中国城市避难场所规划历程回顾和新时代展望.pdf

2024年第1期/西部人居环境学刊/109中国城市避难场所规划历程回顾和新时代展望*Review and prospect of the urban evacuation shelter plannings development in China张威涛 万汉斌 李 翔 ZHANG Weitao,WAN Hanbin,LI XiangDOI:10.13791/ki.hsfwest.20240116张威涛,万汉斌,李翔.中国城市避难场所规划历程回顾和新时代展望J.西部人居环境学刊,2024,39(1):109-114.ZHANG W T,WAN H B,LI Xiang.Review and prospect of the urban evacuation shelter plannings development in ChinaJ.Journal of Human Settlements in West China,2024,39(1):109-114.摘 要：在多种灾害形势愈加严峻和城市化持续推进的双重驱动下，城市避难场所规划作为我国城市规划和防灾减灾工作的重要交集，经历了从试点规划引领的“起步”，到国家标准支撑的“普及”，再到综合防灾减灾主导的“升级”3个发展阶段。在国土空间规划和韧性城市建设交叉融合的新时代，避难场所规划在新的上位规划体系下，又迎来上接安全发展战略、下落社会生态系统、分级空间规划响应、落实空间治理现代化等新要求。通过政府文件和实践案例的梳理研究，划分我国城市避难场所规划历程和特点，提出新时代发展方向，为未来避难场所规划研究与实践提供借鉴。关键词：城市避难场所规划；综合防灾减灾；国土空间规划；韧性城市Abstract:With the intensification of global climate change and active crustal movement,many kinds of natural disasters occur frequently and catastrophic events increase.At the same time,the rapid urbanization in China makes the urban population continue to grow,and the threat of natural disasters to the urban population is increasing.Urban emergency shelter is a public place set up to help urban population avoid the direct and indirect damage of disasters,which is for life safety,refuge living,and emergency rescue.Thus,in order to cope with the threat of natural disasters to population,Urban Evacuation Shelter Planning(UESP)has long been an important intersection of Urban Planning and Disaster Prevention and Mitigation Work in China.Throughout the deepening and expansion of UESP study in China,it has been guided by relevant laws,regulations,standards and practices,conversely it has also formed positive feedback.Based on these policy provisions and practical cases,this paper divides the 3 stages of UESPs development in China.Firstly,the Starting Stage which focuses on earthquake and is leaded by pilot project.From the 1990s,Urban Planning Law and Earthquake Prevention and Disaster Reduction Law have become the necessary legal basis for the subsequent planning and construction of emergency shelter.Beijing,as the capital of China,has become a forerunner in quickly promoting the local