125 份科技人才政策文本进行分析，剖析当前地方科技人才政策的特点，并以南京市为例，提出优化地方科技人才政策的相关建议。地方科技人才政策分析方法设计本研究主要运用内容分析法开展政策文本研究。内容分析法是通过对研究对象的内容进行量化分析以揭示研究对象本质的一种研究方法，其核心是将用文字表示的政策文件转化为数字语言，并将分析结果用数字进行统计描述。（一）政策文本搜集与选择1.政策文本搜集2007 年，“人才强国战略”被正式确立为国家基本战略并写入中国共产党章程，此后中央及地方均制定实施了大量的人才政策，因此，本研究选择 20072021 年这一时间范围的政策文献作为研究对象。政策类型主要包括规划、计划、条例、细则、方案、意见、办法、规定、措施等。通过中国科技信息 2024 年第 1 期CHINA SCIENCE AND TECHNOLOGY INFORMATION Jan.2024-136-科技工作包括支持社会力量、利用各类活动平台等开展人才引进，以及为人才引进放宽准入条件等；人才使用培养包括对人才进行研究支持、创业支持以及培训交流活动支持等；人才评价激励政策包括职位职称、奖励激励、优先支持、薪酬补贴等；人才服务包括配偶子女、住房、各类生活服务、创新创业服务等；人才环境包括管理机制、金融支持、知识产权、载体建设等。2政策编码政策文本的编码单元可以是相关的句子和段落，甚至是整篇文章。本研究将政策文本的句子或段落作为具体的分析单元，根据“文本序号-一级标题-二级标题”的标准进行编码。分别用 SZ、NJ、HZ、SZH 代表深圳、南京、杭州和苏州。例如 NJ1-1-1 代表南京市第一个政策文件中一级标题下的第一个二级标题，形成科技人才政策编码表。在政策编码过程中，同一段落中的同一种政策工具进行合并，不同政策工具则分别进行编码。3效度检验效度检验是政策内容分析法研究的关键环节。为验证编码表的效度，本研究组建了由 3 人组成的编码组，分别进行独立编码。将编码一致性系数 K 设置为 K=3C/（n1+n2+n3）。其中，C 表示 3 位编码者完全一致的编码数量，n1、n2、n3 分别表示 3 位编码者各自的编码数量。当 K 0.8，0.9表示信度结果可以接受，当 K 0.9 表示研究结果具有较高的信度。经统计分析，编码结果一致性系数为0.88，则本研究的编码是有效的。地方科技人才政策特点分析（一）X 维度：政策工具维度1.供给侧政策使用占据绝对优势综合来看，在地方科技人才政策中，供给侧政策使用较为频繁，深圳、南京、杭州、苏州等四个城市供给型政策工具共 518 条、占总数的 61.01%；从具体城市来看，深圳、南京、杭州、苏州供给型政策工具占各自政策工具总数的百分比分别为 57.22%、62.45%、66.21%、56.32%，均在一半以上。从具体政策工具来看，经费支持、住房优待、公共服务等是地方科技人才政策较为重视的供给型政策工具，位居前三，占比分别达 16.80%、12.36%、11.97%。脉脉数据研究院人才流动与迁徙 2021报告对不同层级职场人选择下一份工作的考虑因素进行了调研，数据显示，无论是基层、中层职场人员，还是高层职场人员，薪资收入、个人发展提升机会、所在行业发展情况是最为重要的考虑因素；而与预想不同的是，住房福利、生活福利等因素却比较靠后。这可引发对政策工具使用的一些思考，每一项政策工具的使用均有公共资源在做支撑，未来科技人才政策尤其是涉及财政支持的政策的制定实施需要进一步聚焦，确保“钱用在刀刃儿上”。表 2 需求侧、供给侧、环境侧等大类政策占比分布大类小类数量总数占比需求侧载体建设37455.30%政府采购8供给侧薪酬补贴4551861.01%公共服务62住房优待64配偶子女31经费支持87创业支持46优先支持33激励奖励55培训交流61职位职称34环境侧管理机制24 28633.69%准入条件25税收优惠17金融支持44社会力量60活动平台40知识产权7综合服务69总计8492.