金融市场准入新政与新型金融机构的制度安排.docx

金融市场准入新政与新型金融机构的制度安排以农村金融机构为例一、金融市场准入的相关概念和内容金融市场准入是指一国的监管当局对拟设立的金融机构采用限制性的措施，是各国对各类金融机构进入的资格规定和其他限制，是对金融机构进行监管的第一道屏障。国际上，绝大多数国家对金融机构进入市场都有控制，特别是对外国金融机构的准入控制，只是控制限度不同。大多数发达国家及一些自由贸易区和避税港型金融中心控制较松，而大多数发展中国家和少数发达国家对金融市场的准入控制较严。监管当局对金融市场准入的控制是有效监管的首要环节。新的金融机构进入市场, 一方面有助于打破垄断、引入竞争, 从而提高金融效率; 另一方面又会加剧竞争, 增大市场风险, 导致行业平均赚钱水平的下降,影响金融机构的发展能力。因此, 对金融机构进入市场的审慎控制是保证金融业安全稳定发展的有效的防止性措施, 是各国金融监管当局的入口把关工作, 其目的是在机构审批环节对整个金融系统实行有效的控制, 以保证金融机构的数量、结构、规模和分布符合国家经济金融发展规划和社会经济发展需要。根据服务贸易总协定(GATS)、金融服务协定(FSA)以及WTO成员国的承诺,金融业中市场准入的内容都做出了具体规定。GATS第16条已对市场准入的具体规则做出了规定: 一方面, 每一成员国在具体服务部门就市场准入做出承诺时, 它给予任何其他成员国的服务和服务提供者的待遇应不得低于承诺表规定的条件和限制所赋予的待遇。也就是说, 各成员国在承诺表中拟定地承担市场准入义务的最低标准, 代表着对其他成员国开放市场的最低限度, 除非发生紧急经济情况或基于审慎管理;并且在以后谈判中,WTO的成员国只能在新的承诺中减少限制,而不能增长限制。另一方面,做出市场准入承诺的部门, 必须明确服务提供者的数量、服务交易或资产的总额、服务经营或服务产出的总量、具体服务部门的雇佣人员总数、服务提供者的经营形式和外国资本的最高份额的限制条件。市场准入的承诺和实行保证了各成员国国内有关法规所具有的透明度和可预见性, 并关系到外国服务提供者进入缔约国市场的有效性。与其他国家相比, 我国金融业的市场准入承诺水平还比较低的重要因素是, 尽管我国已加入了WTO, 但根据世界贸易规则及我国金融服务的相关承诺, 我国的金融业还处在过渡期, 市场准入承诺的诸多限制仍然继续存在, 特别是, 在对于银行业的对外开放中, 我国采用了更加谨慎的开放原则, 市场准入的诸多项目管理较严。虽然保险业的市场准入承诺水平较高, 但在我国金融业中所占比例较低, 而银行业所占比例非常大, 从而导致我国金融业市场准入的承诺水平不高。二、目前我国金融体系，特别是农村金融存在问题当前中国金融结构和经济结构存在的逆向配置问题, 金融难认为快速发展的经济提供连续支持。从1979年启动的以市场取向为主导的经济金融改革,使我国经济发展出现了两个方面的重大变化：（1）经济结构实现了多元化。按照国家记录局分类, 目前我国存在着九种经济成分。其中, 非国有经济对GDP的奉献率现在已超过了60%，在工业经济领域,非国有工业经济的奉献率已达超过了70%。但目前我国的金融结构也存在着多方面的矛盾：􀀁 1. 金融组织结构和经济结构之间的矛盾。我国金融组织体系的主体仍然是国有大型股份商业银行,它们控制着三分之二以上的的市场份额,垄断着中国金融市场。而承担财政转移支付的3家政策性银行、改革过程中新增的股份制商业银行、历史延续的城乡信用合作社以及在原城市合作金融基础上组建的百余家地方城市商业银行、少数外资银行、金融公司、融资租赁公司等仅拥有金融市场份额的不到三分之一,在我国金融资源的配置过程中仍处在补充地位。金融市场的垄断导致了金融资源配置的低效率,对国民经济增长奉献巨大的、最具活力和竞争力的民营经济难以获得金融资源的支持。􀀁 2.国有金融机构的低效益高承担与提高市场竞争力之间的矛盾。