implementation of the national Earthquake Prevention and Disaster Reduction Law.In 2002,Beijing implemented the Measures for the Implementation of the Law and put forward specific arrangements for the establishment,use,management and maintenance of emergency shelters in Beijing.Then according to the idea of combining disaster with peace,the project of transforming Yuandadu City Park to an emergency shelter was completed in 2003,which was the first emergency shelter with the first set of evacuation signs and by the first set of emergency shelter design standards in China.In the same year,China implemented the Management Regulations on Urban Earthquake Prevention Planning,therein officially expanded the shelter planning from a spatial site to a spatial system covering the evacuation ways and shelter sites(such as green space,square,etc.)and shelter center in both city level and district level.Once again,Beijing took the lead in compiling Beijing Central City Earthquake and Other Disaster Emergency Shelter Planning Outline in 2006,which provides a valuable model for other cities to start the UESP in China.Secondly,the popularization stage which is guided by national standards and shows more systematic.In 2007,the Urban Earthquake Prevention Planning Standards and the Emergency Response Law were implemented,pushing UESP to develop and popularize nationwide.The former one provides the national standard for the special compiling of UESP,the latter one has laid an important legal foundation to transform the UESP from a single goal of earthquake prevention to multiple disasters prevention in future.In the following year,China issued Earthquake Emergency Shelter Site and Supporting Facilities,which put forward refined national standards on the classification,location,construction,support,and design of shelters.During this period,Beijing,Chongqing,Hangzhou,Shenzhen and lots of other cities have successively obtained good planning results and practical experiences under the guidance of national standards and combined with local actual conditions.But there are obvious gaps in the breadth and depth of UESP among these cities,which shows