环境侧政策使用相对不足与供给侧政策相比，地方科技人才环境侧政策工具使用相对不足，占政策工具总数的 33.69%，较供给型政策低约图 1 地方科技人才政策“政策工具-人才资源管理”二维分析框架表 1 政策编码示例城市政策名称编码示例深圳关于实施“鹏城英才计划”的意见SZ9-2-21、SZ9-3-23、SZ9-4-27、SZ9-4-28南京南京市中青年拔尖人才选拔培养实施办法（试行）NJ20-4-11、NJ20-4-12、NJ20-4-13、NJ20-4-15、NJ20-4-16杭州中共杭州市委、杭州市人民政府关于深化人才发展体制机制改革完善人才新政的若干意见HZ5-1-1、HZ5-1-4、HZ5-2-9、HZ5-3-11苏州苏州市引进顶尖人才（团队）“一人一策”实施办法（试行）SZH6-6-1、SZH6-6-3、SZH6-7-1、SZH6-7-2、SZ6-7-3-137-CHINA SCIENCE AND TECHNOLOGY INFORMATION Jan.2024中国科技信息 2024 年第 1 期科技工作27 个百分点；从具体城市来看，深圳、南京、杭州、苏州等环境侧政策工具分别为 37.43%、33.09%、28.77%、36.78%，深圳、苏州的环境侧政策工具占比相对高一些，但仍然无法与环境侧政策工具相比。吸引人才需要良好的环境文化，尤其是充满活力的体制机制，更是吸引人才、激发人才创新活力的重要法宝，在环境侧政策中，涉及管理机制的政策工具使用相对欠缺，在后续的科技人才政策优化调整中，可考虑进一步强化环境侧政策尤其是体制机制方面的政策工具使用。3.需求侧政策使用较为欠缺需求侧政策是三个大类政策工具使用最少，政策工具数仅 45 条、占比为 5.30%；从具体城市来看，深圳、南京、杭州、苏州分别为 10、12、11、12 条。在需求侧政策工具中载体建设政策最多、为 37 条，体现各城市均将平台载体建设作为吸引人才的重要抓手。政府采购类政策最少、仅8条，这可能与我国自 2011 年 7 月 1 日起停止执行财政部 2007年颁布的有关自主创新产品政府采购的文件有关。我国学者贾根良教授认为，取消自主创新政府采购政策对我国自主创新事业造成了一定的冲击，他通过研究英国、美国、德国、日本等发达国家的崛起经验，提出“市场重于技术”，建议将政府采购的自主创新体系作为“社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”的一件大事来抓，因此，政府采购政策的运用与否和运用程度值得地方政府进行深入研究和思考。（二）人才资源管理维度总体看，各环节科技人才政策运用较为均衡、占比差距较小，其中人才服务政策占比最高、为 26.62%，其次为人才使用培养政策、占比为22.85%，人才引进、人才评价激励、人才环境政策占比分别为 14.72%、19.67%、16.14%，四个城市中深圳、苏州各环节人才政策内部占比差距相对较小。从具体城市看，深圳更为重视人才引进和人才使用培养，南京更为重视人才服务和人才评价激励，杭州更为重视人才服务和人才培养使用，苏州更为重视人才评价激励和人才服务，城市间各环节人才政策的使用差异与各城市自身资源禀赋有一定关系，比如深圳本地高校院所资源较少，人才引进成为人才政策实施目标的重中之重。表 3 各环节科技人才政策占比各环节政策工具数量占比人才引进社会力量12514.72%活动平台准入条件人才使用培养经费支持19422.85%创业支持培训交流人才评价激励职位职称16719.67%激励奖励优先支持薪酬补贴人才服务公共服务22626.62%住房优待配偶子女综合服务人才环境管理机制13716.14%税收优惠金融支持知识产权载体建设政府采购地方科技人才政策优化的相关建议-以南京市为例通过上述研究发现，地方科技人才政策无论是从政策工具维度、还是从人才资源管理维度来看，人才政策体系已相对健全，不同政策工具、不同环节人才政策运用的差异，与各城市资源禀赋、经济社会发展阶段相关联；但同时，在梳理各城市科技人才政策过程中，发现不同城市政策内容趋同，这与近年来城市间“抢才大战”背景下“给钱、给房、给政策”的比拼不无关系。当前，科技强国、人才强国战略深入实施，对科技人才发展提出了更高的要求和目标，地方应积极探索，聚焦重点领域和关键环节，制定切实有效的人才政策，综合运用供给侧、环境侧、需求侧政策工具，进一步发挥政策集成效应，形成特色化、差异化的科技人才资源管理政策体系，为实现高水平科技自立自强，建设世界科技强国、人才强国贡献力量。