我国国有大型商业银行对金融市场的垄断不是市场竞争的结果, 而是政策所致。政策性垄断导致了大机构小功能现象, 国有商业银行看起来是庞然大物, 其实际竞争能力和控制能力非常薄弱。一方面, 我国国有大型商业银行的经营范围较小, 收人渠道较单一, 中间业务这个国际银行业的利润新增长点,恰恰是它的最薄弱环节。另一方面, 我国国有大型商业银行的成本又非常高。一部提成本来自于高赋税, 另一部提成本来于高交易费用。多层管理、一层经营的组织结构提高了非生产资金占比, 带来了经营高成本, 成为国有商业银行提高市场竞争力和控制力的障碍。低收益和高成本双向作用的结果是我国国有商业银行的低资产收益率。 3.小银行和大市场之间的矛盾。全国4万多家小金融机构即城市商业银行和信用社, 其总资产超过2万亿, 仅占国家总金融资产不到20%, 平均资产规模约5000万, 属典型的微型金融机构。然而, 就是这些微型金融机构, 面对着众多的需求者,而对着一个巨大的市场：（1）它服务于8亿多农民, 面对全国60%以上的市场空间，（2）它服务于占经济增长值60%的民营经济, 真可谓是小牛拉大车。制度性供应局限性, 严重制约着大市场的金融服务需求, 带来效率和社会福利的损失。这些问题放到农村，就形成了农村金融发展的困境。重要表现在农村金融体制的结构性缺陷和功能性缺陷。前者表现在农村金融空间结构失衡、组织结构失衡。其具体表现在：以城市金融改革的思维模式推动农村金融改革, 农村金融改革的战略导向局限性。农村金融市场集中度较高,多元化的限度有限，金融服务竞争严重局限性。较多传统农区和欠发达地区县域存贷款市场非对称性发展，存款重要被国有银行垄断，而贷款市场由农信社占据重要的份额。农村金融市场缺少竞争主体和竞争机制。正规金融机构在农村地区的多元化严重局限性、竞争有限。并且，银行主导着农村金融组织机构体系，除了银行金融机构以外，非银行金融机构极不发达，农村资本市场发展严重滞后，农户和农村微小型公司难以享受到除银行业务以外的其他金融服务，同时, 农村金融市场融资结构中，间接融资比例占据绝对优势。数量上的错位与失衡，在供应总量有限的同时，资金外流严重，有助于农村金融资源留在农村和促进城市金融资源向农村流动和倾斜的机制没有建立起来。国有商业银行仍然是农村资金外流的重要渠道。在较多的中西部地区农村，农信社事实上已经现实地成为了向农户和农村微型公司提供金融服务的唯一的正规金融机构，但其垄断经营不利于农信社农户服务效率的提高和优化。邮政储蓄改革虽然取得了突出成绩，但邮政储蓄银行在农村领域内的信贷业务仍然有限，邮政储蓄仍是农村资金流失的一大“漏斗”。农村和农业风险经济补偿机制不健全。管理体制不顺影响农业保险的深人发展。参与农业保险的各方缺少有效衔接机制。缺少多种农业保险经营模式的探索实验。缺少巨灾保险机制影响保险经营积极性。农村金融业务创新发展相对滞后，不能很好地满足支持和服务“三农” 的需要。农村金融需求的多样性、层次性与农村金融产品的单一性不相适应。农村金融市场与农产品市场发展不对称。农村金融服务与农业产业化、合作化发展的步调不一致。农村金融立法滞后。非正规金融普遍存在, 但是缺少法律规范与保护。农业保险立法进程缓慢, 农业保险的法律保障体系极其薄弱。三、中国农村金融机构的制度安排1.农村金融组织体系变迁的途径及其特性农村金融组织体系的变革与创新，重要是从两个领域同时推动的：一是在政府主导下的正规金融领域内的农村金融组织机构存量结构重组和增量改善；农业银行的恢复和分支机构的增设，农村信用社与农业银行的脱钩，农村信用社县级联社的建立，农业发展银行的成立和机构的下延，股份制商业银行的诞生，2023年5月开始，中国人民银行和地方政府联合推动的只贷不存小额贷款公司，村镇银行的产生，邮政储蓄业务的开展及邮政储蓄银行的成立等等，都属于一种增量改善。而农村信用社向农村商业银行和农村合作银行的转型，则属于存量结构的重组，并部分地产生了增量结构调整效应。