the imbalance of planning technological development around China.Thirdly,the upgrading stage led by comprehensive disaster prevention and mitigation idea and 中图分类号 TU984.11+6文献标识码 A文章编号 2095-6304（2024）01-16-06 *教育部人文社会科学研究青年基金项目（23YJC ZH303）；中国博士后科学基金面上资助项目（2020 M680332）作者简介张威涛（通讯作者）：北京交通大学建筑与艺术学院，讲师，万汉斌：北京清华同衡规划设计研究院，高级工程师李 翔：北京市城市规划设计研究院，工程师城市与居住问题研究ISSUE 1 Feb.2024/JOURNAL OF HUMAN SETTLEMNTS IN WEST CHINA/1100 引言全球气候变化的加剧和地壳运动的活跃，使多种自然灾害频发，灾难性事件增多。与此同时，我国城市化的快速推进使城市人口持续增长，自然灾害对城市人口的威胁加大。城市应急避难场所是帮助城市人口躲避灾害直接和间接损害而设立的公共场所，既是生命安全的庇护空间，也是避难生活的收容空间，又是应急救助的协同空间。为应对城市中自然灾害对人口安全的威胁，避难场所规划长期以来都是我国城市规划和防灾减灾工作的重要交集。现代中国对于应急避难场所相关研究成果丰富，大陆地区在1976年唐山大地震后开始了抗震避难场所研究工作，初期以引介国外尤其日本先进经验为主，后于21世纪初推动了抗震避难场所的系统性研究，并在2010年左右从场所设计原则和方法1,2转入规划体系构建3-4、规划效用评价5-7、选址布局8-10、场地设计11-12、交通可达10,13等多个方向。近年来，从地震单灾种转向海洋与气象灾害等其他灾种14-17或综合灾种18的避难场所规划研究也愈加丰富。纵观我国城市避难场所规划研究的深化和扩展，一直受到相关法律法规、政策标准和实践探索的导向，反之也形成了积极的反馈支撑。本文结合我国避难场所相关政策规定和实践案例，划分我国城市避难场所规划“起步普及升级”3步阶段性转型，并在国土空间规划和安全韧性战略的新时代背景下，提出当前避难场所规划工作的新要求，为规划研究的继续发展提供参考。1 规划“起步”：聚焦地震，试点引领1976年唐山大地震启发了现代中国对地震发生时应急避难场所保障人民生命安全作用的关注，然而，彼时避难场所规划建设的专项性探索主要停留在学术探讨。随着中国城市化进程加速，城市防震减灾功能滞后问题愈加凸显。除了城市人口规模和密度的持续增加，城市建筑工程和基础设施也更加聚集化、规模化和复杂化，为抗震防灾工作、尤其是疏散避难带来的困难日益突出。为此，决策者们意识到，在人口密度大、建设量密集的城市，预留避难场所是建立健全城市防灾体系的必然要求。在此背景下，1985年1月建设部发布 城市抗震防灾规划编制工作暂行规定，明确将“避震疏散规划”纳入抗震防灾规划主要内容，此后又相继颁布了若干补充性和针对性规定。1989年12月通过了 中华人民共和国城市规划法，将抗震防灾要求纳入城市规划编制工作，并在1991年建设部发布的 城市规划编制办法 中予以进一步明确。1995年2月国务院颁布 破坏性地震应急条例，要求在震后应急工作中由民政部门迅速设置避难场所，做好灾民的转移和安置工作。1998年3月 中华人民共和国防震减灾法开始施行，通过立法进一步落实此前对避难场所规划和设置的要求。至此，城市规划法和防震减灾法共同成为后续避难场所规划建设工作的必须的法律依据。此后，北京成为我国现代避难场所规划和建设的先行者。首先，北京迅速推动对国家防震减灾法的地方化落实，于2002年1月起施行 北京市实施 中华人民共和国防震减灾法 办法，对避难场所设置提出了具体安排，包括“考虑地震发生时人员紧急疏散和避险的需要，预留通道和必要的绿地、广场和空地。地震行政主管部门应当会同规划、市政、园林、文物等部门划定地震避难场所。”另外还附加了对避难场所维护、管理、开放、权责等要求。同年10月通过 北京市公园条例，对发生地震等重大灾害时开放公园作为避难场所提供了支持配合。为进一步贯彻落实上述文件，北京根据“平灾结合”思路，于2003年完成了元大都城市公园改造应急避难场所项目，改变了我国过去只在文献和建议中表述避难场所及其功能，而没有在实际工作中体现出来的做法，创造了3个全国第一第一个应急避难场所、第一套应急避难场所标志、第一套应急避难场所（标志）标准,开启了我国现代应急避难场所建设的元年19。然而需要注意到，该项目属于对单独空间场所的建设活动，严格意义上并不能代表以空间系统为对象的规划工作的起步。