图 3 深圳、南京、杭州、苏州政策工具大类内部占比分布图 2 政策工具小类分布中国科技信息 2024 年第 1 期CHINA SCIENCE AND TECHNOLOGY INFORMATION Jan.2024-138-科技工作（一）在人才引进上，突出高端化国际化进一步明确人才引进战略目标，创新先进城市应重点瞄准顶尖科学家、高端精英人才、急需紧缺人才等强化人才引进，不断增强、补充“高精尖缺”智力资本。以南京市为例，依托江苏省“双创”人才计划、南京市“紫金山英才计划”，进一步突出薪酬补贴、创业支持等在人才引进中的作用，着力招引高端化、国际化战略科学家人才。发挥“双一流”高校和学科资源作用，培育引进顶尖人才到南京投身基础研究和应用基础研究。鼓励紫金山实验室、全国重点实验室等重大科技创新平台，聚焦“卡脖子”关键核心技术突破，集聚培养科技领军人才和团队，“一人一策”配置创新资源。聚焦重点产业集群发展需求，瞄准重大技术攻关，建立全球“揭榜挂帅”机制，吸引高端人才和团队开展重大技术攻关。（二）在人才使用上，突出价值感尊重感着重通过建设优越的研究设施条件、丰富的教育培训资源等举措，让人才“各尽其才”，“干出”价值感、获得尊重感，有效释放科技人才的创新热情。以南京市为例，高水平建设紫金山实验室，加强战略资源前瞻布局，推进基地、人才、项目、资金一体化配置。以培育国家实验室为目标，建立市级实验室培育机制，力争纳入省级、国家战略科技力量布局。抓住全国重点实验室重组机遇，重组和争创一批全国重点实验室。加快建设国家第三代半导体技术创新中心，支持围绕水环境、健康食品等领域培育建设国家技术创新中心、制造业创新中心、产业创新中心。支持中国科学院、大型央企、国内外高水平大学在宁科研机构创新发展，开展前沿引领技术、颠覆性技术和产业关键共性技术研发。推动建设平台化新型研发机构，支持新型研发机构建设技术工程化平台和产品应用转化平台。强化人才继续教育，加大人才培训交流力度，构建长期培养与短期培训相结合、国内培养与国外培训相结合的国际化人才培训体系。落实政府采购支持首台（套）产品政策，实行政府首购制度，促进新产品新技术开发应用。（三）在人才评价上，突出客观性科学性优化人才评价机制，既要对科技人员的专业领域创新素质、学术成长性、学界认可度和影响力等因素进行评估，也要对研究项目计划的新颖性、价值性、突破性等方面作出科学评判。以南京市为例，完善人才认定制度，建立人才计划、科技专项、产业项目等“一评多用”机制，对用人主体举荐、国际同行认可、社会资本投资的高层次人才，“免评即享”人才计划支持。以入选全国科技人才评价改革试点城市为契机，持续深化分层分类人才评价制度改革，加快建立破“四唯”后的人才评价标准，按照承担国家重大攻关任务的人才评价以及基础研究类、应用研究和技术开发类、社会公益研究类的人才评价，从构建符合科研活动特点的评价指标、创新评价方式等方面进行突破性改革。探索实施评价提名制和高层次人才举荐制，提高用人单位在人才项目评价、人才计划评审中的话语权。试行团队综合评价，鼓励团队合作，挖掘培养更多人才团队。强化人才激励，赋予科技人员职务科技成果所有权或长期使用权，允许科研人员以“技术股+现金股”形式持有股权。（四）在人才服务上，突出优质性便捷性更加重视为高层次人才营造竞争、开放、舒适的工作生活环境，提供宽松、和谐、自由的发展空间，最大限度释放创新创业活力。以南京市为例，以创建国家级人才平台为契机，积极争取将南京纳入国家移民局外籍人才永久居留试点城市，建立直属综合事务服务中心，提供技术移民、签证办理等便捷通道。全面优化升级“海智湾”国际人才街区，建设多元配套、文化包容、宜居宜业的高品质人才社区。构建“立体化”人才安居政策体系，建立货币补贴、实物配套相结合的人才安居保障体系。推动基础教育优质普惠均衡发展，推进紧密型集团化办学，健全小学、初中贯通式办学机制，为高层次人才子女提供就近、优质学位保障。加快优质医疗资源扩容和全市域均衡布局，提升医疗健康提供高水平服务能力。创新海外人才养老保险政策，允许海外人才参加职工保险，允许用人单位一次性补缴社保费。围绕“双碳”目标，打造低碳交通、低碳空间、低碳技术、低碳生态办公、环保时尚生活环境。图 4 深圳、南京、杭州、苏州各环节人才政策内部占比分布