二是在经济发展过程中因正规金融供应局限性而催生和成长了其他非正规金融组织机构，如农村合作基金会的产生与发展；1986年开始的金融紧缩政策，为农村民间金融组织和民间借贷活动的发展提供了机会，促进了民间金融组织的发育；1994年及其以后的非政府小额信贷组织的产生与发展、农户资金互助合作组织的产生、农村社区发展基金的萌生和繁衍等等，均是在正规金融局限性约束下由需求催生的民间自我金融组织创新的产物。当然，尚有两个领域混合推动的情况，即正规金融创新局限性民间内生自发金融创新，产生非正式金融组织制度安排政府认可、加以总结和规范、以法律或规章等方式固定下来，并加以推广，非正式金融组织进而成为一种正式的制度安排。农村资金互助社就是这种创新的代表。并由此形成了以农村信用社为基础，商业银行、政策银行分工协作，农村民间金融为补充的农村金融组织体系。至此，在中国农村金融领域，就形成了正式的金融机构和民间融资并存的局面，同时组建了政策性农业保险公司、互助保险公司、政策性担保公司，各级政府及部门还组建了一些金融信托投资公司等。2.农村金融组织体系的困境及其变迁模式的转型农村金融组织机构的多元化，也必将推动金融业务、市场结构、监管机制的变化：（1）与农村金融组织机构多元化并存的是金融业务的多样化。多元化的金融机构的存在，为提供多样化的业务、满足社会大众多样化的金融需求提供了组织制度保障。（2）农村金融组织机构多元化最终导致农村金融市场结构的改变。这种改变重要体现在农村社会融资结构和市场占有结构的改变，即通过资本市场实现的直接融资和银行间接融资的结构将改变；间接融资内大银行和小银行融资的比重关系也会发生变化。国有及国有控股大型金融机构市场份额逐渐减少，农村中小金融机构的市场份额逐渐增长。（3）农村金融组织机构多元化也规定监管手段和方式、监管机制的多元化。审慎监管与非审慎监管结合、现场监管与非现场监管结合、监管机构的监管与行业自律结合，是机构多元化状态下监管机制的重要特性。但是，在满足农村金融需求上，现有农村金融组织体系存在一些明显的局限性。但是，在满足农村金融需求上，现有农村金融组织体系存在一些明显的局限性。第一，农村金融市场集中度较高，金融服务竞争严重局限性。银行家研究中心课题组2023年在四川、河南、吉林的调研资料表白，县域存款市场，被国有银行、农村信用社、邮政储蓄垄断，贷款市场被国有银行和农村信用社垄断。同时，在县域范围内，除仪陇的存款市场外，其余县域存款市场是国有银行主导，而贷款市场上，除磐石外，是农村信用社主导，也表白了国有银行在县域存贷款市场上的市场份额不对称，引起县域资金外流。第二，正规金融机构在农村地区的多元化严重局限性、竞争有限。银行家研究中心从这些金融机构在县域内的区域布局角度的考察后发现，在12个样本乡镇，除农村信用社和还没有开展贷款业务的邮政储蓄银行以外，仅有2个乡镇有农业银行的业务网点，同时有个别乡镇连邮政储蓄业务也没有。第三，农户和农村公司信贷融资仍然较为困难。根据国务院发展研究中心2023年的百村调查结果，农户从正规金融机构获得过贷款的比例只占样本的37.8%。同时农村私营公司从正规金融体系获得贷款也相称困难。在被调查公司中，有59.7%的公司将缺少资金作为公司发展的重要障碍。3.新型农村金融机构的制度安排创新农村金融组织制度，需要考虑三个层次：第一层次，构建可以在竞争的基础上为农户和微小公司提供零售金融服务的金融机构体系，涉及非政府小额信贷组织、私营和国有商业银行、邮政储蓄银行、信用合作社、以成员为基础的社区金融组织（社区发展基金、社区信用社等），以及其他一些非银行金融机构，如金融公司、保险公司等。同时，非金融机构事实上也经常是金融服务的重要提供者。第二层次，构建保障竞争良性运转的制度基础。涉及完善金融机构评级体系、审计监督机制、支付体系、流动性保障机制，以及发明有助于这些零售金融机构进入国内外货币和资本市场的机制，如发明投资基金发行、债券发行、资产证券化等的机制。