在元大都避难场所建设完成的同年11月，我国建设部颁布并施realized multiple upgrades.The Wenchuan Earthquake happened in 2008 gave a heavy warning bell for Chinas disaster prevention and mitigation work.Meanwhile,in recent years,different kinds of disasters such as extreme high temperature,typhoons,heavy rainfalls,and fires have occurred frequently.Under this background,in 2011 China issued the Twelfth Five-Year Plan for national comprehensive disaster prevention and mitigation.In it,vigorously promoting the construction or transformation of emergency shelters in large and medium-sized cities,urban agglomerations,densely populated areas,economic concentration areas and economic development belts has been included in its main tasks.Comprehensive disaster mitigation community and emergency shelter construction has also been in its major projects.The connotation of“comprehensive”refers to the further refined and upgraded in aspects of multi-disasters,multi-scales,multi-subjects,multi-functions,multi-periods and multi-scenarios.In 2016,the Code for the Design of the emergency shelter is implemented.In 2018,the Urban Comprehensive Disaster Prevention Planning Standard is implemented.They provide the new national standards for UESP under“comprehensive”connotation.At this point,the shelter has undergone a technological transformation from solely carrying evacuation activities and playing refuge living function to joining the emergency rescue system,thus realized the close connection and efficient collaboration between refuge,living and rescue.In addition,the new standards also propose to use a more comprehensive disaster risk assessment,divide disaster prevention zones and distinguish emergency response capacity levels,and develop differentiated strategies in different disaster scenarios.In the new era of overlapping integration of territorial planning and resilient city construction,UESP is under a new superior planning system,and faces new challenges from various dimensions,namely,up to safe-development strategy,down to social-ecosystem,to classify spatial planning scale,and to implement the modernization of spatial governance.It is hoped that by reviewing the development of Chinas UESP and looking forward to its development direction in the new era,to provide useful references for the future research and practice.Keywords:Urban Evacuation Shelter Planning;Comprehensive Disaster Prevention and Mitigation;Territorial Planning;Resilient City 2024年第1期/西部人居环境学刊/111行了 城市抗震防灾规划管理规定，在明确规划编制的技术深度和内容时，正式将避难场所规划从空间场所建设扩展到了涵盖“市、区级避震通道及避震疏散场地（如绿地、广场等）和避难中心”的空间系统规划。次年,国务院关于加强防震减灾工作的通知进一步强调要开展避难场所规划，同年，中国地震局发布 关于推进地震应急避难场所的意见鼓励城市开始专项性编制“应急避难场所规划”、推动“省会城市和百万以上人口的大城市地震应急避难场所的规划设计”，并借鉴北京避难场所建设经验，提出了具体的规划原则和建设管理要求。至此，我国以避难场所防灾道路空间系统为对象的城市避难场所专项规划工作真正起步。北京依据最新国家规定及相关地方性文件，结合新版城市总体规划，再一次在全国率先编制、并于2006年1月通过了 北京市中心城地震及其他灾害应急避难场所（室外）规划纲要。该纲要深化落实了避难场所规划原则，提出避难场所（室外）综合性定义，针对中心城避难疏散供需分析评价，划分避难场所和疏散道路的类型和等级，制定规划建设量化指标，提出规划分期、保障和实施条件等。总体而言，在我国城市避难场所规划的起步阶段，北京充分发挥了首都示范带动作用，为其他城市启动避难场所规划和建设工作提供了宝贵的范本。2 规划“普及”：标准编制，系统规划2007年11月，城市抗震防灾规划标准 和中华人民共和国突发事件应对法施行，将城市避难场所规划从试点引领推向了全国性发展普及的新阶段。一方面，建设部为深化落实城市抗震防灾规划管理规定颁布了 城市抗震防灾规划标准（GB504132007），避难场所规划成为其中独立章节，具备了专项规划编制的国家标准，并且增加了新旧城区差异化考量、中心避难场所、避难人口估测等若干要点，还将室内公共的场、馆、所纳入了避难场所选址的范围，使空间规划的系统性进一步提升。另一方面，突发事件应对法提出“城乡规划应统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所”，其中“突发事件”指多种可能造成严重社会危害的“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”，对未来避难场所规划从防震单一目标向多灾种转型打下了重要的法律基础。次年7月和12月,住建部和中国地震局分别发布的建筑工程抗震设防分类标准（GB50223-2008）地震应急避难场所场址及配套设施（GB21734-2008）先后施行。前者为避难场所相关建筑工程抗震设计提供了指导，后者对避难场所的分级分类、安全选址、建设指标、内部配套与设计等提出了详细规定，这些都为避难场所规划提供了更多精细化的全国性参考标准。其他相关指导意见也陆续发布，例如住建部关于加强城市绿地系统建设提高城市防灾避险能力的意见、国务院关于进一步加强防震减灾工作的意见等，对避难场所专项规划在全国范围迅速普及起到了有效助推。这一时期，北京、重庆、杭州、深圳等地都先后在国家标准指导下结合地方实际条件，取得了良好的规划成果和实践经验（表1）。例如，各城市都对避难场所和防灾道路进行了分级设置，大部分城市又与防灾分区分级相结合；东部沿海城市在抗震防灾的基础上，更加积极地增加了对气象和事故等多种灾害的应对，相应地提出了综合避难场所或防洪、防火、隔离等专类避难场所的设置；水陆空结合的防灾通道布局在山城、水城等地势复杂城市中获得更多关注；部分经济发达、城市化进程高的城市还将与疏散避难活动紧密联系的、防灾指挥医疗救护物资供给消防治安等多元救助行动协同的城市应急避难支撑系统作为避难场所规划的重要内容，或将避难场所规划布局和灾时疏散引导预案紧密结合。可见，技术标准化和规划系统化成为这一时期的重要进步；但是与此同时，各城市之间规划编制的广度和深度也存在明显差距。相比一些城市停留于抗震防灾目标、局限在避难场所和防灾道路的有限空间对象，另一些城市已经开始有效探索多灾种设防和避难场所与多重专业救助设施的协同问题，并且尝试更加综合全面地对灾害风险进行评价，作为避难场所规划的科学依据。总之，历经了起步普及两个阶段的发展，我国城市避难场所规划在技术进步的同时，又表现出了技术发展的不平衡问题。