建立健全的存款保险制度，为多元化发展的农村金融体系提供运转的制度保障。提高信息披露水平低。建立农业保险和农村保障机制，通常对资金供应者和需求者均会产生激励作用。要从系统的角度考虑整个农村金融改革的问题，要把农村金融改革和整个金融的改革融合在一起，不应当分开考虑。应当在一个大的框架下总体推动。保险、社会保障、其他非银行机构发展的问题，这些都是需要综合考虑的。第三层次，哺育良好的政策环境和恰当发挥政府的作用。政府通常也通过一些信贷项目扶持农户和微小型公司，但是，必须建立在不破坏市场公平的基础上，同时，要有助于微观活动主体市场地位的强化。金融体系实现其功能的前提是市场化运作，根据资金供求情况，通过市场化的存款利率吸纳剩余资金，并通过市场化的贷款利率配置资金。完善监管手段和监管机制，保证监管的独立性和监管的有效性。并且，需要政府参与哺育良好的金融生态环境。从一些地区农村信用社农户小额信贷的成功运作案例中，可以发现，地方政府参与下哺育的健康的信用文化、金融生态环境，是小规模银行金融机构良性连续生存的环境基础。构建可以在竞争的基础上为农户和微小公司提供零售金融服务的金融机构体系, 需要多种途径同时推动。其重要途径无外乎两个方面：一是整合县域金融存量资源, 发挥现有金融机构的作用，二是改善县域金融资源增量配置结构。并且, 存量资源整合与增量配置的改善, 是互相促进的。不管是存量整合, 还是增量改善, 均应根据农村金融需求特点。以国有大型为主的正式的金融制度安排, 难以适应农户经济为主的小规模融资需求。与农户和农村微小型公司信贷需求特点相适应的农村金融机构, 更多的应当具有地方性、区域性、小型化、草根性等特点。因此,构建地方性、区域性、小型化、草根性为重要特性的农村金融机构体系是解决目前农村金融市场供求矛质的最佳选择。一是整合县域农信社资源时, 要将2023年中央一号文献“继续深化农信社改革, 加大支持力度, 完善治理结构,维护和保持县级联社的独立法人地位”落到实处。或是将县域范围内的国有银行的分支机构改导致独立法人, 成为国有银行控股的地方性、区域性、小型化商业银行, 以彻底改变国有商业银行抽吸农村资金的局面。或是通过立法形式将商业银行推人农村金融市场, 或是促进商业银行业务创新和客户群体下移, 增长商业银行在县域内的资金供应。同时, 要强化政策性金融机制。政策性金融不仅仅是政策性信贷, 还涉及政策性保险、政策性担保机制等。此外, 还要涉及财政的救助、补贴。同时, 要坚持政策性金融的市场化操作原则。二是继续扩大和放宽农村金融市场准人, 以私有、小型为重点, 探索改善增量结构的途径, 促进金融机构多元化,并为非正规金融的发展提供正规化发展的通道。农村民间借贷在活跃农村金融市场、扩大农户生产经营资金来源、促进农村个私经济发展等方面起到了积极作用, 但非正规金融潜藏着一定的金融风险, 并且一直没有合法的地位, 缺少必要的规范和保护。2023年12月银监会的“ 准人新政” 和2023年5月中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见, 无疑为民间资本“阳光化” 提供了契机。2023年1月出台了村镇银行管理暂行规定、贷款公司管理暂行规定、农村资金互助社管理暂行规定及村镇银行、贷款公司、农村资金互助社组建审批工作指引, 首批试点选择在四川等省。那些自发创新的农村资金互助组织、农村社区发展基金模式, 最具有可连续发展的能力和制度基础。要促进“ 三农” 发展, 需要强化农村金融服务, 强化农村金融供应成为农村金融改革绕不开的结。推动农村金融机构多元化，需要发挥政府的作用，但是，政府的作用，不在于直接参与组建新的金融组织机构，而在于在有助于产权保护的基础上，给予经济主体充足的选择权利，制定合理的制度框架，确立有效、公平竞争的规则。