表1 我国主要城市避难场所规划编制成果列举Tab.1 cases of Chinas urban evacuation shelter plannings outcomes城市规划名称主要内容宁波宁波市城市应急避难场所专项规划（20062020）应对地震、洪涝、爆炸、火灾、毒气泄漏、恐怖袭击等多种灾害；划分防灾分区和防灾单元；避难场所分为市、区、街道、社区级 4 级；避难场所分为室外和室内 2 类；提出建立水陆空相结合的防灾道路体系；防灾道路分为救助干道和疏散干道 2 类；结合疏散引导预案等重庆重庆主城区突发公共事件防灾应急避难场所规划（20072020）按城市组团划分防灾分区；避难场所分为暂时、短期、中长期 3 级；防灾道路分为对外疏散与内部跨区域联系通道、城市内部救援与疏散通道、人流疏散通道 3 类；提出建立水陆空相结合的防灾道路体系等北京北京市地震应急避难规划（20082020）在于前期纲要基础展开；避难场所分为紧急、固定、中心3级；分别基于市域向内、市域对外2类疏散方向，划分主要、备用、连接3级防灾道路等 杭州杭州市应急避难场所布局规划（20082020）应对地震、台风、洪涝、冰雪、疫情、战争等多种灾害；开展灾害风险综合评价；划定市、区、街道3级防灾分区、防灾道路和避难场所；按照灾害类型分类避难场所和防灾道路；建立防灾指挥、医疗救护、物资供给、救援中转、消防治安协同的城市应急避难支撑系统；结合疏散引导预案等深圳深圳应急避难场所专项规划（20092020）应对地震、高温、寒冷、台风等13种灾害；规划室外避难场所分为紧急、固定、中心 3 级；室内避难场所；划设水陆空相结合的防灾道路体系等成都成都市中心城应急避难场所布局规划（20112020）提出“有力疏散，异地避难”策略，破解大城市市中心“土地高价值用地高密开发开敞空间稀少”难题；避难场所分为、级等武汉武汉都市发展区综合防灾及避难场所规划（20112020）应对地震、战争、火灾、洪灾、工业灾害等多种灾害；提出“分类分期避险、场所资源共享”思路；开展灾害风险评价；划分 3 级防灾分区；防灾道路分为救灾干道、疏散主干道、疏散次干道 3 级；多灾种避难场所分为市、区 2 级；划设水陆空相结合的防灾道路体系等ISSUE 1 Feb.2024/JOURNAL OF HUMAN SETTLEMNTS IN WEST CHINA/1123 规划“升级”：综合减防，多项升级2008年汶川地震发生，在受灾严重地区，房屋选址和建筑设防都存在不足的前提下20，避难场所一方面发挥了重要的庇护收容作用，另一方面又凸显出容量不足、交通不畅、设施不全、运维不力等规划建设不到位的问题21-22。汶川地震为我国防灾减灾工作敲响了沉重的警钟，也启动了避难场所规划全面升级的引擎。与此同时，近年来因气候变化导致极端高温、台风、强降雨、大火等极端天气气候事件和灾害频发，避难场所从抗震为主向多灾种设防扩展势在必行。此背景合力下，2011年11月，为推进综合防灾减灾事业发展、构建综合防灾减灾体系，国务院办公厅印发了国家综合防灾减灾“十二五”规划。其中，大力推进大中城市、城市群、人口密集区、经济集中区和经济发展带的城乡应急避难场所建设或改造，被纳入了规划主要任务；“综合减灾示范社区和避难场所建设工程”也成为规划重大项目之一。相比此前“十一五”规划中仅将“建设社区避难场所”作为“社区减灾能力建设示范工程”项目下涵盖的一个小项，可见在此阶段国家对避难场所规划建设在综合防灾减灾工作中的重视程度明显提升。此后，“十三五”和“十四五”规划继续出台，专家学者也积极建议对综合防灾减灾进行立法，宜于大跨步推动综合防灾减灾工作实施23-24。梳理综合防灾减灾规划中“综合”的内涵，是从国家顶层设计层面，推进我国各项防灾减灾工作在“多灾种多尺度多主体多功能多时段多情景”等多方面进一步细化和升级。“综合”理念对避难场所规划的全面升级指出了明确方向和具体要求，例如：从单灾种庇护向多灾种庇护扩展，建设面向多灾种的安全设防工程；从设施布局和场地设计向分区布控扩展，建立点线面分级系统策略；避难人口和救灾人员共同行动，升级构建多主体空间协同格局；庇护收容向支持救灾扩展，建立多功能的救助服务能力；进一步兼顾平灾结合并细分紧急庇护和短中长期生活收容；预设同灾种不同强度受灾情景，制定可灵活调整转换的灾害响应策略，等等。为贯彻落实综合防灾减灾规划理念与要求，2016年8月，住建部颁布并施行了 防灾避难场所设计规范（GB511432015）。相较此前的 地震应急避难场所场址及配套设施，新规范在“多灾种”上提出了防震、防洪和防风避难场所的设防要求；在“多尺度”上，避难场所设置向外延伸到责任区划分，向内细化到单元式布局；在“多功能”和“多主体”上，提出了避难场所要与城市多种应急救灾设施形成布局联系，内部也要设立多元救助服务单元。2019年3月，住建部又颁布施行了 城市综合防灾规划标准（GB/T513272018），对比此前 城市抗震防灾规划标准，该标准将避难场所规划重新从独立章节融合到了各章内容中，构建了由避难场所、防灾道路、应急服务设施（包括应急指挥、医疗卫生、治安消防、物资保障等设施）联合布局、依托应急基础设施（包括供水、电力、通信、供热、排水、环卫等设施）提供运行保障的空间复合系统。如此变化，实际上反映了避难场所从单独承载疏散避难活动、发挥庇护收容职能，向加入救助职能体系、实现庇护收容救助紧密连结和高效协作的技术转型趋势。另外，新标准还提出通过更扎实的综合防灾评估，划分灾害风险程度分区和应急能力等级分区，对高风险和弱能力地区采取升级防治，进一步提升了“多尺度”中以面统筹点、线的精细度，以及“多情景”中制定差异化策略的科学性。综上所述，我国城市避难场所规划以综合防灾减灾为导向，积极投入到了多项升级的研究和实践探索中。4 规划“新要求”：国土空间韧性引领未来规划方向20192020年，我国国土空间规划全面启动，另一方面，韧性城市建设上升至国家发展战略，二者的交叉融合形成了避难场所规划新的上位规划体系（图1），开启了城市避难场所规划的新时代。具体来说，2019年5月，中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见 发布，相关解读明确了国土空间规划应以安全发展为目标之一，“注重风险防范，积极应对未来发展不确定性，提高规划韧性”25。其中“韧性”已经成为国际普遍共识的城市规划和防灾减灾交叉融合的创新模式。虽然各界对城市“韧性”的解读非常丰富，且尚未整合进入统一概念框架26-28，但是主流思想已经逐渐清晰：即从社会生态系统韧性出发，面对未来不确定的、大量的冲击和压力，通过适应性循环的动态机制来回应干扰，从本质上保持城市的功能和结构，实现城市的可持续发展。当前，将国土空间规划和韧性城市建设结合的研究正在起步，翟国方教授提出了我国韧性国土空间规划的建设重点23；杨选梅探讨了国土空间规划韧性的研究模块和实施路径25；陈智乾等提出了国土空间规划的总体、专项、详细规划融合韧性理念的方法和路径29等。总体上，可以将二者结合的核心内涵概括为以国土空间规划为对象，基于社会生态系统韧性视角，结合现代化治理手段，落实综合防灾减灾要求。在上位规划的更新和指导下，可以提出针对城市避难场所规划的如下新要求。第一，上承安全发展战略：统筹灾害风险，制定情景预案。安全发展要求强化“忧患意识、底线思维、着力防范化解重大风险”，是国土空间规划编制的战略要点之一。为了有能力面对未来出现不确定的、大规模灾害风险，韧性国土空间规划对多重情景灾害风险的评价、识别和响应提出了更高要求。基于此，城市避难场所规划要对未来不确定性灾害的发生做出综合评价和统筹准备，提出多类型多强度多链条的差异化灾害情景响应方案。另外，还要更加关注高于历史最大级的特大灾害和群发灾害，在小灾和大灾、单灾和群灾的情景之间，积极探索避难场所系统要素规模布局和功能配置的“冗余”及阈值、“多样性”及转换、“模块”及协同，促进避难场所规划和建设标准的丰富与升级。第二，下落社会生态系统：深耕以人为本，精细设施功能。为确保“多规合一”的科学性，国土空间规划应该建立在社会生态系统科学之上。韧性国土空间规划需要深入探索灾害风险背后“时空灾害人”的交互作用，综合考量与自然物理相关的灾害致灾性和与社会经济相关的人口脆弱性。所以，城市避难场所规划必须更加“以人为本”。一方面要在跟踪评价脆弱性风险时，按照个体和总体进一步细分，个体脆弱性指基层民众应急素质的多元化表现，总体脆弱性指以地区、团体、机构为单位衡量应急服务能力和设施设备资源。另一方面，还要重视韧性系统主体人的“自组织”和“学习能力”，培育基层民众和社区力量，创新规划参与和行动合作机制，在应急实践2024年第1期/西部人居环境学刊/113图1 城市避难场所规划的上位规划新趋势Fig.1 new development of urban evacuation shelter plannings up-grade planning中“边做边学”，达到规划经验的增殖。当灾害风险评价和应急能力建设都更加“近人”，将有效促进避难场所设施功能更加人性化，例如针对弱势群体的专业和福利型避难场所建设，针对自然灾害的集中型避难和针对公共卫生事件的分散型避难的规划建设区分，避难场所作为紧急医疗点和物资配给点的选定标准与规划要求等。第三，划分空间规划尺度：遵循适应循环，分级规划响应。根据国土空间规划“五级三类”划分，城市避难场所规划内容将被主要纳入市县层总体规划、乡镇街道层详细规划、以及社区层规划综合实施方案等。韧性系统的适应性循环机制使规划尺度的分层不再限于技术经验主义，而是具备了科学理论依据。适应性循环30指系统在外部干扰较小时，通过内部功能调整维持系统运行；在外部干扰过大时，通过内部功能更新升级系统运行，依靠更大尺度、规模、能力的系统状态，显著增强对干扰的回应。这种理论机制使城市避难场所规划任务更加清晰，不仅要求社区层和街道层规划具备独立的抗干扰能力，还要具备向城市层规划的高效接入能力，反言之，城市层规划也要对基层规划形成支持和统筹。所以，在市县层国土空间总体规划尺度，需要结合“双评价”和灾害风险评价结果，确定大型和综合性避难场所系统要素选址布局和设防标准，明确重点防控对象，面向多重灾害情景识别和统筹防灾分区，构建分级分类的避难救援空间协同网络；在区县和街道层详细规划尺度，明确避难场所、防灾道路、救援服务设施、应急基础设施的安全保障等级、规模指标、用地兼容等，提出各级各类避难场所系统要素的刚性和弹性落位和建设引导；在社区层实施方案层面，全盘排查人口条件和建成环境，模拟多时空的灾害社会经济人口交互情景，确定有关用地和设施的详细整备措施和工程技术。第四，落实空间治理现代化：创新参与制度，信息技术赋能。韧性国土空间规划背景下的城市避难场所规划应使“编制实施管理使用反馈”一以贯之，这不仅取决于国土空间规划目标从空间规